Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 13.11.2009 e depositato presso la Segreteria della Sezione il giorno 11.12.2009, il Comitato Difesa, Salute e Ambiente (Codisa) – in persona del Presidente V. B. – impugna l’autorizzazione integrata ambientale rilasciata dalla Regione alla ditta P. SPA per l’impianto ubicato in Comune di Brescia – via Brocchi destinato a discarica per rifiuti contenenti amianto (CER 17.06.05).
Il ricorrente Comitato articola le seguenti doglianze:
1) Violazione di legge per mancato rispetto delle distanze minime previste dalla legge regionale n. 22 del 12.12.3003, dalla D.G.R. n. 220 del 27.6.2005 cap. 8 e della D.G.R. 10.2.2008 n. 8/6581. Eccesso di potere per carente istruttoria.
2) Violazione delle misure di pubblicità previste ex art. 28 D.Lgs. 152/2006 e delle corrispondenti norme in materia a carattere regionale, ivi compresi i regolamenti di attuazione.
3) Eccesso di potere per difetto istruttorio relativo alle possibilità di recupero e destinazione dell’impianto sportivo della discarica in esame. Eccesso di potere per contraddittorietà e indeterminatezza delle modalità di recupero dell’impianto.
4) Eccesso di potere per palese inidoneità e violazione delle garanzie rispetto alla destinazione urbanistica finale dell’area.
Con istanza depositata in Segreteria il 28.1.2010, il legale del ricorrente richiedeva al Presidente della Sezione "di essere autorizzato a rinotificare il ricorso alla P. SPA in persona del legale rappresentante nella sua attuale sede in Trento – via Brennero n. 194, fissando eventualmente termine perentorio per il compimento di tale atto", evidenziando le circostanza di fatto che avevano impedito la notifica.
Con atto notificato il 8.2.2010 e depositato il 20.2.2010, la ricorrente chiedeva la sospensione dell’atto impugnato, all’istanza di sospensiva veniva allegata copia del ricorso già depositato.
Il 2.3.2010 si costituiva in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo il rigetto del gravame.
In via preliminare la Regione eccepisce il difetto di legittimazione attiva del Comitato che ricorre, per mancata indicazione del numero degli iscritti.
In data 8.3.2010 si costituiva in giudizio la P. SPA, eccependo in limine la tardività del ricorso, evidenziando di aver ricevuto la notifica del ricorso solo nel febbraio 2010, unitamente all’istanza cautelare, mentre i termini per impugnare scadevano (essendo avvenuta la pubblicazione sul BURL il 31.8.2009) il 14.11.2009.
La controinteressata eccepiva inoltre:
– il difetto di legittimazione attiva del Comitato ricorrente.
– l’inammissibilità per mancata tempestiva impugnazione della valutazione di impatto ambientale.
Alla Camera di consiglio del 10.3.2010 (ord. N. 135/10) la Sezione ordinava alla Regione di depositare copia del fascicolo istruttorio assegnando 30 giorni per l’adempimento e rinviando per l’ulteriore trattazione dell’istanza cautelare alla c.c. del 28.4.2010.
In data 20.4.2010 la regione effettuava il deposito istruttorio richiesto.
Alla c.c. del 9.6.2010 (ord. N. 329/10) la sezione accoglieva la domanda incidentale di sospensione degli effetti dell’atto impugnato così motivando:
"Rilevato, ad un sommario esame proprio della fase cautelare, che:
– possono essere disattese le eccezioni d’inammissibilità del ricorso sollevate dalla Regione e dalla controinteressata, atteso che sussiste la legittimazione dei ricorrenti (cfr. sul punto, TAR EmiliaRomagna 26.11.2007 n. 3365) e che nei confronti della controinteressata si è comunque instaurato il contraddittorio, dovendosi considerare ammissibile la richiesta (formulata dai ricorrenti) di rinnovazione della notifica alla P., resa difficoltosa dal trasferimento della sede della medesima (avvenuta proprio pochi giorni dopo l’ottenimento dell’AIA) in altra via rispetto a quella indicata nell’autorizzazione e in tutti gli atti del procedimento (sulla riattivazione della notifica cfr. Cass. SS.UU 19.2.2009 n. 3960);
– l’unitaria impugnativa sia della VIA sia dell’AIA, non sembra, salva più approfondita disamina in sede di merito, manifestamente inammissibile, anche in relazione alle peculiarità che hanno caratterizzato l’iter istruttorio della fattispecie;
Viste le acquisizioni istruttorie conseguenti alla antecedente ordinanza collegiale n. 135 dell’11.3.2010;
Ritenuto che
– fondata si profila la doglianza con la quale si lamenta l’insufficienza dell’istruttoria posta in essere dalla Regione in relazione alla vulnerabilità geologica del sito sul quale è autorizzata la realizzazione della discarica di materiali edili contenenti amianto (classificato dall’allegato al vigente PRG come classe di fattibilità 3) con possibile impatto sulle falde sottostanti, atteso che a fronte della relazione geologica apprestata dalla richiedente, nessuna autonoma valutazione geologica risulta essere stata posta in essere dagli uffici regionali;
– profili di fondatezza paiono sussistere anche in ordine alla compatibilità del sito con la destinazione ad attrezzature sportive ad esso impressa dal vigente PRG, anche in relazione alle pendenze imposte per la copertura;
Considerato che
sussiste il danno grave ed irreparabile, atteso che in caso di mancata concessione della invocata tutela cautelare l’opera verrebbe completata ed iniziato l’utilizzo a discarica di materiali contenenti amianto;"
A seguito della proposizione di appello, da parte di P. Spa, avverso la ordinanza cautelare n. 329/10, il Cons. St. Sez. V, con ord. N. 5204 depositata l’11.11.2010, accoglieva l’appello "ai soli fini di una pronta fissazione dell’udienza pubblica dinanzi al TAR Brescia".
Veniva quindi fissata l’udienza del 9.3.2011.
Peraltro, con istanza depositata il 27.12.2010, la Regione Lombardia richiedeva il rinvio della suddetta udienza alla seconda decade di aprile onde poter depositare, nel rispetto dei termini, la documentazione relativa ad ulteriori accertamenti da essa richiesti ad ARPA per approfondimenti istruttori riguardo il repentino innalzamento della quota piezometrica registratosi a partire da fine 2008.
In data 3.3.2011 veniva effettuato dalla Regione il deposito della relazione redatta da ARPA Brescia in data 18.2.2011 denominata "Consulenza tecnica alla Regione Lombardia relativa all’ ordinanza TAR di Brescia nr. 00329/2010 REG. ORD. SOSP., per la discarica P., posta in Via Brocchi, Brescia", nella quale si perviene alla conclusione del sostanziale rispetto, anche nelle nuove condizioni di falda, delle prescrizioni stabilite dalla normativa.
Alla pubblica udienza del 9.3.2011 veniva disposto il rinvio all’udienza del’11.5.2011.
In vista di tale udienza le parti depositavano documenti, memorie e note di replica.
All’esito della pubblica udienza del 11.5.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
Con il ricorso all’esame, il Comitato Difesa, Salute e Ambiente (Codisa) impugna l’autorizzazione integrata ambientale rilasciata dalla Regione alla ditta P. SPA per l’impianto ubicato in Comune di Brescia – via Brocchi destinato a discarica per rifiuti contenenti amianto (CER 17.06.05).
Con riguardo alla propria legittimazione a ricorrere, Codisa rappresenta:
– di essere stato costituito il 23.5.2004 in Brescia;
– di essere dotato di uno statuto il cui oggetto prevede il monitoraggio e la denuncia di situazioni ambientali di pericolo per la salute;
– di aver sviluppato in relazione alla discarica in questione una serie di iniziative (richieste di accesso agli atti, comunicati e volantini di informazione alla popolazione, richieste di incontro con le Autorità, richieste di partecipazione al procedimento, promozione di petizioni sulla discarica) che dimostrano la sua duratura e non occasionale presnza sul territorio e la sussistenza di uno stabile e concreto collegamento con il caso di specie giusta le indicazioni di cui a Cons. St. Sez. V 14.6.2007 n. 3192.
La Regine Lombardia contesta in via preliminare la sussistenza delle legittimazione a ricorrere del Comitato, per mancata indicazione del numero degli iscritti.
Analoga eccezione viene sollevata dalla controinteressata P. SPA, la quale, nella memoria di costituzione, evidenzia che i comitati e le associazioni locali – in base alla decisione n. 3192/2007 del Consiglio di Stato richiamata a proprio favore dalla odierna ricorrente – devono possedere un adeguato grado di rappresentatività, che nella specie non è stato affatto comprovato.
Nella memoria finale depositata il 4.2.2011, P. SPA sottolinea (cfr. pag. 8/9) che i cittadini aderenti al Comitato, secondo quanto risultante dal documento n. 12 della ricorrente, sono solo 12 a fronte di una popolazione residente nelle frazioni San Polo e S. Eufemia pari a 23.400.
L’eccezione non risulta fondata.
In punto di fatto, va chiarito che il numero di 12 persone evidenziato dalla memoria finale di P. SPA è quello dei soggetti che hanno costituito il Comitato (il dato risulta infatti dall’atto costitutivo, prodotto come doc. n. 12) e non già di quello degli aderenti, nel mentre, pur in assenza di esplicita dichiarazione del numero degli associati, va rilevato che la complessiva attività posta in essere dal ricorrente Comitato ne dimostri il radicamento sociale e quindi la sussistenza di una rappresentatività del medesimo, il quale è stato ammesso dalla Regione a partecipare al procedimento sfociato nel provvedimento qui impugnato.
In punto di diritto, va rilevato che sulla legittimazione delle associazioni e dei comitati locali in materia ambientale la Sezione si è di recente espressa (cfr. la sentenza Sez. I, 11 marzo 2011 n. 398), sicché debbono essere qui confermate le conclusioni ivi raggiunte che così possono essere riassunte:
– accanto a un criterio legale di legittimazione, che l’attribuisce- ai sensi dell’art. 13 della l. 8 luglio 1986 n. 349 – agli enti a carattere nazionale iscritti nell’apposito elenco tenuto dal Ministero dell’ambiente, opera in via aggiuntiva quello secondo cui, caso per caso, la legittimazione può essere riconosciuta "ad associazioni locali, indipendentemente dalla loro natura giuridica", le quali "perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso" (cfr. per tutte, C.d.S. sez. IV 8 novembre 2010 n. 7907; concorde anche, fra le recenti, C.d.S. sez. VI 13 settembre 2010 n. 6554, in base all’ovvio rilievo secondo il quale "altrimenti opinando, le località e le relative popolazioni, interessate da minacce alla salute pubblica o all’ambiente in un ambito locale circoscritto, non avrebbero autonoma protezione, in caso di inerzia delle associazioni ambientaliste espressamente legittimate per legge");
– per i comitati che sono stati riconosciuti come legittimi interlocutori nell’istruttoria amministrativa, si deve pervenire alla conclusione che essi siano enti rappresentativi nel senso richiesto dalla giurisprudenza;
– che il principio di sussidiarietà orizzontale, vigente a livello di Unione europea e comunque introdotto nel nostro ordinamento in modo esplicito dalla riforma del titolo V parte II della Costituzione, conduce nel dubbio ad affermare, e non a negare, la legittimazione ad impugnare un provvedimento amministrativo da parte di una realtà rappresentativa di cittadini associati, in quanto si tratta di realtà che i pubblici poteri debbono promuovere, non ostacolare (cfr. TAR Puglia Lecce 5 aprile 2005 n. 1847 e Liguria 11 maggio 2004 n. 747 e 18 marzo 2004 n. 267, proprio con riferimento all’impugnazione di provvedimenti in materia ambientale).
L’eccezione va dunque rigettata.
La P. SPA – unico soggetto controinteressato – rileva la mancata tempestiva notificazione nei suoi confronti del gravame, avvenuta solamente in data 11.2.2010, mentre i termini per impugnare erano irrimediabilmente scaduti il 14.11.2009 (essendo avvenuta il 31.8.2009 la pubblicazione sul BURL dell’avviso di rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale), chiedendo quindi che il ricorso sia dichiarato tardivo ed inammissibile.
Va premesso che il Comitato ricorrente ha così ricapitolato la vicenda della omessa notificazione alla P. SPA (con l’istanza depositata in data 28.1.2010 con cui ha chiesto "di essere autorizzato a rinotificare il ricorso alla P. SPA… nella sua attuale sede in Trento – via Brennero n. 194…"):
– che in data 13.11.2009 è stata richiesta notifica di ricorso giudiziario amministrativo, a mezzo del servizio postale e con atto n. 9178 cron. Uff. Giud. Brescia, a vari enti locali nonché al controinteressato P. SPA, in persona del legale rappresentante e con sede, più volte dichiarata negli atti del procedimento amministrativo che hanno dato luogo al provvedimento contestato, in Trento – Via 4 Novembre n. 186.
– che l’atto è stato tempestivamente notificato agli enti destinatari e al controinteressato ma, nelle more del termine per il deposito del ricorso non è tempestivamente pervenuto l’avviso di ricevimento postale della notifica alla P. SPA.
– che, al fine di evitare la decadenza processuale del ricorso, lo stesso è stato depositato presso codesto Tribunale nei termini di legge, anche in assenza della prova della notifica al controinteressato.
– che solo in data 13.1.2009 e dopo vari solleciti e atti di interlocuzione con il servizio postale di Trento è stato restituito, da parte dell’Amministrazione delle Poste di Trento, l’avviso di ricevimento che indica che la notifica non è stata eseguita per irreperibilità del destinatario all’indirizzo indicato in atti, e che a suo tempo era stato dichiarato dalla P. SPA negli atti del procedimento amministrativo per autorizzazione di discarica di rifiuti speciali, il cui esito è stato impugnato.
– che pertanto ad oggi risulta che il controinteressato non abbia ricevuto la notifica del ricorso promosso anche nei confronti del medesimo, benché inviato nel termine di legge e in buona fede rispetto alla identificazione della sede del controinteressato.
– che da ulteriori ricerche svolte la P. SPA risulta avere sede in Trento – Via Brennero n. 194.
– che pertanto necessita la ripetizione e rinnovazione della notifica al Controinteressato, anche entro un termine perentorio, ai fini della integrazione del contraddittorio (vedi in tal senso Cass. S.U. del 19.2.2009 n. 3960).
Va soggiunto che, parte ricorrente, in assenza di un formale provvedimento su detta istanza, ha poi provveduto ad effettuare la notificazione a P. SPA (in data 11.2.2010) dell’atto con cui chiedeva – per fatti sopravvenuti – la sospensione dell’atto impugnato, contenente in allegato copia del ricorso già depositato.
L’eccezione all’esame è stata disattesa, in sede di sommaria delibazione, in fase cautelare, essendo stato rilevato che "nei confronti della controinteressata si è comunque instaurato il contraddittorio, dovendosi considerare ammissibile la richiesta (formulata dai ricorrenti) di rinnovazione della notifica alla P., resa difficoltosa dal trasferimento della sede della medesima (avvenuta proprio pochi giorni dopo l’ottenimento dell’AIA) in altra via rispetto a quella indicata nell’autorizzazione e in tutti gli atti del procedimento (sulla riattivazione della notifica cfr. Cass. SS.UU 19.2.2009 n. 3960);".
Con la memoria finale, P. SPA contesta peraltro tale statuizione evidenziando che
– la sede legale è stata spostata in via Brennero fin dal 5.11.2008 (quasi un anno e mezzo prima della notifica del ricorso) come risulta dal certificato della Camera di Commercio (documento n. 27/BS) che costituisce atto pubblico, pienamente ostensibile e quindi facilmente consultabile da chiunque.
– come evidenziato dalla Cassazione civile Sezioni unite (18.12.2009 n. 3818) deve essere effettuata la verifica del domicilio effettivo ove si intende notificare l’atto, dovendosi escludere che tale onere di verifica, attuabile anche per via informatica e telematica, arrechi un significativo pregiudizio temporale; tale decisione si attaglia al caso di specie nel quale era assai facile semplice eseguire presso la Camera di Commercio la verifica della sede sociale modificata da ormai un anno in mezzo.
– non è ammissibile la rinotifica, in quanto è mancata la minima diligenza da parte del ricorrente e non è possibile lamentare alcun errore scusabile.
– parte ricorrente non ha neppure originariamente provveduto a notificare il ricorso introduttivo presso la precedente sede della società P., dato che la stessa è stata fatta presso un indirizzo erroneo. Infatti fino alla data del 5.11.2008 (cfr. il certificato storico doc. n. 27) la sede della società si trova in Trento Corso 3 Novembre n. 166, mentre dagli atti versati in giudizio si evince che la notifica è stata indirizzata in Corso 4 novembre n. 166, ove la società non ha mai avuto la propria sede legale.
L’eccezione – all’approfondimento proprio della fase di merito – risulta fondata.
Risulta pacifico che la prima notificazione alla P. SPA – richiesta a mezzo del servizio postale – non è andata a buon fine, mentre è stata regolarmente eseguita la seconda, sempre a mezzo servizio postale, richiesta in data 8.2.2010 e ricevuta dalla destinataria l’11.2.2010, quindi fuori termine.
Occorre quindi disaminare gli effetti della suddetta notifica.
Sotto un primo aspetto, va rilevato che l’avvenuta costituzione in giudizio della controinteressata non dispiega effetti sananti.
Invero, è stato affermato dalla giurisprudenza (cfr. Cons. St., Sez. VI, 2.11.2007 n. 5690) il principio che la sanatoria non può mai conseguire ad ipotesi di inesistenza della notifica.
Quindi, la sanatoria a seguito della costituzione in giudizio della parte alla quale si sarebbe dovuto notificare il ricorso riguarda solo i casi di vizi della notifica e non quelli di inesistenza della notificazione (cfr. Cons. St., Sez. IV, 27 aprile 2005, n. 1955).
La distinzione fra notifica viziata e notifica inesistente è così riassumibile: "il vizio di notificazione importante nullità sanabile ai sensi del combinato disposto degli art. 160 e 156 c.p.c. si ha quando, nonostante la inosservanza delle formalità o delle disposizioni di legge, tra cui quelle concernenti la persona alla quale può essere consegnata la copia dell’atto, la notificazione, tuttavia, è materialmente avvenuta mediante rilascio di copia nel luogo e a persona che possano avere un qualche riferimento con il vero destinatario della notificazione medesima; per contro, il vizio di notificazione è insanabile quando questa sia eseguita in luogo e presso persona che non siano in alcun modo e per nessuna via riferibili al soggetto passivo della notificazione medesima, essendo riferibili a tutt’altro soggetto, assolutamente estraneo al destinatario e all’atto da notificare." (cfr. Cassazione civile, Sez. Lav., 1 marzo 2002, n. 3001).
Sotto altro profilo, va rilevato che la rinotifica del ricorso è consentita sul presupposto della sussistenza di un errore scusabile, il quale si configura come istituto di carattere generale (cfr. Cons. St., Sez. VI, 3 agosto 2010 n. 5145). In particolare, è stato rilevato (cfr. Cons. St., Sez. VI, 5 aprile 2007 n. 1549) che "gli errori di rito nella notificazione del ricorso giurisdizionale, ove siano imputabili agli organi pubblici dei quali la parte è tenuta ad avvalersi, non possono incidere sul diritto costituzionalmente garantito alla tutela giurisdizionale, e, ove la notificazione irregolare non abbia raggiunto il suo scopo, è ben configurabile un’ipotesi di errore scusabile con conseguente riammissione in termini per la rinnovazione della notificazione."
Va rammentato peraltro che l’Adunanza Plenaria del 14 febbraio 2001 n. 1, ha affermato come la remissione in termini in caso di tardività della notifica per errori imputabili agli organi pubblici si applica (- esclusivamente – non essendo ammessa nel caso di notifica a mezzo posta) all’ipotesi di notificazioni eseguite direttamente dall’ufficiale giudiziario o dal messo notificatore, con le forme ordinarie di cui agli art. 137 e ss. c.p.c.
Venendo all’esame della fattispecie va rilevato che – quand’anche volesse ritenersi superata la preclusione derivante dall’utilizzo del servizio postale (affermata dalla giurisprudenza in epoca antecedente alla sentenza della Corte costituzionale 26 novembre 2002 n. 477) – rimane pur sempre insormontabile il rilievo della sussistenza di errori commessi, non già dagli organi pubblici (alla quale è attribuibile solo il ritardo nella restituzione della cartolina), da parte della parte odierna ricorrente, posto che la notifica è stata richiesta per indirizzo erroneo: Corso 4 novembre in luogo di Corso 3 novembre, ove era la precedente sede della P. SPA, vie entrambe esistenti nello stradario della città di Trento,come accertabile anche a mezzo strumenti telematici (internet).
Costituisce ulteriore impedimento al riconoscimento dell’errore scusabile la verificabilità della nuova sede delle società P. SPA attraverso la consultazione dei registri della Camera di commercio alla quale il trasferimento di sede era stato tempestivamente comunicato (cfr. sul punto: TAR Milano Sez. I, 19 maggio 2009 n. 3764)
Il ricorso va dunque ritenuto inammissibile per omessa tempestiva notificazione alla controinteressata P. SPA.
Sussistono giusti motivi, attesa la natura del soggetto ricorrente, per addivenirsi alla compensazione delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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