Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
SENTENZA
nei giudizi per conflitti di attribuzione tra enti sorti a
seguito del decreto di sequestro n. 0002941-17/10/2012-PR_BZ-U15-P
adottato dalla Procura regionale presso la sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, il
17 ottobre 2012, e della richiesta di documentazione n.
0000457-22/02/2013-PR_BZ-U15-P, adottata dalla stessa Procura
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, il 21 febbraio 2013,
promossi dalla Provincia autonoma di Bolzano con ricorsi notificati
il 17 dicembre 2012 ed il 22 aprile 2013, depositati in cancelleria
il 21 dicembre 2012 ed il 29 aprile 2013 ed iscritti al n. 16 del
registro conflitti tra enti 2012 ed al n. 4 del registro conflitti
tra enti 2013.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri e della Procura regionale presso la sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi gli avvocati Luigi Manzi e Carola Pagliarin per la
Provincia autonoma di Bolzano, il procuratore regionale Robert
Schülmers per la Procura regionale presso la sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano e
l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso (reg. confl. enti n. 16 del 2012) notificato al
Presidente del Consiglio dei ministri il 17 dicembre 2012, nonche’
alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto
Adige, sede di Bolzano, e alla Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per il Trentino-Alto Adige,
sede di Bolzano, il 15-20 dicembre 2012, e depositato il 21 dicembre
2012, la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso – in riferimento
agli artt. 5, 97 (in relazione al principio di buon andamento della
pubblica amministrazione), 100, 103, 114, 116, 117, 118 e 119 della
Costituzione e agli artt. 4 (in particolare, comma 1, lettera a), 8
(in particolare, comma 1, lettera a), 16, 52 e 69 e seguenti dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), disciplinanti, questi ultimi, la «Finanza della regione e
delle province» – conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in relazione al decreto di sequestro n.
0002941-17/10/2012-PR_BZ-U15-P adottato dalla Procura regionale
presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il
Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, il 17 ottobre 2012 e
notificatole il 18 ottobre 2012. Con tale atto istruttorio, emesso
nell’ambito del procedimento per responsabilita’ amministrativa n.
V2012/00402, la Procura regionale presso la sezione giurisdizionale
di Bolzano aveva disposto il sequestro in originale di «tutta la
documentazione giustificativa relativa alle spese riservate impegnate
sul capitolo di spesa di pertinenza del Presidente provinciale e
relative alle […] annualita’ […] dal 1994 sino ad oggi (eccezione
fatta per l’anno 2011, in quanto gia’ sottoposte a sequestro)»,
nonche’ dei «registri in cui sono state e vengono annotate le spese
riservate del presidente provinciale dal 1994 ad oggi».
Dal decreto impugnato risulta che: a) esso faceva seguito a un
precedente decreto di sequestro – adottato dalla medesima Procura
regionale di Bolzano il 10 ottobre 2012 nell’ambito del procedimento
per responsabilita’ amministrativa n. V2011/00394, aperto a fronte di
notizie di danno erariale relative alle spese per l’organizzazione
della festa di compleanno del Presidente della Provincia autonoma di
Bolzano Alois Durnwalder tenutasi il 24 settembre 2011 – con il quale
detta Procura aveva disposto il sequestro probatorio, tra l’altro, di
«tutti i documenti giustificativi inerenti alle spese di
rappresentanza e alle spese c.d. riservate compiute o comunque
riferibili al presidente provinciale Alois Durnwalder nel corso
dell’anno 2011»; b) i riscontri documentali acquisiti in seguito
all’esecuzione del decreto di sequestro del 10 ottobre 2012 avrebbero
integrato, «a loro volta, una chiara, specifica ed autonoma notizia
di danno erariale appresa nel corso dell’istruttoria, che impone
autonomi accertamenti da parte del pubblico ministero contabile
stante l’assoluta evidenza dei potenziali illeciti contabili
commessi» c) da tale documentazione sarebbe infatti «emerso che la
quasi totalita’ delle c.d. spese riservate di pertinenza del
Presidente Alois Durnwalder […] non solo pare discostarsi da quelli
che sono i requisiti di legittimita’ delle stesse […] ma […] si
traduce in spese prive di apparente connessione con le funzioni
esercitate […] essendo in gran parte prive di una seria o comunque
certa causa di giustificazione ed aventi in molti casi una
indiscutibile matrice esclusivamente personale»); d) «in
particolare», l’atto istruttorio sarebbe giustificato dalla
«dimensione dei presunti illeciti relativi alle c.d. spese riservate
di pertinenza del Presidente Durnwalder» e dalla «sistematicita’
degli stessi», cio’ che farebbe ritenere, «secondo l’id quod
plerumque accidit, che tali comportamenti illeciti si siano
verificati, con un grado di probabilita’ pari alla quasi certezza,
anche nei periodi di tempo precedenti al 2011 e successivi allo
stesso anno», con la conseguenza che sarebbe stato «necessario
acquisire tutta la pertinente documentazione relativa alle predette
annualita’ per accertare e quantificare il danno erariale
complessivo»); e) poteva, «allo stato degli atti […] ritenersi
assai verosimilmente integrato un "occultamento doloso del danno" da
parte del Presidente Durnwalder, protrattosi dall’inizio
dell’assunzione della Presidenza provinciale ad oggi stante: a) la
probabile natura dolosa degli apparenti illeciti commessi dal
Durnwalder; b) l’utilizzo del fondo delle c.d. spese riservate anche
come forma di provvista per altre spese di dubbia liceita’ o non
altrimenti giustificabili; c) la sistematica mancata sottoposizione
delle c.d. spese riservate […] ad una forma di controllo interno
compatibile con i principi generali in materia di contabilita’
pubblica […]; d) la sistematica deliberata sottrazione delle spese
riservate a forme di controllo legittimamente esercitate da altri
organi provinciali», con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 1,
comma 2, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia
di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), il termine
quinquennale di prescrizione del diritto al risarcimento del danno
erariale decorre «dalla data della sua scoperta» – avvenuta, nella
specie, il 12 ottobre 2012 (cioe’ il giorno in cui la documentazione
acquisita in conseguenza dell’esecuzione del primo decreto di
sequestro del 10 ottobre 2012 fu trasmessa alla Procura regionale) –
e che, in ragione di cio’, sarebbe stato «necessario acquisire tutta
la documentazione giustificativa relativa alle spese riservate del
presidente Durnwalder relativamente al periodo che va dal 1994 ad
oggi (salvo l’anno 2011)».
Secondo la Provincia autonoma ricorrente, l’impugnato decreto di
sequestro violerebbe anzitutto i limiti posti alle attribuzioni della
Corte dei conti dagli artt. 100 e 103 Cost. Cio’ in quanto esso,
integrando un’attivita’ istruttoria «non suffragata da elementi
concreti e specifici» in ordine al compimento di illeciti
amministrativi produttivi di danno erariale, «ma fondata su mere
supposizioni» e, quindi, «meramente esplorativa», e comportando
l’acquisizione di una documentazione vastissima, concernente l’intero
«settore di attivita’» della Provincia autonoma costituito dalle
spese riservate del suo Presidente relativamente a un lunghissimo
periodo di tempo (pari a poco meno di un ventennio) per gran parte
del quale il diritto al risarcimento del danno erariale avrebbe
dovuto ritenersi prescritto, si tradurrebbe, nella sostanza, in un
vero e proprio «strumento di controllo generalizzato»,
«indiscriminato e globale», del citato settore di attivita’
istituzionale del Presidente della Provincia autonoma, non spettante
alla Corte dei conti e comportante, percio’, l’illegittima invasione
della sfera costituzionale di competenza della Provincia.
Da detto superamento dei limiti posti alle attribuzioni della
Corte dei conti dagli artt. 100 e 103 Cost. deriverebbe poi – sempre
secondo la Provincia autonoma ricorrente – l’invasione della sfera di
autonomia organizzativa, legislativa, amministrativa e finanziaria
assegnata alla stessa dalla Costituzione e dallo statuto di
autonomia, nonche’ la violazione dell’art. 97 Cost.
Risulterebbe lesa, anzitutto, l’autonomia garantita alla
Provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 5, 114 e 116 Cost. Il
decreto impugnato violerebbe, in particolare, l’autonomia
organizzativa della Provincia autonoma, atteso che tale sfera di
competenza «si esprime anche attraverso la scelta di assicurare
l’espletamento delle finalita’ e dei compiti propri
dell’amministrazione provinciale, nonche’ la valorizzazione
dell’immagine istituzionale della Provincia stessa, per mezzo dello
stanziamento in bilancio di somme destinate alla copertura di spese
[…] riservate».
Sarebbe poi violata l’autonomia legislativa assegnata alla
Provincia autonoma dagli articoli 116 e 117 Cost. e 4, comma 1,
lettera a), e 8, comma 1, lettera a), del suo statuto speciale, i
quali attribuiscono, rispettivamente, alla Regione Trentino-Alto
Adige la potesta’ legislativa in materia di «ordinamento degli uffici
regionali e del personale ad essi addetto» e alle sue Province
autonome quella in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e
del personale ad essi addetto». Secondo la ricorrente, infatti, dalla
motivazione del decreto di sequestro impugnato «si intuisce che la
Procura, nel riconoscere come legittimo solamente un certo modello di
gestione e rendicontazione dell’attivita’ di spesa, guardi con
sospetto la speciale legislazione adottata dalla Provincia […],
presumendo, pur in mancanza di dati concreti e oggettivi in tal
senso, l’illegittimita’ e l’illiceita’ delle condotte poste in
essere, in ogni caso, nell’osservanza della predetta legislazione
speciale». Ne discenderebbe che tale decreto di sequestro presuppone
«un giudizio globalmente negativo […] in ordine all’esercizio della
potesta’ legislativa, per come essa e’ stata in concreto
discrezionalmente espletata dalla Provincia autonoma di Bolzano», in
particolare, con riguardo alla disciplina dei «profili […]
contabili e finanziari inerenti all’ordinamento […] degli uffici
provinciali».
Verrebbe poi lesa l’autonomia amministrativa assegnata alla
Provincia autonoma dall’art. 118 Cost. e dagli artt. 16 e 52 del suo
statuto speciale. Cio’ in quanto il decreto impugnato comporterebbe
una compressione delle funzioni amministrative della Provincia
autonoma e, in specie, di quelle del suo Presidente che abbiano
comportato una spesa avente la propria copertura finanziaria nel
capitolo del bilancio provinciale dedicato alle spese riservate.
Sarebbe leso, ulteriormente, l’art. 97 Cost., in riferimento al
principio del buon andamento della pubblica amministrazione, con il
quale l’atto istruttorio impugnato contrasterebbe «in quanto
espressione di un controllo generalizzato, successivo ed ultroneo
rispetto alle operazioni di rendicontazione gia’ espletate
all’interno dell’amministrazione provinciale».
Infine, sarebbe violata l’autonomia finanziaria di spesa
assegnata alla Provincia autonoma dall’art. 119 Cost. nonche’ dagli
articoli «69 ss.» dello statuto speciale, disciplinanti la «Finanza
della regione e delle province» (in particolare, dagli artt. 83 e 84,
primo comma, di detto statuto). Tale violazione conseguirebbe al
fatto che il decreto di sequestro impugnato «appare strumentale
rispetto alla contestazione dell’autonomia di spesa della Provincia
autonoma di Bolzano e delle scelte di allocazione delle risorse da
essa compiute, con particolare riferimento allo stanziamento annuale,
in appositi capitoli di bilancio, di somme destinate al sostenimento
delle spese di rappresentanza e riservate».
La ricorrente chiede percio’ alla Corte costituzionale, previa
sospensione dell’esecuzione dell’impugnato decreto di sequestro, di
dichiarare che «non spetta allo Stato e, per esso, al Procuratore
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti di
Bolzano, disporre un sequestro generalizzato in ordine ai documenti
contabili relativi alle spese riservate del Presidente della
Provincia autonoma di Bolzano e, per l’effetto, annullare l’atto
impugnato nella sua interezza».
2.- E’ intervenuta in giudizio la Procura regionale presso la
sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Trentino-Alto
Adige, sede di Bolzano, nella persona del Procuratore regionale
pro-tempore, chiedendo che l’istanza di sospensione dell’esecuzione
dell’atto impugnato sia dichiarata inammissibile e che il ricorso sia
dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.
La Procura regionale deduce, preliminarmente, l’inammissibilita’
del conflitto per tre motivi.
Un primo motivo di inammissibilita’ del conflitto sarebbe
costituito dall’invalidita’ della deliberazione della Giunta della
Provincia autonoma di Bolzano n. 1867 del 10 dicembre 2012, con la
quale ne e’ stata decisa la proposizione. Tale invalidita’ sarebbe
stata determinata, in particolare, dalla partecipazione, sia alla
discussione che alla votazione della deliberazione, del Presidente
della Provincia Alois Durnwalder, il quale si sarebbe trovato in una
situazione di conflitto di interessi – derivante, essenzialmente, dal
fatto che il procedimento nel cui ambito era stato adottato
l’impugnato decreto di sequestro aveva a oggetto proprio la gestione
delle spese riservate a lui riconosciute – che gli avrebbe imposto di
astenersi.
Un secondo motivo di inammissibilita’ sarebbe costituito dalla
«genericita’» della stessa deliberazione in seguito alla quale il
ricorso e’ stato proposto, che non spiegherebbe quali siano «le
competenze lese e, soprattutto, in quale modo tale lesione si sarebbe
verificata ad opera del decreto di sequestro impugnato».
Un terzo motivo di inammissibilita’ del ricorso risiederebbe
infine nel fatto che lo stesso si tradurrebbe, in realta’, in un
improprio mezzo di censura del modo di esercizio della funzione
giudiziaria da parte della Procura regionale. Cio’ troverebbe
conferma, tra l’altro, in due circostanze. Anzitutto, nel fatto che
il ricorso contesta in piu’ punti la sussistenza di un occultamento
doloso del danno, cioe’ di un profilo che dovrebbe essere esaminato
nella «sede naturale» costituita dalla sezione giurisdizionale della
Corte dei conti di Bolzano, dinanzi alla quale si celebrera’,
verosimilmente, il giudizio di responsabilita’ amministrativa, e non,
invece, davanti alla Corte costituzionale. In secondo luogo, nella
circostanza che quanto sostenuto nel ricorso – in ordine al carattere
meramente esplorativo dell’impugnato decreto di sequestro e al fatto
che esso implicherebbe, nella sostanza, un controllo generalizzato di
un intero settore di attivita’ della Provincia autonoma – integra un
interesse tutelabile attraverso l’azione di nullita’ prevista dal
comma 30-ter dell’art. 17 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini), inserito dalla
legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102 e modificato dall’art. 1,
comma 1, lettera c), numero 1), del decreto-legge 3 agosto 2009, n.
103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del
2009), convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, secondo cui:
«Le procure della Corte dei conti possono iniziare l’attivita’
istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale a
fronte di specifica e concreta notizia di danno» e qualunque atto
istruttorio posto in essere in violazione di tale diposizione «e’
nullo e la relativa nullita’ puo’ essere fatta valere in ogni
momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente
sezione giurisdizionale della Corte dei conti». Dalla norma citata
discende, sempre secondo la resistente, che la Provincia autonoma
ricorrente ben avrebbe potuto, e potrebbe tutt’ora, esercitare
l’azione di nullita’ sulla base delle stesse argomentazioni poste a
fondamento del promosso ricorso per conflitto di attribuzione.
La Procura regionale deduce poi, in ogni caso, l’infondatezza del
ricorso. Al riguardo, sottolinea che l’impugnato decreto di sequestro
fu adottato dopo avere rilevato – sulla base della documentazione
contabile relativa alle spese riservate del Presidente della
Provincia autonoma relative all’anno 2011, acquisita in esito
all’esecuzione del decreto di sequestro adottato nell’ambito del
procedimento V2011/00394 – «la natura illecita di plurime condotte
gestorie del Durnwalder in relazione all’uso del c.d. fondo
riservato». In particolare, dall’esame dell’estratto (relativo al
solo anno 2011) del registro sul quale venivano quotidianamente
registrate le spese effettuate con il denaro del fondo riservato
(cosiddetto registro SOFO), sarebbero emerse «anomalie e criticita’
che lasciavano desumere la natura illecita […] di gran parte delle
spese in esso riportate». La Procura regionale elenca sette categorie
di spese effettuate su detto fondo e registrate sul registro SOFO
delle quali poteva desumersi la natura illecita, indicando le ragioni
di tale illiceita’. Le maggiori anomalie nella gestione del fondo per
le spese riservate sarebbero state relative, pero’, a quella che la
Procura regionale definisce «una […] contabilita’ occulta del
Durnwalder, non risultante dal registro SOFO, ma da separati
rendiconti mensili dallo stesso sottoscritti» e posta in essere
attraverso una serie di operazioni compiutamente descritte dalla
stessa Procura e, a suo avviso, certamente illecite. La resistente
afferma quindi che l’illecita utilizzazione del fondo per le spese
riservate, mediante esborsi sia registrati sul registro SOFO che
riconducibili alla predetta contabilita’ occulta, costituiva una
danno evidente per l’amministrazione provinciale e che per tale
ragione aveva disposto l’apertura di un nuovo procedimento avente ad
oggetto le modalita’ di gestione del fondo da parte del Presidente
Durnwalder e adottato il decreto di sequestro impugnato.
Quest’ultimo, percio’, sarebbe stato disposto non sulla scorta di
«supposizioni» o «congetture» ma sulla base di «precisi elementi
gravemente indizianti a carico del Durnwalder», di «solidi indizi di
responsabilita’» in capo allo stesso, configurandosi percio’ come
«una doverosa iniziativa giudiziaria». La Procura regionale afferma
ancora che l’oggetto del decreto di sequestro impugnato non era
«affatto vago ed impreciso […] ma, al contrario, era assolutamente
specifico» con riguardo sia ai documenti che si intendeva acquisire,
cioe’ quelli «relativi alla contabilita’ del Durnwalder», sia alle
annualita’ alle quali gli stessi si riferivano, cioe’ quelle dal 1994
all’ottobre del 2012, con l’esclusione del 2011. Per tali ragioni il
ricorso sarebbe, oltre che inammissibile, infondato.
3.- Si e’ costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
La difesa dello Stato deduce, preliminarmente, l’inammissibilita’
del conflitto sia per la genericita’ della delibera della Giunta
provinciale a seguito della quale fu proposto, mancando la stessa
dell’indicazione specifica dei motivi dell’impugnazione, sia «per
omesso esercizio dell’azione di nullita’» prevista dall’art. 17,
comma 30-ter, del decreto-legge n. 78 del 2009, cio’ che
confermerebbe come il ricorso si risolva in un improprio strumento di
censura del modo di esercizio della funzione giudiziaria spettante
alla Corte dei conti.
Quanto all’infondatezza del ricorso, la difesa statale afferma
che essa emerge dalla semplice lettura dei fatti indicati
nell’impugnato decreto di sequestro, la cui sussistenza escluderebbe
in radice che la Procura regionale abbia inteso esercitare
l’attivita’ di «controllo generalizzato» lamentata dalla ricorrente e
ne abbia percio’ leso la sfera di competenza. Cio’ in quanto da detti
fatti risulterebbe che: a) l’indagine della Procura regionale era
sorta in relazione all’utilizzazione a fini personali (la
celebrazione della festa di compleanno del Presidente Durnwalder) di
un immobile pubblico, alla quale aveva fatto seguito il sequestro
della documentazione relativa alle spese riservate dell’anno 2011; b)
da tale documentazione erano emerse irregolarita’ cosi’ gravi e
sistematiche da fare presumere la loro non occasionalita’ e la
commissione delle stesse anche nei periodi precedenti; c) tali
periodi ben potevano comprendere annualita’ anteriori al quinquennio
precedente, tenuto conto del fondato sospetto di occultamento degli
illeciti. L’Avvocatura dello Stato osserva ancora che, poiche’ il
ricorso ha ad oggetto un provvedimento «di natura cautelare,
finalizzato ad acquisire ulteriori elementi di prova rispetto a
quanto gia’ emergente dalla documentazione relativa al 2011», ad
escludere la fondatezza dello stesso sarebbe «sufficiente la
sussistenza di una possibile fondatezza dell’ipotesi accusatoria
avanzata dalla Procura, indipendentemente dal fatto se tale ipotesi
trovera’ o meno conferma davanti all’organo giudicante della […]
Corte dei conti».
4.- Con ricorso (reg. confl. enti n. 4 del 2013) notificato al
Presidente del Consiglio dei ministri il 22 aprile 2013, nonche’ alla
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige,
sede di Bolzano, e alla Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per il Trentino-Alto Adige,
sede di Bolzano, il 20-24 aprile 2013, e depositato il 29 aprile
2013, la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso – in riferimento
ai medesimi parametri costituzionali e statutari invocati nel ricorso
iscritto al n. 16 del reg. confl. enti 2012 – conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione alla richiesta
di documentazione n. 0000457-22/02/2013-PR_BZ-U15-P, adottata dalla
Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei
conti per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, il 21 febbraio
2013 e ricevuta il 27 febbraio 2013. Con tale atto istruttorio –
emesso nello stesso procedimento per responsabilita’ amministrativa
nell’ambito del quale era gia’ stato adottato, dalla medesima Procura
regionale, il decreto di sequestro impugnato con il ricorso iscritto
al n. 16 del reg. confl. enti 2012 – la Procura regionale di Bolzano
chiedeva alla Provincia autonoma di Bolzano la trasmissione, entro il
termine di quindici giorni, di «copia autentica di tutti gli atti e
documenti di spesa riferibili all’uso del fondo riservato del
Presidente Durnwalder dal 19 ottobre 2012 ad oggi», nonche’ di «copia
autentica del registro eventualmente utilizzato per registrare da
parte delle segretarie tutte le singole voci di spesa dal 19 ottobre
2012 ad oggi».
Dalla richiesta di documentazione impugnata risulta che: a) essa
muoveva dall’ipotesi (formulata in un invito a dedurre emesso nei
riguardi del Presidente della Provincia autonoma) che lo stesso
Presidente avesse utilizzato le risorse pubbliche presenti nel fondo
per spese riservate ponendo in essere spese illecite o comunque non
riconducibili alle funzioni istituzionali dell’organo; b) a sostegno
della necessita’ di acquisire la documentazione richiesta, il
Procuratore regionale adduceva il fatto, emerso «alla luce di diverse
dichiarazioni riportate dalla stampa», che il Presidente della
Provincia autonoma «avrebbe continuato, dall’ottobre 2012 ad oggi, ad
utilizzare i fondi stanziati sul capitolo di spesa per le c.d. spese
riservate del Presidente provinciale per scopi gia’ ritenuti da
questa Procura come illeciti e comunque non riconducibili alle
funzioni istituzionali di Presidente provinciale (quali offerte,
mance e simili)»; c) da tale fatto conseguiva la necessita’ di
«acquisire la documentazione di spesa relativa al periodo che va dal
19 ottobre 2012 (data successiva al sequestro) al fine di integrare
la contestazione del danno nel suo effettivo importo attuale».
Ad avviso della ricorrente, la richiesta impugnata si fonda
«sulle medesime finalita’ esplorative» del precedente decreto di
sequestro. Anch’essa, infatti, si configurerebbe come un atto
istruttorio «non suffragato da elementi concreti e specifici» e,
dunque, non sorretto da effettive esigenze istruttorie e meramente
«esplorativo», in tale modo «reiterando la condotta pregiudizievole»
posta in essere dalla Procura regionale con il decreto di sequestro.
Ne segue che la richiesta di documentazione, per la «vastita’ e
genericita’ dell’oggetto […] oltre che per il fatto che essa
rappresenta una reiterazione della lesione gia’ posta in essere con
il decreto di sequestro», si tradurrebbe in «una forma di controllo
globale» e «indiscriminato» non previsto dalla Costituzione – nel
quale la Procura regionale «persevera» – dell’intero settore di
attivita’ della Provincia autonoma costituito dalle spese riservate
del suo Presidente, con conseguente illegittima invasione della sfera
di competenza assegnata alla ricorrente Provincia autonoma dalla
Costituzione e dal suo statuto speciale.
Tanto premesso, la ricorrente deduce che l’impugnata richiesta di
documentazione viola le sopra indicate disposizioni della
Costituzione e dello statuto speciale per ragioni analoghe a quelle
indicate nel ricorso proposto avverso il precedente decreto di
sequestro.
La Provincia autonoma ricorrente chiede quindi alla Corte, previa
sospensione dell’esecuzione dell’atto, di dichiarare che «non spetta
allo Stato e, per esso, al Procuratore regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti di Bolzano, disporre la
trasmissione generalizzata dei documenti contabili relativi alle
spese riservate del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano e,
per l’effetto, annullare l’atto impugnato nella sua interezza».
5.- Anche in tale giudizio e’ intervenuta la Procura regionale
presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il
Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, nella persona del Procuratore
regionale pro tempore, chiedendo che l’istanza di sospensione
dell’esecuzione dell’atto impugnato sia dichiarata inammissibile e
che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.
La Procura regionale afferma anzitutto l’inammissibilita’ del
ricorso in ragione dell’invalidita’ della deliberazione della Giunta
della Provincia autonoma di Bolzano n. 520 dell’8 aprile 2013 con la
quale ne e’ stata deliberata la proposizione. In ordine a tale
profilo, la Procura regionale adduce ragioni analoghe a quelle
espresse nell’atto di intervento spiegato nel giudizio iscritto al n.
16 del registro conflitto enti 2012.
La Procura resistente deduce poi l’infondatezza del ricorso
affermando, in proposito, che l’atto impugnato non costituisce un
«controllo generalizzato» ma «un accertamento doveroso» determinato:
a) da dichiarazioni rese dallo stesso Presidente Durnwalder alla
stampa successivamente all’avvio dell’indagine, nelle quali egli
affermava di continuare ad utilizzare il fondo riservato nello stesso
modo in cui lo aveva sempre usato; b) dalla contestuale
consapevolezza della stessa Procura regionale, espressa in un invito
a dedurre notificato al Durnwalder, che tale modalita’ di utilizzo di
fondi pubblici integrava un illecito amministrativo-contabile.
6.- Si e’ costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
La difesa dello Stato, dopo avere richiamato quanto esposto nel
proprio atto di costituzione nel giudizio iscritto al n. 16 del reg.
confl. enti 2012, afferma che la richiesta di documentazione
impugnata, alla luce degli elementi sui quali si fonda, si «inserisce
nell’ambito della competenza della Corte dei conti come delineata»,
in particolare, dall’art. 5, comma 6, lettera a), del decreto-legge
15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 19, che
attribuisce al procuratore regionale il potere di disporre
«l’esibizione di documenti», dovendosi percio’ escludere che la
stessa richiesta sia diretta a realizzare un controllo globale in
ordine ad un intero settore di attivita’ del Presidente della
Provincia autonoma di Bolzano. A tale conclusione di infondatezza si
perverrebbe anche – sempre secondo l’Avvocatura generale dello Stato
– applicando al caso di specie i principi affermati dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 337 del 2005, atteso che la
richiesta di documentazione: a) riguarda un periodo determinato (dal
19 ottobre 2012 alla data della richiesta); b) ha un oggetto
determinato (la gestione delle spese riservate del Presidente della
Provincia); c) e’ motivata sulla base di fatti che fanno «presumere
comportamenti di pubblici funzionari ipoteticamente configuranti
illeciti produttivi di danno erariale». La difesa dello Stato osserva
ancora che la fondatezza delle tesi della Procura regionale sara’
oggetto del vaglio dell’organo giudicante contabile; tuttavia, il
fatto che la Provincia autonoma non le condivida non implica che si
sia per cio’ solo in presenza di una «impropria attivita’ di
controllo».
Sotto tale ultimo profilo, il ricorso della Provincia autonoma si
potrebbe configurare come un improprio strumento di sindacato del
modo di esercizio delle funzioni della Procura regionale, con la
conseguenza che il ricorso sarebbe, prima che infondato,
inammissibile.
7.- Con memorie depositate in prossimita’ dell’udienza in
relazione sia al conflitto n. 16 del 2012 sia al conflitto n. 4 del
2013, la Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della
Corte dei conti per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, oltre a
ribadire quanto gia’ sostenuto nei propri atti di intervento, deduce,
in aggiunta ai tre motivi di inammissibilita’ dei conflitti gia’
fatti valere in tali atti, quattro ulteriori motivi di
inammissibilita’ dei ricorsi («e/o di cessazione della materia del
contendere»).
Anzitutto, sarebbero inammissibili le censure avanzate con
riguardo alla lesione dell’autonomia finanziaria di spesa della
Provincia autonoma in quanto promosse: a) per una parte, in
riferimento a parametri (l’art. 119 Cost. e gli articoli del d.P.R.
n. 670 del 1972 in materia di «Finanza della regione e delle
province» diversi dall’art. 69) non indicati nelle deliberazioni
della Giunta provinciale in seguito alle quali sono stati promossi i
ricorsi; b) per l’altra, in riferimento a un parametro – l’art. 69
del d.P.R. n. 670 del 1972 – per il quale ne’ le citate deliberazioni
ne’ i successivi ricorsi indicavano modalita’ di violazione a opera
del decreto di sequestro e dalla richiesta di documentazione
impugnati.
I conflitti sarebbero poi inammissibili per «intervenuta
decadenza dall’esercizio dell’azione», atteso che il decreto di
sequestro e la richiesta di documentazione impugnati: a) hanno un
contenuto analogo a quello del decreto di sequestro precedentemente
adottato dalla stessa Procura regionale di Bolzano il 10 ottobre
2012, notificato alla Provincia autonoma e da questa non impugnato
nei termini; b) costituiscono una conseguenza logico-giuridica del
suddetto decreto di sequestro.
Ulteriore ragione di inammissibilita’ dei conflitti sarebbe poi
costituita dalla «mancanza di lesivita’» dei provvedimenti impugnati.
Sotto tale aspetto, la Procura regionale sottolinea che la
documentazione effettivamente acquisita in esecuzione degli stessi e’
risultata rappresentativa non di spese impegnate sul capitolo di
bilancio relativo alle spese riservate del Presidente della Provincia
autonoma e poste in essere secondo le procedure disciplinate dalla
legislazione provinciale in materia, ma di spese poste in essere
nell’ambito di una gestione di fatto successiva all’esaurimento di
dette procedure – momento che segna anche la cessazione della
competenza provinciale in materia di spese riservate – e con denaro
ormai fuoriuscito dal bilancio provinciale. Ne discende che, non
potendo la suddetta documentazione ritenersi espressiva della sfera
di competenza costituzionale della Provincia (specificamente, di
quella in materia di spese riservate), la sua acquisizione non
sarebbe suscettibile di invadere la stessa.
La Procura regionale deduce infine l’inammissibilita’ dei
conflitti per «sopravvenuta carenza di interesse». Cio’ in ragione
del fatto che, in seguito all’abrogazione (a opera dell’art. 8 della
legge prov. Bolzano 18 marzo 2013, n. 4, recante «Riordino e
aggiornamento delle spese di rappresentanza»), della norma (l’art. 2
della legge prov. Bolzano 11 agosto 1994, n. 6, recante «Disposizioni
finanziarie in connessione con l’assestamento del bilancio di
previsione della Provincia per l’anno finanziario 1994 e per il
triennio 1994-1996») che riconosceva spese riservate al Presidente
della Provincia autonoma di Bolzano, il legislatore provinciale ha
eliminato le attribuzioni dello stesso Presidente in materia, con la
conseguenza che lo Stato non ha piu’ il potere di emanare atti che,
come quelli impugnati, sottopongano l’esercizio delle stesse a
controllo (generalizzato) invadendo le attribuzioni provinciali.
La Procura regionale illustra poi ulteriormente i tre motivi di
inammissibilita’ dei conflitti gia’ fatti valere nei propri atti di
costituzione in giudizio (motivi che vengono riferiti, nelle memorie,
a entrambi i conflitti). Quanto, in particolare, all’inammissibilita’
in ragione del fatto che i conflitti costituirebbero un improprio
strumento di censura dell’esercizio della funzione giudiziaria, la
Procura regionale afferma che essa trova conferma nel fatto che, a
mezzo dei ricorsi proposti, la Provincia autonoma non avrebbe
contestato alla Procura contabile di avere adottato gli impugnati
atti istruttori prescindendo dalla necessita’ di fondare il proprio
potere istruttorio su di una notitia damni specifica e concreta ma,
piuttosto, di avere errato nel ritenere che gli elementi a propria
disposizione fossero tali da integrare una notizia di danno siffatta
(idonea, percio’, a giustificare l’avvio di un’indagine); doglianza
che ben avrebbe potuto essere fatta valere con l’azione di nullita’
prevista dal comma 30-ter dell’art. 17 del decreto-legge n. 78 del
2009.
Per il caso in cui la Corte dovesse ritenere l’insussistenza di
motivi di inammissibilita’ dei conflitti, la Procura regionale
solleva poi, in riferimento agli artt. 3 e 97, primo comma, Cost., e
16, terzo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
questioni di legittimita’ costituzionale del citato (e ormai
abrogato) art. 2 della legge prov. Bolzano n. 6 del 1994 – secondo
cui: «Al presidente ed ai membri della giunta provinciale sono
riconosciute spese riservate, connesse con l’esercizio della
funzione, nei limiti d’importo stabiliti annualmente con legge
finanziaria» – in quanto applicabile al giudizio ratione temporis.
Secondo la Procura regionale, tali questioni sarebbero: a) rilevanti,
perche’ il loro accoglimento, comportando il venir meno ex tunc delle
attribuzioni costituzionali in contestazione, precluderebbe alla
Corte di «prendere in considerazione» i ricorsi e, comunque, di
ritenerli fondati; b) non manifestamente infondate in riferimento ai
citati parametri costituzionali.
La Procura regionale ribadisce, poi, l’infondatezza dei conflitti
nel merito.
8.- In prossimita’ dell’udienza, anche la Provincia autonoma di
Bolzano ha depositato delle memorie in relazione sia al conflitto n.
16 del 2012 sia al conflitto n. 4 del 2013, nelle quali, oltre a
richiamare i motivi posti a fondamento dei ricorsi, contesta,
preliminarmente, le eccezioni di inammissibilita’ sollevate dalla
Procura regionale e dal Presidente del Consiglio dei ministri nei
propri atti di costituzione in giudizio.
Osserva anzitutto la Provincia autonoma che la deliberazione
della Giunta provinciale n. 1867 del 10 dicembre 2012 (a seguito
della quale e’ stato promosso il conflitto iscritto al n. 16 del
registro conflitto enti 2012) non risulta connotata da quell’assoluta
genericita’ da cui consegue l’inammissibilita’ del ricorso, atteso
che in essa vengono indicati i parametri costituzionali e statutari
asseritamente violati e le ragioni poste a sostegno dell’impugnativa.
La ricorrente afferma poi l’infondatezza dell’eccezione secondo
cui il conflitto iscritto al n. 16 del registro conflitto enti 2012
costituirebbe un improprio strumento di doglianza in ragione della
possibilita’, in capo alla Provincia autonoma di Bolzano, di
promuovere l’azione di nullita’ disciplinata dall’art. 17, comma
30-ter, del decreto-legge n. 78 del 2009, innanzi alla competente
sezione giurisdizionale della Corte dei conti. Tale tesi sarebbe
«fuorviante» in quanto: a) la Provincia autonoma non sarebbe
legittimata a esercitare detta azione atteso che, in quanto
amministrazione che si assume danneggiata dal fatto del proprio
funzionario, essa e’ priva di interesse ad agire (come confermato
anche dalla circostanza che l’amministrazione presunta danneggiata
non puo’ ne’ agire ne’ intervenire nel giudizio di responsabilita’
amministrativa); b) l’azione di nullita’ prevista dallo stesso comma
30-ter e’ inidonea a garantire alla ricorrente la tutela delle
proprie prerogative costituzionali a fronte dell’invasione delle
stesse da parte di un atto che esorbita dai poteri che la
Costituzione riconosce alla magistratura contabile.
Quanto, infine, all’affermata inammissibilita’ dei conflitti in
ragione della supposta invalidita’ delle delibere della Giunta
provinciale n. 1867 del 10 dicembre 2012 e n. 520 dell’8 aprile 2013,
oltre ad affermarne l’infondatezza, la ricorrente sottolinea come
«rispetto al presente giudizio, sia radicalmente estranea
qualsivoglia valutazione in ordine alla legittimita’ della delibera
recante l’autorizzazione a stare in giudizio, trattandosi di un
provvedimento allo stato inoppugnabile e, in ogni caso, insindacabile
in questa sede».
Considerato in diritto
1.- La Provincia autonoma di Bolzano ha proposto ricorsi per
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato (reg. confl. enti
n. 16 del 2012 e n. 4 del 2013) in relazione a due atti istruttori –
rispettivamente, il decreto di sequestro n.
0002941-17/10/2012-PR_BZ-U15-P del 17 ottobre 2012 e la richiesta di
documentazione n. 0000457-22/02/2013-PR_BZ-U15-P del 21 febbraio 2013
– adottati, nell’ambito del medesimo procedimento di responsabilita’
amministrativa, dalla Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per il Trentino-Alto Adige,
sede di Bolzano.
Con gli indicati atti impugnati, detta Procura regionale
disponeva, ai fini dell’eventuale esercizio dell’azione di danno
erariale, rispettivamente: a) il sequestro di tutta la documentazione
concernente le spese riservate impegnate sul capitolo di spesa di
pertinenza dell’attuale Presidente della Provincia autonoma di
Bolzano e relative agli anni dal 1994 – anno in cui il legislatore
provinciale aveva introdotto la categoria delle spese riservate del
Presidente, oltre che dei membri, della Giunta provinciale (art. 2
della legge prov. Bolzano 11 agosto 1994, n. 6, recante «Disposizioni
finanziarie in connessione con l’assestamento del bilancio di
previsione della Provincia per l’anno finanziario 1994 e per il
triennio 1994-1996») – «sino ad oggi» (ad eccezione dell’anno 2011,
in quanto la documentazione concernente le spese relative a tale anno
era gia’ stata sottoposta a sequestro), nonche’ dei registri sui
quali dette spese venivano annotate; b) la trasmissione, entro il
termine di quindici giorni (successivamente prorogato di ulteriori
sessanta giorni), di copia autentica di tutti gli atti e documenti di
spesa riferibili all’uso del fondo riservato dello stesso Presidente
della Provincia autonoma di Bolzano dal 19 ottobre 2012 – giorno
successivo a quello in cui era stato eseguito il decreto di sequestro
del 17 ottobre 2012 – «ad oggi», nonche’ del registro eventualmente
utilizzato per annotare le spese effettuate in tale intervallo
temporale.
La ricorrente Provincia autonoma lamenta che gli atti istruttori
impugnati, in quanto adottati in mancanza di una qualificata notitia
damni, suffragata dall’esistenza di elementi concreti e specifici, e
rivolti ad acquisire la documentazione concernente un intero «settore
di attivita’» della Provincia autonoma relativamente a un lunghissimo
periodo di tempo, per gran parte del quale il diritto al risarcimento
del danno erariale doveva ritenersi ormai prescritto, concreterebbero
un’anomala attivita’ di controllo generalizzato dell’attivita’ della
Provincia, esorbitante dalle attribuzioni che gli artt. 100 e 103
della Costituzione conferiscono alla Corte dei conti. Gli stessi atti
impugnati, nel superare i limiti assegnati dalla Costituzione alla
giurisdizione contabile, invaderebbero anche la sfera di autonomia
organizzativa, legislativa, amministrativa e finanziaria assegnata
alla Provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 114, 116, 117, 118 e
119 Cost. e dagli artt. 4, comma 1, lettera a), 8, comma 1, lettera
a), 16, 52 e 69 e seguenti dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), disciplinanti,
questi ultimi, la «Finanza della regione e delle province», con
riguardo, in particolare, alla previsione e alla disciplina
legislativa delle spese riservate del Presidente della Provincia,
allo stanziamento in bilancio di somme destinate alla copertura delle
stesse e all’attivita’ amministrativa che in tali somme trova
copertura, oltre a violare il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost.
2.- I proposti ricorsi hanno per oggetto due atti istruttori
adottati dalla Procura regionale presso la sezione giurisdizionale
della Corte dei conti di Bolzano nell’ambito del medesimo
procedimento per responsabilita’ amministrativa e diretti entrambi ad
acquisire documentazione relativa alle spese riservate di pertinenza
del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano. Gli stessi
ricorsi prospettano motivi di impugnazione sostanzialmente identici.
Tali elementi di connessione inducono a disporre la riunione dei
giudizi, perche’ questi siano congiuntamente trattati e decisi con
un’unica pronuncia.
3.- Nel corso della discussione delle cause in pubblica udienza,
la difesa della Provincia autonoma di Bolzano ha eccepito
l’inammissibilita’ degli interventi spiegati, in entrambi i giudizi,
dalla Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte
dei conti di Bolzano, deducendo che quest’ultima non sarebbe
legittimata a partecipare ai giudizi per conflitto di attribuzione
tra Stato e Regioni o Province autonome. A sostegno del proprio
assunto, la difesa provinciale invocava l’art. 39 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), il quale, individuando nel Presidente del
Consiglio dei ministri e nel Presidente della Giunta regionale i soli
organi legittimati a ricorrere e a resistere, in rappresentanza dei
rispettivi enti di appartenenza, nei giudizi per conflitto di
attribuzione tra Stato e Regioni o Province autonome, non lascerebbe
spazio all’intervento di organi diversi, quale, nella specie, la
Procura regionale della Corte dei conti. Ne’ – sempre ad avviso della
difesa provinciale – la legittimazione della Procura regionale a
intervenire nei giudizi potrebbe essere riconosciuta sulla base delle
due disposizioni della medesima legge n. 87 del 1953, gli artt. 37,
ultimo comma, e 20, secondo comma, che sarebbero state invocate dalla
stessa Procura a sostegno del proprio diritto all’intervento. In
proposito, la difesa provinciale osservava infatti: quanto all’art.
37, ultimo comma, che esso prevede la comparizione degli «organi
interessati» nell’ambito dei giudizi per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato e non tra Stato e Regioni; quanto all’art. 20,
secondo comma (secondo cui, nei procedimenti davanti alla Corte
costituzionale, «Gli organi dello Stato e delle Regioni hanno diritto
di intervenire in giudizio»), che esso non riguarda, come
costantemente affermato da questa Corte (in particolare, nelle
sentenze n. 350 del 1998 e n. 163 del 2005, nonche’ nell’ordinanza
letta in udienza e allegata alla sentenza n. 232 del 2006), la
disciplina dell’intervento in giudizio di detti organi ma, come
risulta dal contesto dell’intero articolo, quella della loro
rappresentanza e difesa – consentendo di stare in giudizio senza
valersi di un difensore abilitato (ai sensi del primo o del terzo
comma dello stesso art. 20) a quegli organi per i quali sussistono i
presupposti per un intervento ammissibile – e non legittima, percio’,
di per se’, all’intervento organi per i quali, come nel caso della
Procura regionale, detti presupposti sono, per le ragioni dette,
insussistenti. La legittimazione a intervenire della Procura
regionale non potrebbe, infine, essere affermata neppure sulla base
dell’art. 25, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale (nel testo, attualmente vigente, modificato
con la deliberazione della stessa Corte del 7 ottobre 2008), secondo
cui: «Il ricorso [per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni]
deve essere notificato altresi’ all’organo che ha emanato l’atto,
quando si tratti di autorita’ diverse da quelle di Governo e da
quelle dipendenti dal Governo»; secondo la difesa provinciale, tale
notificazione del ricorso all’organo che ha emanato l’atto sarebbe
infatti prevista non in funzione dell’eventuale intervento dello
stesso nel giudizio sul conflitto ma «perche’ questi organi possano
dare allo Stato […] tutti i contributi che possono emergere
dall’esperienza, dalla documentazione e dagli elementi di cui
dispongono».
L’eccezione non e’ fondata.
Il problema posto dalla ricorrente Provincia autonoma e’ quello
della partecipazione al giudizio per conflitto di attribuzione tra
Stato e Regioni o Province autonome dell’autorita’ giudiziaria che ha
adottato l’atto dal quale sarebbe stata invasa la competenza
costituzionale regionale o provinciale. Si tratta di una questione
non nuova nella giurisprudenza di questa Corte che, nelle prime
pronunce sul tema, aveva escluso che la disciplina dei conflitti
all’epoca vigente consentisse tale partecipazione. Nelle sentenze n.
70 del 1985 e n. 309 del 2000, si era infatti affermato che, poiche’
in base agli artt. 39, terzo comma, della legge n. 87 del 1953, e 27
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, legittimato a intervenire per lo Stato era sempre e
solo il Presidente del Consiglio dei ministri, cio’ valeva anche nei
casi in cui il conflitto avesse ad oggetto atti provenienti da organi
dello Stato che – come quelli appartenenti all’ordine giudiziario –
per la natura delle funzioni esercitate godono, secondo Costituzione,
di una posizione di autonomia e indipendenza dal Governo. In tali
occasioni, questa Corte non manco’ tuttavia di sottolineare che,
proprio in ragione dell’indipendenza dell’autorita’ giudiziaria da
quella governativa, essa non ignorava «l’esigenza di autonoma
rappresentanza e difesa dell’ordine giudiziario anche nei conflitti
tra Stato e Regioni nei quali siano in discussione provvedimenti
giudiziari» (sentenza n. 70 del 1985, richiamata, sul punto, anche
dalla sentenza n. 309 del 2000), aggiungendo che, poiche’
l’ordinamento vigente, che pure detta esigenza «pone […], non
fornisce indicazioni sufficienti circa il modo di colmare la lacuna»
in via interpretativa, «a tale carenza occorre […] che si ponga
rimedio in via normativa», nella sede competente a dettare le norme
in materia di giudizi costituzionali (sentenza n. 309 del 2000).
Tale disciplina delle modalita’ della partecipazione
dell’autorita’ giudiziaria ai giudizi per conflitto di attribuzione
tra Stato e Regioni o Province autonome e’ stata dettata –
successivamente alla citata pronuncia di questa Corte, che ne aveva
messo in rilievo la carenza – a mezzo dell’inserimento, nell’art. 27
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale (nel testo modificato con la deliberazione di questa
Corte del 10 giugno 2004), di un nuovo comma 2, il quale, col
prevedere che il ricorso con cui il conflitto e’ promosso deve essere
notificato, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri,
«altresi’ all’organo che ha emanato l’atto, quando si tratti di
autorita’ diverse da quelle di Governo o da quelle dipendenti dal
Governo», pone tale organo nella condizione di esercitare la facolta’
– che la norma implicitamente ma inequivocabilmente cosi’ gli
riconosce – di intervenire nel giudizio costituzionale. Che tale sia
la funzione dell’ulteriore obbligo di notificazione del ricorso
introdotto con la novella del 2004 (ora collocata nell’art. 25, comma
2, delle Norme integrative, nel testo modificato con la deliberazione
di questa Corte del 7 ottobre 2008), risulta in effetti evidente alla
luce sia delle citate sentenze n. 70 del 1985 e n. 309 del 2000 –
essendo tale novella chiaramente rivolta a dare forma, sul piano
procedurale, a quell’esigenza, imposta dall’ordinamento, di adeguata
rappresentanza e difesa dell’autorita’ giudiziaria sottolineata in
dette pronunce -, sia del fatto che finalita’ della notificazione
degli atti giudiziari e’, di regola, proprio quella di consentire
l’instaurazione del contraddittorio e l’esercizio del diritto di
difesa (ex plurimis, sentenza n. 346 del 1998), cio’ che vale, in
tutta evidenza, anche per la notificazione degli atti dei giudizi
costituzionali.
Per tali ragioni, non puo’ trovare accoglimento la tesi della
difesa della ricorrente Provincia autonoma secondo cui la finalita’
della notificazione prevista dall’art. 25, comma 2, delle Norme
integrative per i giudizi davanti a questa Corte, sarebbe invece
quella di consentire agli organi che ne sono destinatari di «dare
allo Stato […] tutti i contributi che possono emergere
dall’esperienza, dalla documentazione e dagli elementi di cui
dispongono»; tali «contributi», del resto, ben avrebbero potuto (e
potrebbero) essere richiesti dal Presidente del Consiglio dei
ministri agli organi in questione senza che fosse necessario
prevedere, al fine di consentirne l’acquisizione da parte dello
stesso Presidente del Consiglio, la notificazione agli stessi
dell’atto introduttivo del giudizio.
Puo’ percio’ affermarsi che, in base all’attuale disciplina dei
conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni o Province autonome,
successiva alla modificazione delle Norme integrative per i giudizi
davanti a questa Corte posta in essere nel 2004, quando l’esercizio
dell’attribuzione statale spetta a organi indipendenti dal Governo –
destinatari, percio’, della notificazione prevista dall’art. 25,
comma 2, delle citate Norme integrative – a questi e’ riconosciuta la
facolta’ di intervenire nel giudizio costituzionale al fine di fare
valere le ragioni della legittimita’ dell’atto impugnato, da essi
adottato, in via autonoma dal resistente Presidente del Consiglio dei
ministri. Tale facolta’ di intervento e’ stata, in effetti, gia’
riconosciuta da questa Corte nelle sentenze n. 2 del 2007 – resa in
un giudizio che, per la prima volta, ha visto la concreta
partecipazione al processo costituzionale di un’autorita’ giudiziaria
destinataria della notificazione ai sensi dell’art. 27, comma 2,
delle Norme integrative – e n. 195 del 2007.
Gli interventi spiegati dalla Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti di Bolzano sono, pertanto,
ammissibili..
4.- Sempre con riguardo al profilo soggettivo dei proposti
conflitti, deve poi rilevarsi che la Provincia autonoma di Bolzano ha
notificato i ricorsi anche alla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, organo
che, non avendo emanato gli atti impugnati, non rientra tra quelli ai
quali l’art. 25, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, impone di notificare il ricorso
per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni o Province
autonome.
Premesso che tale organo non e’ intervenuto nei giudizi, le dette
notificazioni costituiscono un atto superfluo che non richiede una
dichiarazione di inammissibilita’ (sentenze n. 44 del 1958, n. 467 e
n. 550 del 1990). I giudizi possono quindi senz’altro svolgersi nel
contraddittorio, regolarmente costituito, delle parti ricorrente e
resistente e dell’organo, la Procura regionale di Bolzano, che ha
adottato gli atti impugnati.
5.- Occorre ora esaminare, sempre in via preliminare, i numerosi
profili di inammissibilita’ dei conflitti sollevati. Esame che deve
prendere le mosse, logicamente, dal vaglio dei due profili con i
quali, affermandosi, rispettivamente, l’invalidita’ e la genericita’
delle deliberazioni con cui la Giunta provinciale della Provincia
autonoma di Bolzano ha deciso le impugnazioni, viene contestata la
regolarita’ stessa della proposizione dei ricorsi.
5.1.- Con il primo rilievo, si prospetta, in particolare, che
dette deliberazioni sarebbero invalide in quanto adottate
(all’unanimita’) con la partecipazione, sia alla discussione che alla
votazione delle stesse, del Presidente della Provincia autonoma
ricorrente, il quale si sarebbe trovato in una situazione di
conflitto di interessi – derivante, essenzialmente, dal fatto che il
procedimento nell’ambito del quale erano stati adottati gli impugnati
decreto di sequestro e richiesta di documentazione aveva a oggetto la
gestione delle spese riservate a lui riconosciute – che gli avrebbe
imposto di astenersi da dette discussione e votazione.
Il rilievo non e’ fondato.
A prescindere da ogni considerazione in ordine alla possibilita’
di fare valere davanti a questa Corte vizi di legittimita’ delle
delibere di autorizzazione a proporre i ricorsi che, come quello
prospettato dalla Procura regionale, non attengono ne’ alla (previa)
esistenza di dette delibere ne’ alla provenienza delle stesse
dall’organo collegiale competente ad adottarle – secondo quanto
previsto, per lo Stato, dall’art. 2, comma 3, lettera g), della legge
23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attivita’ di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) e, per le
Regioni e le Province autonome, dagli artt. 39, terzo comma, e 40
della legge n. 87 del 1953, nonche’ dalle disposizioni di alcuni
statuti speciali – deve escludersi che la partecipazione del
Presidente della Provincia autonoma di Bolzano alla discussione e
alla votazione delle decisioni di impugnazione abbia determinato
l’insorgere di un conflitto di interessi. In proposito, va infatti
osservato che tali deliberazioni di proporre i ricorsi non erano in
grado, di per se’, di produrre alcuna conseguenza, ne’ favorevole ne’
sfavorevole, sulla situazione personale del Presidente della
Provincia autonoma nel procedimento in corso davanti alla Procura
regionale della Corte dei conti, atteso che, con la proposizione dei
ricorsi, ogni decisione sulla legittimita’ costituzionale degli atti
istruttori emessi in quel procedimento e sul loro eventuale
annullamento e’ stata rimessa a questa Corte. Da tale inidoneita’
delle deliberazioni della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano,
con le quali e’ stata decisa la proposizione dei conflitti, a
influire direttamente sull’interesse personale del Presidente
provinciale, discende che il concorso di quest’ultimo all’adozione
delle stesse non integra un’ipotesi di conflitto di interessi e non
comporta, percio’, l’invalidita’ di dette delibere.
5.2.- Con il secondo rilievo si deduce che le menzionate
deliberazioni della Giunta provinciale della Provincia autonoma di
Bolzano sarebbero inidonee a costituire il fondamento dei proposti
ricorsi. Le stesse, infatti, si sarebbero limitate a lamentare la
violazione di numerose disposizioni costituzionali e statutarie –
talora contenenti, come nel caso degli invocati artt. 117, 118 e 119
Cost. e degli artt. 4, 8, 16 e 52 dello statuto speciale, diversi
parametri – senza indicare quali siano le competenze della Provincia
autonoma che sarebbero state lese dal decreto di sequestro e dalla
richiesta di documentazione impugnati, ne’ come tale lesione si sia
determinata.
Neppure tale rilievo e’ fondato.
Le delibere della Giunta provinciale n. 1867 del 10 dicembre 2012
e n. 520 dell’8 aprile 2013, poste a base dei ricorsi introduttivi
dei giudizi, dopo avere richiamato la giurisprudenza di questa Corte
in tema di limiti ai poteri istruttori delle procure presso la Corte
dei conti, lamentano – cosi’ deducendo, implicitamente ma in modo
inequivocabile, un contrasto con detta giurisprudenza – che gli
impugnati atti istruttori sarebbero stati adottati dalla Procura
regionale di Bolzano in mancanza di una notitia damni suffragata
dalla sussistenza di elementi concreti e specifici e sarebbero
rivolti ad acquisire la documentazione concernente un intero «settore
di attivita’» della Provincia autonoma relativamente a un lunghissimo
periodo di tempo, per gran parte del quale il diritto al risarcimento
del danno erariale sarebbe stato gia’ prescritto. Nelle stesse
delibere si afferma poi che, tale essendo la portata dei due atti
istruttori, «il potere che [con gli stessi] si intende esercitare
[…] viene […] a costituire una vera e propria attivita’ di
controllo da parte della magistratura contabile che, secondo gli
artt. 100 e 103 Cost., [essa] non e’ abilitata ad effettuare, con la
conseguenza che risulta lesa la sfera di autonomia della Provincia
autonoma di Bolzano, garantita dagli artt. 5, 114, 116, 117, 118, 119
della Costituzione e dagli artt. 4, 8, 16, 52, 69 dello Statuto
Speciale, nonche’ leso il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.)», precisandosi, inoltre, che «a tale
proposito va anche considerato che la Provincia autonoma di Bolzano,
nell’esercizio dell’autonomia riconosciutale, ha disciplinato con
proprie norme sia le spese riservate che quelle di rappresentanza».
Alla luce di tale tenore delle due delibere, deve ritenersi che
la Giunta provinciale abbia sufficientemente chiarito, sia pure in
modo sintetico, sia le ragioni della dedotta esorbitanza degli
impugnati atti istruttori rispetto ai poteri costituzionalmente
spettanti alla Corte dei conti (e, quindi, della dedotta violazione
degli artt. 100 e 103 Cost. che quei poteri delimitano), sia le
ragioni della asserita conseguente lesione della sfera di autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria della Provincia autonoma,
nonche’ del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, con particolare riguardo al settore – come
chiaramente si evince dall’espresso riferimento all’avvenuto
esercizio della propria autonomia in tale ambito – delle spese
riservate e di rappresentanza.
Deve percio’ affermarsi che le deliberazioni di autorizzazione
alla proposizione dei conflitti, avendo sufficientemente individuato
i termini degli stessi, sono idonee a sorreggere i ricorsi proposti.
6.- Venendo alle ulteriori eccezioni sollevate, questa Corte, per
economia di giudizio e facendo ricorso al proprio potere di decidere
l’ordine delle eccezioni da affrontare, ritiene di dovere
innanzitutto analizzare quelle con le quali il Presidente del
Consiglio dei ministri – e, con esso, la Procura regionale di Bolzano
– ha dedotto l’inammissibilita’ dei ricorsi in quanto essi si
risolverebbero, in realta’, in un improprio mezzo di censura del modo
di esercizio della funzione giudiziaria.
Tali eccezioni sono fondate.
Questa Corte ha costantemente affermato che atti della
giurisdizione sono suscettibili di essere posti a base di un
conflitto di attribuzione tra Regione, o Provincia autonoma, e Stato,
oltre che tra poteri dello Stato, solo «quando sia contestata
radicalmente la riconducibilita’ dell’atto che determina il conflitto
alla funzione giurisdizionale ovvero sia messa in questione
l’esistenza stessa del potere giurisdizionale nei confronti del
soggetto ricorrente. Il conflitto e’ invece inammissibile qualora si
risolva in strumento improprio di censura del modo di esercizio della
funzione giurisdizionale, valendo contro gli errori in iudicando di
diritto sostanziale o processuale i rimedi consueti riconosciuti
dagli ordinamenti processuali delle diverse giurisdizioni» (sentenza
n. 326 del 2003, in un passaggio testualmente riportato anche dalla
successiva sentenza n. 150 del 2007). In caso contrario, infatti, il
giudizio costituzionale sul conflitto si trasformerebbe «in un nuovo
grado di giurisdizione avente portata generale che si andrebbe ad
aggiungere ai rimedi per far valere eventuali vizi o errori di
giudizio gia’ previsti dall’ordinamento processuale nel quale l’atto
di giurisdizione concretamente si iscrive» (sentenza n. 326 del
2003).
Nella specie, dal decreto di sequestro e dalla richiesta di
documentazione all’origine dei conflitti, risulta come la Procura
regionale di Bolzano abbia ampiamente motivato in ordine al
fondamento del potere istruttorio esercitato con riguardo
all’esistenza sia di elementi concreti e specifici, idonei a
integrare una notizia di danno qualificata, concernente la gestione
delle spese riservate di pertinenza dell’attuale Presidente della
Provincia autonoma di Bolzano a partire dall’anno 1994 (in cui tale
categoria di spese fu introdotta dal legislatore provinciale) e per
l’intero corso della sua presidenza – elementi che sara’ compito del
competente giudice contabile valutare nel merito – sia di dati
relativi all’asserito occultamento doloso di detto danno (con
conseguenti decorso del termine quinquennale di prescrizione del
diritto al risarcimento solo a fare data dalla recente scoperta dello
stesso, il 12 ottobre 2012, e possibile esercizio dell’azione di
responsabilita’ in relazione a tutti i fatti dannosi eventualmente
verificatisi dal 1994).
A fronte di tale contenuto del decreto di sequestro e della
richiesta di documentazione impugnati, con i due ricorsi proposti la
Provincia autonoma di Bolzano deduce essenzialmente che,
contrariamente a quanto affermato dalla Procura regionale, da un
lato, gli elementi in base ai quali sono state avviate le indagini
non sarebbero concreti e specifici ma costituirebbero delle «semplici
ipotesi o congetture», dall’altro, un occultamento doloso del danno
sarebbe «radicalmente escluso, se non altro per la stessa esistenza
della documentazione contabile della quale il Pubblico Ministero
chiede il sequestro». La Provincia autonoma ricorrente non lamenta
quindi che la Procura contabile abbia adottato gli impugnati atti
istruttori prescindendo dalla necessita’ di fondare il proprio potere
istruttorio su di una notitia damni qualificata, cioe’ specifica e
concreta e non «semplice ipotesi o congettura». Essa lamenta,
piuttosto, che detta Procura avrebbe errato nel reputare che gli
elementi a propria disposizione fossero tali da integrare una notizia
di danno siffatta, nonche’, per altro verso, da fare ritenere
sussistente un occultamento doloso del danno. In tale modo, tuttavia,
la Provincia autonoma ricorrente non contesta il compimento, da parte
della Procura regionale di Bolzano, di atti radicalmente non
riconducibili all’esercizio delle attribuzioni proprie del potere
giudiziario, ma prospetta, piuttosto, meri errori di valutazione che
sarebbero stati compiuti da detta Procura contabile – alla quale tale
valutazione certamente spetta – per avere essa ritenuto che gli
elementi a propria disposizione integrassero una notizia di danno
specifica e concreta e comprovassero l’occultamento doloso di tale
danno. Contesta, cioe’, in definitiva, non l’inesistenza del potere
inquirente della Procura regionale di Bolzano ma i supposti errores
in iudicando dalla stessa commessi nell’esercizio di detto potere.
Per fare valere tali errori di giudizio, non vale, quindi, il
conflitto di attribuzione, ma valgono i rimedi previsti
dall’ordinamento processuale contabile in cui gli impugnati atti di
giurisdizione si iscrivono. E cio’ tanto piu’ oggi, dopo che, con il
comma 30-ter dell’art. 17 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonche’ proroga di termini), inserito dalla
legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102 e modificato dall’art. 1,
comma 1, lettera c), numero 1), del decreto-legge 3 agosto 2009, n.
103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del
2009), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n.
141, il legislatore e’ intervenuto a fissare i presupposti
dell’avvio, da parte delle procure contabili, dell’attivita’
istruttoria – che puo’ essere iniziata solo «a fronte di specifica e
concreta notizia di danno» – stabilendo, altresi’, la nullita’ degli
atti istruttori posti in essere in mancanza di una notizia cosi’
qualificata e la facolta’, per «chiunque vi abbia interesse», di fare
valere tale vizio, «in ogni momento», davanti alla competente sezione
giurisdizionale della Corte dei conti. Actio nullitatis che –
contrariamente a quanto dedotto dalla Provincia autonoma ricorrente
nelle proprie memorie – la giurisprudenza della Corte dei conti
ritiene esperibile anche dall’amministrazione che si assume
danneggiata dal fatto del proprio funzionario (Corte dei conti,
seconda sezione giurisdizionale centrale d’appello, sentenza 10
maggio 2011, n. 221) e idonea a rendere privi di effetti atti
istruttori delle procure contabili che siano «espressione di
un’impropria e generalizzata forma di controllo» (in tali termini, ex
multis, Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale centrale
d’appello, sentenza 11 novembre 2010, n. 460).
Da quanto precede consegue l’inammissibilita’ dei proposti
conflitti, con assorbimento della decisione sulle istanze di
sospensione dell’efficacia degli atti impugnati proposte dalla
ricorrente e di ogni ulteriore profilo
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili i conflitti di attribuzione promossi dalla
Provincia autonoma di Bolzano nei confronti dello Stato, in relazione
al decreto di sequestro n. 0002941-17/10/2012-PR_BZ-U15-P adottato
dalla Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte
dei conti per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, il 17 ottobre
2012, e alla richiesta di documentazione n.
0000457-22/02/2013-PR_BZ-U15-P, adottata dalla stessa Procura
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, il 21 febbraio 2013, con i
ricorsi indicati in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 ottobre 2013.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 28 ottobre 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
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