Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
SENTENZA
nei giudizi di legittimita’ costituzionale degli articoli 3, 4,
8, 10 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre
2012, n. 21 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento
provinciale in materia di servizi pubblici, di revisione della spesa
pubblica, di personale e di commercio) e degli artt. 2, 4 e 13, commi
1 e 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre
2012, n. 16 (Assistenza farmaceutica) promossi dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 3-5 e il 14-20
dicembre 2012, depositati in cancelleria il 6 e il 20 dicembre 2012
ed iscritti ai nn. 183 e 190 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione delle Provincie autonome di Trento
e di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2013 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati dello Stato Stefano Varone e Sergio Fiorentino
per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Franco
Mastragostino per la Provincia autonoma di Trento e Stephan
Beikircher e Michele Costa per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 3-5 dicembre 2012 (reg. ric. n. 183
del 2012) e depositato presso la cancelleria il 6 dicembre 2012, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli articoli 3, 4,
8, 10 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre
2012, n. 21 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento
provinciale in materia di servizi pubblici, di revisione della spesa
pubblica, di personale e di commercio), per violazione dell’art. 117,
terzo comma, della Costituzione e dell’art. 9, primo comma, numero
10, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
1.1.- Le disposizioni impugnate riguardano l’organizzazione dei
servizi farmaceutici. In particolare, l’art. 3 della legge prov.
Trento n. 21 del 2012 apporta le seguenti modificazioni all’art. 58
della legge della Provincia autonoma di Trento 29 agosto 1983, n. 29
(Disciplina dell’esercizio delle funzioni in materia di igiene e
sanita’ pubblica e norme concernenti il servizio farmaceutico): «a)
nel comma 2 le parole: "nella pianta organica" sono soppresse; b)
dopo il comma 2 e’ inserito il seguente: "2-bis. La Provincia
determina il numero delle farmacie ubicate nei singoli comuni e
identifica le zone in cui collocare le nuove farmacie, su proposta
dei comuni interessati, sentiti l’Ordine dei farmacisti della
Provincia di Trento e l’Azienda provinciale per i servizi sanitari. I
comuni formulano la proposta entro sessanta giorni dal ricevimento
della richiesta. La proposta dei comuni interessati e’ atto
obbligatorio per legge, ai sensi dell’ordinamento regionale. La
normativa statale definisce i parametri di individuazione del numero
delle farmacie, i tempi di revisione dello stesso, i criteri di
localizzazione delle nuove farmacie e la disciplina delle
prelazioni."; c) nel comma 3 le parole: ", per l’esercizio della
vigilanza e per la formazione e la revisione delle piante organiche
in materia di farmacie" sono sostituite dalle seguenti: "e per
l’esercizio della vigilanza"».
L’art. 4 della legge provinciale impugnata inserisce nella legge
prov. Trento n. 29 del 1983 l’articolo 59-bis (Disposizioni relative
alla programmazione delle sedi farmaceutiche ai sensi dell’articolo
11 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 – Disposizioni urgenti per
la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita’
-, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27),
in base al quale «1. Ai fini dell’applicazione delle disposizioni
dell’articolo 11 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita’) convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 27 del 2012, relative all’individuazione delle sedi
farmaceutiche in vista del concorso straordinario previsto dal
medesimo articolo, la Giunta provinciale individua le nuove sedi
farmaceutiche, secondo quanto previsto dall’articolo 58, comma 2-bis.
Gli atti relativi alla determinazione del numero delle farmacie e
alla loro localizzazione, adottati dai comuni alla data di entrata in
vigore di questo articolo, non sono utilizzati nell’ambito del
procedimento previsto da questo articolo. 2. Per lo svolgimento del
concorso straordinario e l’assegnazione delle nuove sedi
farmaceutiche si applicano i requisiti di accesso, i criteri per la
formazione della graduatoria e le norme relative alla valutazione dei
titoli, previsti dall’articolo 11 del decreto-legge n. 1 del 2012 in
riferimento al concorso stesso. Con deliberazione della Giunta
provinciale sono disciplinate le modalita’ di svolgimento del
concorso straordinario.».
L’art. 8 della medesima legge prevede, al primo comma, che «Le
modifiche apportate da questa legge alla legge provinciale sul
commercio 2010 promuovono l’applicazione del principio di liberta’ di
apertura di nuovi esercizi commerciali senza contingenti, limiti
territoriali o altri vincoli di qualsiasi natura, esclusi quelli
connessi alla tutela della salute dei lavoratori, dell’ambiente,
incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali». Il secondo comma
dispone che «la lettera c) del comma 1 dell’articolo 3 della legge
provinciale sul commercio 2010 e’ sostituita dalla seguente: "c) per
‘medie strutture di vendita’ gli esercizi di vendita al dettaglio
aventi superfici di vendita superiore a 150 metri quadrati e fino a
800 metri quadrati nei comuni con popolazione residente inferiore a
10.000 abitanti e fino a 1.500 metri quadrati negli altri comuni;"».
L’art. 10 della legge provinciale stabilisce che «L’articolo 11
della legge provinciale sul commercio 2010 e’ sostituito dal
seguente: "Art. 11 Condizioni per l’apertura delle grandi strutture
di vendita 1. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 10, comma
6, l’apertura di strutture con superficie di vendita al dettaglio
superiore a quella stabilita dall’articolo 3, comma 1, lettera c), e’
consentita nel rispetto dei criteri di programmazione urbanistica del
settore commerciale previsti dall’articolo 13. 2. Per la definizione
dei criteri di programmazione urbanistica relativi all’apertura delle
strutture previste dal comma 1, la deliberazione prevista
dall’articolo 13 e’ approvata, previo parere della competente
commissione permanente del Consiglio provinciale, sulla base di
analisi di carattere urbanistico e ambientale che considerano in modo
particolare i parametri relativi al contenimento dell’impatto
territoriale e ambientale di strutture di elevata dimensione, la
promozione della qualita’ del territorio, del tessuto urbano e dei
centri storici nonche’ le esigenze di tutela dell’ambiente dagli
inquinamenti e di tutela della salute; le analisi tengono conto, in
particolare, degli obiettivi strategici del piano urbanistico
provinciale, anche con riguardo al rispetto della carta del paesaggio
e del sistema infrastrutturale e dell’obiettivo di un equilibrato
rapporto tra territorio libero e territorio costruito. 3. Per
coniugare le esigenze di sviluppo delle grandi strutture di vendita
con quelle di tutela dell’ambiente e di salvaguardia dell’integrita’
del territorio non edificato e con gli altri interessi individuati
dall’articolo 10, comma 2, la Giunta provinciale, avvalendosi anche
delle analisi previste dal comma 2, individua con deliberazione le
zone del territorio provinciale nelle quali puo’ essere eventualmente
effettuata la localizzazione di massima delle strutture con
superficie di vendita al dettaglio superiore a 10.000 metri quadrati.
4. La deliberazione prevista dal comma 3 e’ approvata dalla Giunta
provinciale sentiti il Consiglio delle autonomie locali, la comunita’
e il comune o i comuni interessati ed e’ preventivamente sottoposta a
valutazione strategica prevista dal D.P.P. 14 settembre 2006, n.
15-68/Leg (Disposizioni regolamentari di applicazione della direttiva
2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati
piani e programmi sull’ambiente, ai sensi dell’articolo 11 della
legge provinciale 15 dicembre 2004, n. 10. 5. Fatto salvo quanto
previsto dal comma 7, entro un anno dalla data di approvazione della
deliberazione prevista dall’articolo 13 le comunita’ provvedono,
anche avvalendosi delle analisi previste dal comma 2, alla
localizzazione delle grandi strutture di vendita con superficie
superiore a quella stabilita dall’articolo 3, comma 1, lettera c), ed
inferiore a 10.000 metri quadrati, fermo restando quanto previsto
dall’articolo 10, comma 6, attraverso l’adeguamento del piano
territoriale, ai sensi dell’articolo 32 dell’allegato B della legge
provinciale 27 maggio 2008, n. 5 (Approvazione del nuovo piano
urbanistico provinciale) e secondo le disposizioni previste dal
titolo V (Disposizioni in materia di titoli abilitativi) della legge
provinciale 4 marzo 2008, n. 1 (legge urbanistica provinciale). 6.
Fatto salvo quanto previsto dal comma 7, a seguito dell’approvazione
della deliberazione prevista dal comma 3 le comunita’ provvedono alla
localizzazione delle grandi strutture di vendita con superficie
superiore a 10.000 metri quadrati attraverso l’adeguamento del piano
territoriale, ai sensi dell’articolo 32 dell’allegato B della legge
provinciale n. 5 del 2008 e secondo le disposizioni previste dal
titolo V della legge urbanistica provinciale. 7. Per il territorio
individuato ai sensi dell’articolo 11, comma 2, lettera a), della
legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo
dell’autonomia del Trentino) e per il comune di Rovereto, le
localizzazioni previste dai commi 5 e 6 sono definite secondo quanto
previsto dagli articoli 146 e 146-bis della legge urbanistica
provinciale."».
L’art. 13 della medesima legge dispone che «All’articolo 72 della
legge provinciale sul commercio 2010 sono apportate le seguenti
modificazioni: a) dopo il comma 6 e’ inserito il seguente: "6-bis.
Dalla data di entrata in vigore di questo comma sono considerate
medie strutture di vendita le grandi strutture di vendita autorizzate
alla medesima data ai sensi della legge provinciale sul commercio
2010 e ai sensi della legge provinciale sul commercio: a) con
superficie di vendita superiore a 300 metri ed inferiore a 800 metri,
se insediate nei comuni con popolazione residente inferiore a 5.000
abitanti; b) con superficie di vendita superiore a 400 metri ed
inferiore a 800 metri, se insediate nei comuni con popolazione
residente compresa fra 5.000 e 10.000 abitanti; c) con superficie di
vendita superiore a 800 metri ed inferiore a 1.500 metri, se
insediate nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti;";
b) nel comma 7 le parole: "11, comma 1," sono sostituite dalla
seguente cifra: "13".».
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che le
impugnate disposizioni della legge prov. Trento n. 21 del 2012 siano
in contrasto con i principi fondamentali della normativa statale in
materia di tutela della salute, con conseguente violazione dell’art.
117, terzo comma, Cost. e dell’art. 9, primo comma, numero 10, dello
statuto speciale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige.
Gli artt. 3 e 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012 sarebbero
in contrasto con i principi stabiliti dall’art. 11 del d.l. n. 1 del
2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge n. 27 del 2012 e modificato dall’art. 23, comma 12-duodevicies,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche’ misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario) e, in modo
specifico, con il comma 1, lettera c), che sostituisce l’art. 2 della
legge 2 aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio
farmaceutico). Questa disposizione prevede, in particolare, che i
comuni, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio e
una maggiore accessibilita’ al servizio farmaceutico, identificano le
zone nelle quali collocare le nuove farmacie, sentiti l’azienda
sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per
territorio e tenuto conto dell’esigenza di garantire l’accessibilita’
del servizio farmaceutico anche ai cittadini residenti in aree
scarsamente abitate. Le norme provinciali contrasterebbero, altresi’,
con il comma 2 dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, ai sensi del
quale ogni Comune, sulla base di dati ISTAT e di specifici parametri,
individua le nuove sedi farmaceutiche disponibili nel proprio
territorio e invia i dati alla regione entro e non oltre trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
decreto-legge in questione, e con il successivo comma 9, secondo cui
«Qualora il comune non provveda a comunicare alla regione o alla
provincia autonoma di Trento e di Bolzano l’individuazione delle
nuove sedi disponibili entro il termine di cui al comma 2 del
presente articolo, la regione provvede con proprio atto a tale
individuazione entro i successivi sessanta giorni. Nel caso in cui le
regioni o le province autonome di Trento e di Bolzano non provvedano
nel senso indicato ovvero non provvedano a bandire il concorso
straordinario e a concluderlo entro i termini di cui al comma 3, il
Consiglio dei Ministri esercita i poteri sostitutivi di cui
all’articolo 120 della Costituzione con la nomina di un apposito
commissario che provvede in sostituzione dell’amministrazione
inadempiente anche espletando le procedure concorsuali ai sensi del
presente articolo».
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che gli artt. 3
e 4 della legge prov. Trento «nell’attribuire all’ente Provincia la
determinazione del numero delle farmacie ubicate nei singoli comuni,
nonche’ l’identificazione delle zone in cui collocare le nuove
farmacie – ancorche’ su proposta dei comuni interessati – contrastano
con la normativa statale di cui all’art. 11 del decreto-legge n.
1/2012 che, sulla base dei parametri ivi previsti, attribuisce
espressamente le predette funzioni ai Comuni, non gia’ alle
Province». Inoltre, con riferimento al comma 9 dell’art. 11 del d.l.
n. 1 del 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che,
con la previsione del potere sostitutivo regionale e delle Province
autonome, il legislatore nazionale avrebbe voluto espressamente
escludere le Province dall’esercizio ordinario della funzione di
individuazione delle sedi farmaceutiche.
1.3.- Con atto depositato nella cancelleria in data 14 gennaio
2013, si e’ costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento,
chiedendo che il ricorso sia respinto perche’ inammissibile e non
fondato.
In via preliminare, la Provincia autonoma di Trento esclude che
gli artt. 8, 10 e 13 della legge prov. Trento n. 21 del 2012 possano
essere considerati oggetto dell’impugnazione, perche’ la loro
indicazione nel petitum dell’atto di ricorso sarebbe un evidente
refuso.
Quanto al merito delle questioni, in primo luogo, la difesa
provinciale sostiene che gli artt. 3 e 4 della legge prov. Trento n.
21 del 2012 rispetterebbero i criteri stabiliti dall’art. 11 del d.l.
n. 1 del 2012 in materia di organizzazione dei servizi farmaceutici,
in quanto la «stessa legge statale ha attribuito alla responsabilita’
dell’Ente Provincia l’obbligo di far rispettare e rendere effettive
le nuove misure introdotte». In particolare, la difesa afferma che
«le norme di recepimento provinciali non si discostano, nella ratio e
nella sostanza, da quelle statali, di cui rispettano, anzi,
pedissequamente i parametri e le indicazioni di dettaglio […]». Nel
rispetto di tali parametri, il legislatore provinciale avrebbe
previsto «semplicemente […] un autonomo procedimento di
determinazione del numero e della localizzazione delle farmacie» con
una disciplina «adattata alla peculiare conformazione dei rapporti
fra Provincia Autonoma ed Enti locali» e rispettosa del principio di
coinvolgimento dei Comuni, che sono «chiamati ad esprimersi con
funzione propulsiva nell’ambito del procedimento» e le cui proposte
«sono ritenute, dalla legge provinciale, atti obbligatori».
In secondo luogo, la difesa provinciale rileva che il Presidente
del Consiglio dei ministri non avrebbe tenuto conto della
peculiarita’ dell’ordinamento provinciale trentino. In base ad alcune
previgenti normative, infatti, la Provincia sarebbe titolare di una
serie di rilevanti funzioni in materia di organizzazione dei servizi
farmaceutici. In particolare, l’art. 1 del d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto
Adige in materia di igiene e sanita’) e, in sua attuazione, l’art. 58
della legge prov. Trento n. 29 del 1983, attribuirebbero alla
Provincia le funzioni di approvazione e revisione della pianta
organica delle sedi farmaceutiche. Inoltre, l’art. 22, comma 22-ter,
lettera b), della legge della Provincia autonoma di Trento 23 luglio
2010, n. 16 (Tutela della salute in provincia di Trento), come
integrato dall’art. 46, comma 4, della legge della Provincia autonoma
di Trento 27 dicembre 2010, n. 27 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Provincia
autonoma di Trento – legge finanziaria provinciale 2011)
riconoscerebbe alla Provincia anche la funzione di istituzione e
assegnazione delle sedi farmaceutiche. Infine, il d.p.p. 9 marzo
2006, n. 4-57/Leg. regolerebbe un procedimento di revisione della
pianta organica a livello provinciale, in cui sarebbero, comunque,
fatti salvi le iniziative e il coinvolgimento dei Comuni
nell’istituzione delle farmacie e revisione delle sedi. Le
disposizioni censurate si inserirebbero, quindi, in un quadro
normativo in cui ai Comuni spetterebbe un ruolo propositivo e alla
Provincia un ruolo istruttorio e decisorio nell’ambito di una piu’
ampia «funzione di vigilanza e di garanzia».
In conclusione, l’esercizio di queste funzioni in materia di
organizzazione dei servizi farmaceutici rientrerebbe, secondo la
difesa provinciale, nella «competenza primaria» della Provincia
autonoma di Trento sull’ordinamento degli enti locali, che la
metterebbe, dunque, «al riparo […] dall’applicazione diretta della
legge statale per quanto riguarda il singolo conferimento di funzioni
ai comuni dalla legge statale disposto». A tal riguardo, la difesa
cita l’art. 15, comma 2, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province
autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), nonche’ l’art. 2
del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche’ la
potesta’ statale di indirizzo e coordinamento): da queste norme,
nonche’ dalle sentenze n. 183 del 2012 e n. 412 del 2001, la difesa
provinciale ricava il principio per cui l’attribuzione da parte dello
Stato di funzioni ai Comuni «non puo’ comunque esplicare effetti
diretti sull’assetto delle competenze provinciali ed, anzi, conduce
ad affermare che, in carenza di specifiche previsioni del legislatore
provinciale, le funzioni attribuite ai comuni dal legislatore statale
siano automaticamente allocate presso la Provincia».
1.4.- In data 16 settembre 2013, la Provincia autonoma di Trento
ha depositato una memoria, nella quale si precisa che l’art. 11 del
d.l. n. 1 del 2012, invocato dal ricorrente quale parametro
interposto, non rappresenterebbe norma di principio, ma costituirebbe
una disposizione di dettaglio auto-applicativa, il che contrasterebbe
non solo con il carattere concorrente della materia in questione, ma
anche con le caratteristiche dell’ordinamento autonomistico
provinciale, ove le norme statali «non sono mai autoapplicative».
2.- Con ricorso notificato il 14-20 dicembre 2012 (reg. ric. n.
190 del 2012) e depositato nella cancelleria il 20 dicembre 2012, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli articoli 2, 4
e 13, commi 1 e 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11
ottobre 2012, n. 16 (Assistenza farmaceutica), per violazione
dell’art. 117, terzo comma, Cost. e dell’art. 9, primo comma, numero
10, del d.P.R. n. 670 del 1972.
2.1. – Le disposizioni impugnate riguardano l’organizzazione dei
servizi farmaceutici. In particolare, l’art. 2 della legge prov.
Bolzano n. 16 del 2012 – intitolato «Pianificazione» – stabilisce al
comma 1 che «Al fine di assicurare un’equa distribuzione delle
farmacie sul territorio, la Giunta provinciale, sentito l’Ordine dei
Farmacisti della provincia di Bolzano ed il Consiglio dei Comuni,
determina il numero delle stesse nei singoli comuni nonche’ le zone
ove collocare le nuove farmacie. A tal scopo la Giunta provinciale
tiene conto: a) dell’esigenza di garantire l’accessibilita’ del
servizio farmaceutico anche alla popolazione residente in aree
scarsamente abitate; b) della conformazione geomorfologica del
territorio provinciale; c) del consumo di farmaci in relazione alla
popolazione residente; d) della fluttuazione della popolazione nelle
aree altamente turistiche». Il comma 2 dispone che «I comuni
interessati sono sentiti in ordine alla determinazione delle zone ove
collocare le nuove farmacie. Qualora la decisione della Giunta
provinciale dovesse divergere dalle proposte dei comuni interessati,
questa va adeguatamente motivata», mentre il comma 3 aggiunge che «La
Giunta provinciale disciplina l’attivita’ di vendita al pubblico dei
farmaci negli esercizi commerciali autorizzati alla distribuzione di
farmaci».
L’art. 4 della legge provinciale – intitolato «Assegnazione delle
sedi farmaceutiche» – dispone, al comma 1, che «La Giunta provinciale
disciplina il procedimento concorsuale per l’assegnazione delle sedi
farmaceutiche disponibili per l’esercizio privato, vacanti o di nuova
istituzione, determinando: a) i requisiti per la partecipazione ai
concorsi ordinari e straordinari; b) la composizione e la nomina
della commissione giudicatrice; c) i criteri per la valutazione dei
titoli e l’attribuzione dei punteggi; d) le prove di esame e le
modalita’ di svolgimento del concorso; e) la formazione e la durata
della graduatoria; f) la scelta e l’assegnazione delle sedi
farmaceutiche». Al secondo comma aggiunge che «Rimane salva la
disciplina delle farmacie comunali».
L’art. 13 della medesima legge – intitolato «Sanzioni
amministrative» – prevede al comma 1 che «E’ tenuto al pagamento di
una sanzione amministrativa da 1.000,00 euro a 6.000,00 euro chi: a)
contravviene alle disposizioni di cui all’articolo 7 riguardanti
l’obbligo di comunicazione ivi previsto; b) non osserva le norme di
buona preparazione dei medicinali in farmacia, di cui alla farmacopea
ufficiale o le relative norme semplificate». Il comma 2 stabilisce
che «Fatte salve le disposizioni penali, il o la titolare
dell’autorizzazione all’immissione in commercio di specialita’
medicinali e dei preparati galenici che vende o mette in commercio in
provincia di Bolzano questi prodotti con etichettatura o fogli
illustrativi difformi da quelli approvati dal competente organo, e’
soggetto o soggetta al pagamento di una sanzione amministrativa da
10.000,00 euro a 60.000,00 euro».
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che le
impugnate disposizioni della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012 siano
in contrasto con i principi fondamentali della normativa statale in
materia di tutela della salute, con conseguente violazione dell’art.
117, terzo comma, Cost. e dell’art. 9, primo comma, numero 10, dello
statuto speciale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige.
Rispetto all’art. 2 della legge prov. Bolzano, il Presidente del
Consiglio dei ministri formula la medesima censura rivolta agli
articoli 3 e 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012 nel ricorso n.
183 del 2012. In particolare, ritiene che i commi 1 e 2 dell’art. 2,
nell’attribuire alla Provincia e non ai Comuni la determinazione del
numero delle farmacie ubicate in questi ultimi, nonche’
l’identificazione delle zone in cui collocare le nuove farmacie,
contrasterebbero con i principi fondamentali stabiliti dall’art. 11
del d.l. n. 1 del 2012, in particolare commi 1, lettera c), 2 e 9.
L’art. 4 della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012, invece,
rimettendo alla Giunta provinciale la disciplina della procedura
concorsuale in materia di assegnazione delle sedi farmaceutiche,
contrasterebbe con i principi fondamentali della normativa statale in
materia di tutela della salute e, in particolare, con la legge 8
novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico) e
con il d.P.C.m. 30 marzo 1994, n. 298 (Regolamento di attuazione
dell’art. 4, comma 9, della legge 8 novembre 1991, n. 362,
concernente norme di riordino del settore farmaceutico), che dettano
una disciplina uniforme di tali procedure. In modo specifico, la
norma provinciale contrasterebbe con il comma 2 dell’art. 4 della
citata legge n. 362 del 1991, che regola i requisiti di
partecipazione al concorso, stabilendo che «Sono ammessi al concorso
di cui al comma 1 i cittadini di uno Stato membro della Comunita’
economica europea maggiori di eta’, in possesso dei diritti civili e
politici e iscritti all’albo professionale dei farmacisti, che non
abbiano compiuto i sessanta anni di eta’ alla data di scadenza del
termine di presentazione delle domande». Queste disposizioni
costituirebbero, dunque, principi fondamentali volti a «garantire
parita’ di trattamento tra i farmacisti […], assicurando, in tal
modo, unitarieta’ su tutto il territorio nazionale […]».
Infine, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’art.
13, commi 1 e 2, della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012, nel
disciplinare e sanzionare alcune ipotesi di illecito amministrativo,
contrasterebbe con i principi fondamentali in materia di tutela della
salute stabiliti dal decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219
recante «Attuazione della direttiva 2001/83/CE (e successive
direttive di modifica) relativa ad un codice comunitario concernente
i medicinali per uso umano, nonche’ della direttiva 2003/94/CE» e, in
modo specifico, dal comma 5 dell’art. 148 del citato decreto
legislativo, in base al quale «Salvo che il fatto costituisca reato,
se un medicinale e’ posto o mantenuto in commercio con etichettatura
o foglio illustrativo difformi da quelli approvati dall’AIFA, ovvero
con etichetta o foglio illustrativo non modificati secondo le
disposizioni impartite dalla stessa Agenzia, ovvero sia privo del
bollino farmaceutico previsto dall’articolo 5-bis del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 540, il titolare dell’AIC e’
soggetto alla sanzione amministrativa da diecimila euro a
sessantamila euro». In via generale, la determinazione delle
fattispecie illecite e delle sanzioni in materia di tutela della
salute rientrerebbe nella competenza dello Stato (sentenza n. 361 del
2003). In particolare, il comma 2 dell’impugnato art. 13,
riproducendo quanto gia’ previsto dal citato comma 5 dell’art. 148,
potrebbe generare, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, il «dubbio» che la stessa azione possa essere doppiamente
sanzionata (a livello sia provinciale, sia statale); inoltre, il
legislatore provinciale potrebbe in qualsiasi momento modificare tale
norma discostandosi dalla previsione della disciplina statale.
2.3.- Con atto depositato in data 23 gennaio 2013, si e’
costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, sostenendo
la manifesta inammissibilita’ e la manifesta infondatezza delle
censure prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
In primo luogo, la difesa provinciale sostiene che l’art. 2 della
legge prov. Bolzano n. 16 del 2012 non contrasterebbe con l’art. 11
del d.l. n. 1 del 2012, perche’ la disposizione statale attribuirebbe
ai Comuni soltanto le attivita’ di identificazione delle zone nelle
quali collocare le nuove farmacie e non, invece, la determinazione
del numero delle farmacie. Secondo la medesima difesa, inoltre, il
potere sostitutivo, previsto dal comma 9 dell’art. 11 del d.l. n. 1
del 2012 nel caso di mancato invio dei dati da parte dei Comuni
sull’individuazione delle nuove sedi farmaceutiche, spetterebbe,
secondo una lettura testuale della norma, soltanto alle Regioni e non
alle Province autonome.
La difesa afferma poi che «la materia dell’ordinamento degli enti
locali, fra cui rientrano sicuramente i comuni, rientra nella
competenza primaria della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol (art.
4, n. 3 dello Statuto), che con l’articolo 2 del decreto del
Presidente della Regione 1o febbraio 2005, n. 3-L (Approvazione del
testo unico delle leggi regionali sull’ordinamento dei comuni della
Regione Autonoma Trentino-Alto Adige) ha disciplinato le funzioni dei
comuni, prevedendo che la regione e le province autonome individuano
le funzioni che sono trasferite, delegate o subdelegate, ai comuni
singoli o associati […]. Quindi, l’individuazione delle funzioni
comunali spetta alla Regione o alla Provincia e non certo allo
Stato».
A tal riguardo, la Provincia autonoma di Bolzano richiama l’art.
15, comma 2, del d.P.R. n. 526 del 1987, in base al quale «Al
trasferimento ai comuni di funzioni amministrative rientranti nelle
materie di competenza della regione o delle province si provvede,
rispettivamente, con legge regionale e provinciale. Tali leggi
individuano gli ambiti di esercizio delle funzioni trasferite e le
eventuali forme collaborative, anche a carattere obbligatorio tra i
comuni». Questa norma troverebbe, dunque, applicazione nella
fattispecie, posto che, secondo quanto stabilito dallo statuto
speciale, l’igiene e la sanita’ rientrano tra le materie di
competenza della Provincia. Queste materie risulterebbero collegate
in parte alla tutela della salute (competenza concorrente), in parte
all’organizzazione sanitaria (competenza regionale); le norme
statali, attuate in questi ambiti, sarebbero, dunque, di «estremo
dettaglio».
In secondo luogo, la difesa provinciale rileva che l’art. 4 delle
legge prov. Bolzano n. 16 del 2012 non contrasterebbe con il
parametro statale invocato dal Presidente del Consiglio dei ministri
(art. 4, comma 2, della legge n. 362 del 1991): la norma statale,
gia’ definita come "principio fondamentale" dalla sentenza n. 352 del
1992 della Corte costituzionale, troverebbe, difatti, applicazione in
ambito provinciale in virtu’ dell’art. 14, comma 1, della stessa
legge prov. Bolzano n. 16 del 2012, in base al quale «Per quanto non
disciplinato dalla presente legge ed in quanto compatibile con essa,
si applica la normativa statale in materia di assistenza
farmaceutica».
Inoltre, la difesa provinciale sottolinea che la competenza della
Provincia a statuire in materia di possesso dei requisiti ai fini del
concorso discenderebbe anche dalla necessita’ di tenere conto della
presenza di bilinguismo nel territorio provinciale (nonche’ di titoli
e qualifiche conseguiti in lingua tedesca), che sarebbe stata,
invece, trascurata dallo Stato che, con l’art. 23, comma
12-septiesdecies, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 135 del 2012,
avrebbe messo a disposizione della Provincia una piattaforma
tecnologica e applicativa per i concorsi unicamente in lingua
italiana. Anche per questa ragione, non potrebbe trovare applicazione
nella Provincia il parametro individuato dal Presidente del Consiglio
dei ministri nel d.P.C.m. n. 298 del 1994, che non terrebbe conto dei
predetti requisiti e costituirebbe, inoltre, "normativa di
dettaglio".
In terzo luogo, la difesa provinciale si sofferma
sull’impugnazione dell’art. 13, commi 1 e 2, della legge prov.
Bolzano n. 16 del 2012, eccependone innanzitutto l’inammissibilita’,
perche’ formulata «in modo dubitativo e perplesso» e priva di
un’adeguata motivazione circa l’impossibilita’ di una interpretazione
costituzionalmente orientata della norma, posto oltretutto che in
materia di sanzioni amministrative vigerebbe un principio di
specialita’ in base al quale troverebbe applicazione la disposizione
speciale (art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al
sistema penale).
Nel merito, la difesa provinciale evidenzia che la
regolamentazione delle sanzioni spetterebbe al soggetto a cui
appartiene al contempo la competenza di disciplinare la materia la
cui inosservanza costituisce l’atto sanzionabile: di conseguenza, nel
caso in esame, si tratterebbe di una competenza della Provincia;
inoltre, l’invocata sentenza n. 361 del 2003 si riferirebbe soltanto
alle Regioni a statuto ordinario. La difesa provinciale, poi, ritiene
che le sanzioni amministrative regolate dall’art. 13, comma 1,
lettere a) e b), non riguarderebbero la materia dell’immissione in
commercio di medicinali di origine industriale, ma obblighi
differenti previsti dalla normativa farmaceutica stabilita a livello
provinciale, a cui sarebbe inapplicabile il d.lgs. n. 219 del 2006.
2.4.- In data 12 settembre 2013, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria, in cui sono ribadite le
argomentazioni illustrate nel ricorso. Inoltre, il Presidente del
Consiglio dei ministri evidenzia che, ai sensi dell’art. 11 del d.l.
n. 1 del 2012, la Provincia autonoma di Bolzano, analogamente alla
Regione, puo’ individuare nuove sedi farmaceutiche soltanto in via
sostitutiva e mai in via diretta, poiche’ questa funzione spetterebbe
primariamente ai Comuni. Superabile apparirebbe, dunque, il mancato
riferimento testuale alle Province autonome, in quanto
rappresenterebbe un mero errore materiale del legislatore.
2.5.- In data 17 settembre 2013, la difesa della Provincia
autonoma di Bolzano ha depositato una memoria, in cui vengono
ribadite le argomentazioni illustrate nella memoria di costituzione.
Inoltre, in merito all’impugnazione dell’art. 4 della legge prov.
Bolzano n. 16 del 2012 in materia di assegnazione dei servizi
farmaceutici, la difesa afferma che il parametro statale interposto
(art. 4, comma 2, legge n. 362 del 1991) non puo’ essere piu’
considerato principio fondamentale, poiche’ sarebbe stato –
indirettamente – modificato da successive disposizioni, nella parte
relativa alla definizione del requisito del limite di eta’. Rispetto
poi al requisito della cittadinanza europea, previsto sempre da
questa norma, la difesa ritiene che il Presidente del Consiglio dei
ministri avrebbe dovuto lamentare la violazione, piu’ esattamente, di
norme europee e di ulteriori parametri internazionali.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con due distinti
ricorsi, notificati il 3-5 e il 14-20 dicembre 2012, depositati in
cancelleria il 6 e il 20 dicembre 2012 e iscritti ai nn. 183 e 190
del registro ricorsi 2012, ha impugnato, rispettivamente, gli
articoli 3, 4, 8, 10 e 13 della legge della Provincia autonoma di
Trento 4 ottobre 2012, n. 21 (Disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento provinciale in materia di servizi pubblici, di
revisione della spesa pubblica, di personale e di commercio) e gli
artt. 2, 4 e 13, commi 1 e 2, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 11 ottobre 2012, n. 16 (Assistenza farmaceutica).
Le disposizioni impugnate riguardano l’organizzazione e
assegnazione dei servizi farmaceutici, nonche’ la determinazione di
fattispecie illecite e sanzioni amministrative nel settore
farmaceutico. Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
tutte queste norme sarebbero in contrasto con principi fondamentali
della normativa statale in materia di tutela della salute, con
conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione
e dell’art. 9, primo comma, numero 10, del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
2.- Le questioni proposte sono riferite a leggi provinciali
riguardanti lo stesso oggetto e parzialmente coincidenti nel
contenuto. Quindi, in ragione dell’omogeneita’ della materia e delle
censure prospettate, i ricorsi devono essere riuniti per essere
decisi con un’unica sentenza (ex plurimis, sentenze n. 141 del 2013 e
n. 213 del 2011).
3.- Con riferimento alle censure promosse nei confronti dell’art.
4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012 deve essere preliminarmente
precisato che, dopo la proposizione del ricorso, l’art. 56 della
legge della Provincia autonoma di Trento 27 dicembre 2012, n. 25
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e
pluriennale 2013-2015 della Provincia autonoma di Trento – legge
finanziaria provinciale 2013) ha sostituito la parte finale del comma
1 dell’art. 59-bis della legge della Provincia autonoma di Trento 29
agosto 1983, n. 29 (Disciplina dell’esercizio delle funzioni in
materia di igiene e sanita’ pubblica e norme concernenti il servizio
farmaceutico), articolo a sua volta introdotto dall’impugnato art. 4
della legge prov. Trento n. 21 del 2012. L’attuale formulazione della
parte finale del comma 1 del citato art. 59-bis prevede che «La
Provincia utilizza, nell’ambito del procedimento, gli atti relativi
alla determinazione del numero di farmacie e alla loro localizzazione
gia’ adottati dai comuni alla data di entrata in vigore di
quest’articolo, se i comuni non formulano la propria proposta nel
termine previsto dall’articolo 58, comma 2-bis».
Questa modifica non puo’ considerarsi satisfattiva delle censure
prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri con riguardo al
testo originario. Con tali censure – chiaramente riferite al
menzionato art. 4 e dunque ammissibili anche se, per un evidente
errore materiale, la disposizione non e’ stata inserita nel petitum
del ricorso (sentenze n. 187 del 2013 e n. 447 del 2006) – il
ricorrente lamenta che i Comuni sarebbero privati della competenza di
localizzare le farmacie, ad essi attribuita dalla normativa statale.
Nel testo modificato, la disposizione provinciale continua ad
assegnare ai Comuni un compito di proposta, anziche’ di decisione. La
questione riferita all’art. 4 della legge prov. Trento n. 21 del
2012, nella parte in cui introduce il primo comma dell’art. 59-bis
della legge prov. Trento n. 29 del 1983, va quindi trasferita sul
nuovo testo della disposizione.
4.- In via preliminare, va dichiarata l’inammissibilita’ per
carenza assoluta di motivazione delle questioni riguardanti gli artt.
8 – il cui comma 1 e’ stato abrogato dall’art. 11, comma 5, della
legge della Provincia autonoma di Trento 15 maggio 2013, n. 9
(Ulteriori interventi a sostegno del sistema economico e delle
famiglie) -, 10 e 13 della legge prov. Trento n. 21 del 2012. Il
Presidente del Consiglio dei ministri non fornisce alcuna
argomentazione a sostegno dell’impugnazione di tali disposizioni, mai
menzionate nel testo del ricorso e riportate solamente nel petitum.
Va respinta, invece, l’eccezione di inammissibilita’ prospettata
dalla Provincia autonoma di Bolzano con riguardo alla impugnazione
dell’art. 13, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012
perche’ la censura sarebbe stata formulata «in modo dubitativo e
perplesso».
Nei giudizi in via principale, la «richiesta di illegittimita’
costituzionale di una norma di legge, con indicazione del vizio
denunciato» e’ infatti ammissibile «anche se questo e’ prospettato in
via alternativa a diversa tesi interpretativa» (sentenza n. 412 del
2001), purche’ sia raggiunta la «soglia minima di chiarezza e
completezza» (sentenza n. 187 del 2013).
Le argomentazioni svolte dal Presidente del Consiglio dei
ministri con riferimento all’art. 13, comma 2, della legge prov.
Bolzano n. 16 del 2012 soddisfano tali requisiti, in quanto
consentono di individuare chiaramente i parametri e le ragioni della
dedotta illegittimita’ costituzionale.
5.- Nel merito, va innanzitutto dichiarata la manifesta
infondatezza, per errata indicazione del parametro interposto, della
questione relativa all’art. 13, comma 1, lettere a) e b), della legge
prov. Bolzano n. 16 del 2012.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione
provinciale contrasterebbe con il comma 5 dell’art. 148 del decreto
legislativo 24 aprile 2006, n. 219 recante «Attuazione della
direttiva 2001/83/CE (e successive direttive di modifica) relativa ad
un codice comunitario concernente i medicinali per uso umano, nonche’
della direttiva 2003/94/CE», che sanziona il commercio di medicinali
con modalita’ difformi dalla legge.
Tale parametro e’ del tutto inconferente rispetto all’impugnato
art. 13, comma 1, lettera a), che sanziona il mancato rispetto di
specifici obblighi di comunicazione nei casi indicati dall’art. 7
della stessa legge provinciale, e lettera b), che sanziona
l’inosservanza delle norme di buona preparazione dei medicinali in
farmacia, i quali ultimi, per espressa previsione dell’art. 3,
lettere a) e b), del d.lgs. n. 219 del 2006, sono sottratti
all’ambito di applicazione di tale normativa statale (sentenza n. 229
del 2013 e ordinanze n. 112 del 2013 e n. 420 del 2007).
6.- Con riferimento al merito delle rimanenti questioni, e’
necessario innanzitutto ricostruire il quadro normativo in cui si
inseriscono le disposizioni impugnate, con particolare riguardo a tre
profili: la potesta’ legislativa regionale e provinciale in materia
di organizzazione del servizio farmaceutico; l’assetto delle
competenze dei diversi livelli di governo; la spettanza del potere di
determinazione delle fattispecie illecite e delle relative sanzioni
nella vendita dei farmaci.
6.1.- Come piu’ volte precisato da questa Corte, l’organizzazione
dei servizi farmaceutici rientra nella materia della tutela della
salute (ex multis, sentenze n. 231 del 2012, n. 150 del 2011, n. 295
del 2009 e n. 87 del 2006) di competenza concorrente dello Stato e
delle Regioni ai sensi dell’art. 117, comma terzo, Cost. Lo statuto
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige, all’art. 9, comma 1,
numero 10, dispone che le Province autonome emanano norme legislative
nella materia della sanita’, nei limiti indicati dall’art. 5 del
medesimo statuto e cioe’ dei «principi stabiliti dalle leggi dello
Stato». Le norme di attuazione dello statuto in materia di igiene e
sanita’ (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 – Norme di attuazione dello
statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e
sanita’) dispongono che la Regione «disciplina il modello di
organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari» (art. 2, comma 1)
e che restano ferme le competenze degli organi statali in ordine al
«commercio» e alla «vendita» dei medicinali e dei prodotti galenici
(art. 3, numero 5).
Secondo la disciplina costituzionale, dunque, le due Province
autonome esercitano, con riferimento all’organizzazione dei servizi
farmaceutici, una potesta’ legislativa di tipo concorrente.
6.2.- In tale materia, la legislazione statale distribuisce le
competenze distinguendo tre tipi di attivita’. In primo luogo, vi e’
la determinazione del numero delle farmacie (cosiddetta disciplina
del contingentamento delle sedi farmaceutiche), per la quale il
legislatore statale, pur non precisando il soggetto competente alla
determinazione, detta una specifica proporzione (una farmacia ogni
3.300 abitanti).
In secondo luogo, vi sono la individuazione delle nuove sedi
farmaceutiche e la loro localizzazione, attivita’ che la normativa
statale demanda ai Comuni (l’art. 2 della legge 2 aprile 1968, n. 475
recante «Norme concernenti il servizio farmaceutico», cosi’ come
modificato dall’art. 11, comma 1, lettera c), del decreto-legge 24
gennaio 2012, n. 1 – Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo
sviluppo delle infrastrutture e la competitivita’ -, convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n.
27, stabilisce che «il comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine
provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le
zone nelle quali collocare le nuove farmacie […]»).
In terzo luogo, vi e’ l’assegnazione dei servizi farmaceutici
attraverso procedure concorsuali, a cui segue il rilascio delle
autorizzazioni ad aprire le farmacie e a esercitare detti servizi;
per queste attivita’, il legislatore statale determina i requisiti di
base per la partecipazione ai concorsi ai fini del rilascio delle
autorizzazioni all’esercizio dei servizi farmaceutici, attribuendo
alle Regioni e alle Province autonome la competenza ad adottare i
bandi di concorso (art. 4 della legge 8 novembre 1991, n. 362 – Norme
di riordino del settore farmaceutico; art. 11, comma 3, del d.l. n. 1
del 2012).
6.3.- Infine, la normativa statale stabilisce le fattispecie
illecite e le sanzioni nel settore farmaceutico, in particolare
rispetto alla produzione e circolazione sia dei medicinali
industriali (d.lgs. n. 219 del 2006), sia dei preparati galenici
(Norme della Farmacopea ufficiale, decreto del Ministro della salute,
18 novembre 2003 «Procedure di allestimento dei preparati magistrali
e officinali» e decreto-legge 17 febbraio 1998, n. 23, «Disposizioni
urgenti in materia di sperimentazioni cliniche in campo oncologico e
altre misure in materia sanitaria», convertito, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge 8 aprile 1998, n. 94).
7.- Ricostruito il quadro normativo e accertata la natura
concorrente della potesta’ legislativa provinciale, vanno ora
individuati i principi fondamentali ai quali deve attenersi
quest’ultima.
I criteri stabiliti dalla normativa statale relativi
all’organizzazione dei servizi farmaceutici e agli illeciti e alle
sanzioni amministrative nella vendita dei farmaci sono, secondo
quanto indicato da questa Corte, «principi fondamentali» in materia
di tutela della salute: lo sono, in particolare, i criteri di
contingentamento delle sedi farmaceutiche e del concorso per la loro
assegnazione (sentenze n. 231 del 2012, n. 150 del 2011, n. 295 del
2009, n. 87 del 2006, n. 352 del 1992, n. 177 del 1988), nonche’ le
norme in materia di illeciti amministrativi relativi alla tutela
della salute (sentenza n. 361 del 2003).
A fortiori, devono essere considerati «principi fondamentali» la
determinazione del livello di governo competente alla individuazione
e localizzazione delle sedi farmaceutiche, la individuazione dei
requisiti di partecipazione ai concorsi per l’assegnazione delle
sedi, la definizione delle fattispecie illecite e delle relative
sanzioni nel commercio dei farmaci. Questi criteri sono finalizzati
ad assicurare un’adeguata distribuzione dell’assistenza farmaceutica
sull’intero territorio nazionale, garantendo, al contempo, che sia
mantenuto elevato il livello di qualita’ dei servizi e che non vi
siano aree prive della relativa copertura. Inoltre, l’uniformita’ di
queste norme, soprattutto con riferimento alla definizione delle
fattispecie illecite e delle relative sanzioni, mira alla protezione
di un bene, quale la salute della persona, «che per sua natura non si
presterebbe a essere protetto diversamente alla stregua di
valutazioni differenziate, rimesse alla discrezionalita’ dei
legislatori regionali» (sentenza n. 361 del 2003).
7.1.- Le questioni relative agli artt. 3 e 4 della legge prov.
Trento n. 21 del 2012 e all’art. 2 della legge prov. Bolzano n. 16
del 2012 vanno trattate congiuntamente in ragione dell’uniformita’
dell’oggetto. Esse sono fondate nei termini di seguito indicati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, con riferimento
alla legge prov. Trento n. 21 del 2012, l’art. 3, comma 1, lettera
b), e l’art. 4 nella parte in cui introduce il comma 1 dell’art.
59-bis della legge prov. Trento n. 29 del 1983, cosi’ come modificato
dalla legge prov. Trento n. 25 del 2012, e l’art. 2, commi 1 e 2,
della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012. Tali disposizioni, ad
avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, violerebbero i
principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia
di tutela della salute perche’ attribuiscono alla Provincia e non ai
Comuni «la determinazione del numero delle farmacie ubicate nei
singoli comuni, nonche’ l’identificazione delle zone in cui collocare
le nuove farmacie».
Le norme impugnate assegnano alle due Province autonome sia il
compito di determinare il numero delle farmacie, sia quello di
individuare le zone nelle quali collocarle. Il primo compito non e’
attribuito dalle norme di principio statali ad uno specifico soggetto
pubblico; il secondo e’ invece chiaramente assegnato ai Comuni
dall’art. 11, commi 1 e 2, del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 27 del 2012, a
garanzia, soprattutto, dell’«accessibilita’ del servizio
farmaceutico» ai cittadini.
La scelta del legislatore statale di attribuire ai Comuni il
compito di individuare le zone in cui collocare le farmacie risponde
a due esigenze. La prima e’ quella di assicurare un ordinato assetto
del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della
collettivita’: l’art. 11, comma 1, lettera c), del d.l. n. 1 del 2012
fa riferimento, infatti, alla finalita’ di «assicurare un’equa
distribuzione sul territorio, tenendo altresi’ conto dell’esigenza di
garantire l’accessibilita’ del servizio farmaceutico anche a quei
cittadini residenti in aree scarsamente abitate». Per questo motivo,
l’individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche – nel
rispetto della proporzione stabilita dalla legge statale – sono
connesse ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai
Comuni in quanto enti appartenenti a un livello di governo piu’
vicino ai cittadini. Gli unici casi in cui il legislatore attribuisce
queste attivita’ direttamente alla Regione e alle Province autonome
sono, del resto, le ipotesi in cui la localizzazione delle sedi e’
gia’ predeterminata dalla legge, che fa riferimento, ad esempio, a
stazioni ferroviarie e marittime, aeroporti, centri commerciali con
specifiche caratteristiche (lettere a e b dell’art. 1-bis della legge
n. 475 del 1968).
La seconda esigenza e’ quella di assegnare l’individuazione e la
localizzazione delle sedi farmaceutiche, da una parte, e la funzione
di revisione della pianta organica (art. 5, comma 1, della legge n.
362 del 1991) e il potere sostitutivo (comma 9 dell’art. 11 del d.l.
n. 1 del 2012), dall’altra, a enti diversi, mentre la legge
provinciale finisce per attribuire queste attivita’ allo stesso
soggetto.
Le disposizioni provinciali impugnate modificano, dunque, la
distribuzione delle funzioni tra i due livelli di governo, quello
provinciale e quello comunale, stabilita in sede nazionale, e
contrastano con le norme di principio statali che regolano la
competenza di decidere in ordine alla individuazione e localizzazione
delle sedi farmaceutiche. Ne deriva la violazione dell’art. 117,
comma terzo, Cost. e dell’art. 9, comma 1, numero 10, dello statuto
della Regione Trentino-Alto Adige.
Va quindi dichiarata l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 3,
comma 1, lettera b), della legge prov. Trento n. 21 del 2012
limitatamente alle parole «e identifica le zone in cui collocare le
nuove farmacie», dell’art. 4 della medesima legge, limitatamente al
comma 1 dell’art. 59-bis della legge prov. Trento n. 29 del 1983,
cosi’ come modificato dall’art. 56 della legge prov. Trento n. 25 del
2012, e dell’art. 2, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 16 del
2012 limitatamente alle parole «nonche’ le zone ove collocare le
nuove farmacie» e del comma 2 dello stesso art. 2 della legge prov.
Bolzano n. 16 del 2012.
7.2.- La questione relativa all’art. 4, comma 1, della legge
della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 2012 e’ fondata nei
termini di seguito indicati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri censura il comma 1
dell’art. 4, perche’ contrasterebbe con l’art. 4, comma 2, della
legge n. 362 del 1991 e con il d.P.C.m. 30 marzo 1994, n. 298
(Regolamento di attuazione dell’art. 4, comma 9, della legge 8
novembre 1991, n. 362, concernente norme di riordino del settore
farmaceutico).
Il comma 2 dell’art. 4 della legge n. 362 del 1991 prevede che
«Sono ammessi al concorso di cui al comma 1 i cittadini di uno Stato
membro della Comunita’ economica europea maggiori di eta’, in
possesso dei diritti civili e politici e iscritti all’albo
professionale dei farmacisti, che non abbiano compiuto i sessanta
anni di eta’ alla data di scadenza del termine di presentazione delle
domande». Tale disposizione costituisce principio fondamentale in
materia di tutela della salute, perche’ «risponde alla esigenza di
una disciplina necessariamente uniforme, secondo principi che
esprimono un interesse nazionale, al cui rispetto sono pienamente
tenute anche le Province autonome» (sentenza n. 352 del 1992 e
sentenze n. 231 del 2012 e n. 448 del 2006).
Il comma 1 dell’art. 4 della legge prov. Bolzano rimette alla
Giunta provinciale la disciplina del procedimento concorsuale per
l’assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili per l’esercizio
privato, vacanti o di nuova istituzione, stabilendo che la Giunta
stessa determini, tra i vari aspetti, «a) i requisiti per la
partecipazione ai concorsi ordinari e straordinari». Questo consente
all’organo provinciale di formulare criteri eventualmente in
contrasto con quelli essenziali stabiliti dalla predetta norma
statale. Ne discende la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.,
e dell’art. 9, comma 1, numero 10, dello statuto della Regione
Trentino-Alto Adige.
Va, dunque, dichiarata l’illegittimita’ costituzionale dell’art.
4, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012, limitatamente
alle parole «i requisiti per la partecipazione ai concorsi ordinari e
straordinari» nella parte in cui non rinvia ai requisiti stabiliti
dall’art. 4, comma 2, della legge n. 362 del 1991.
7.3.- La questione relativa all’art. 13, comma 2, della legge
della Provincia autonoma di Bolzano n. 16 del 2012 e’ fondata nei
termini di seguito indicati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che la norma
provinciale contrasti con il comma 5 dell’art. 148 del d.lgs. n. 219
del 2006, in base al quale «Salvo che il fatto costituisca reato, se
un medicinale e’ posto o mantenuto in commercio con etichettatura o
foglio illustrativo difformi da quelli approvati dall’AIFA, ovvero
con etichetta o foglio illustrativo non modificati secondo le
disposizioni impartite dalla stessa Agenzia, ovvero sia privo del
bollino farmaceutico previsto dall’articolo 5-bis del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 540, il titolare dell’AIC e’
soggetto alla sanzione amministrativa da diecimila euro a
sessantamila euro».
La disposizione provinciale impugnata – riproducendo in parte la
norma statale – stabilisce che «Fatte salve le disposizioni penali,
il o la titolare dell’autorizzazione all’immissione in commercio di
specialita’ medicinali e dei preparati galenici che vende o mette in
commercio in provincia di Bolzano questi prodotti con etichettatura o
fogli illustrativi difformi da quelli approvati dal competente
organo, e’ soggetto o soggetta al pagamento di una sanzione
amministrativa da 10.000,00 euro a 60.000,00 euro».
Il parametro interposto invocato risulta violato nella parte in
cui l’art. 13, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012
sanziona la vendita o la messa in commercio «di specialita’
medicinali». Queste ultime, infatti, a differenza dei preparati
galenici (sottratti espressamente all’applicazione del d.lgs. n. 219
del 2006 ai sensi dell’art. 3, lettere a e b dello stesso decreto),
rientrano nell’ambito di applicazione della norma di principio
invocata, trattandosi di prodotti industriali e, in quanto tali,
soggetti all’applicazione delle norme e delle sanzioni del d.lgs. n.
219 del 2006, in virtu’ dell’art. 2, comma 1, dello stesso decreto
legislativo.
Questa Corte ha piu’ volte affermato che alla legge regionale e
provinciale «non e’ consentito ripetere quanto gia’ stabilito da una
legge statale» (sentenze n. 98 e 18 del 2013 e n. 271 del 2009),
perche’ in tal modo si verifica «un’indebita ingerenza in un settore,
[…], costituente principio fondamentale della materia» (sentenza n.
153 del 2006).
Ne consegue la lesione dell’art. 117, terzo comma, Cost., e
dell’art. 9, comma 1, numero 10, dello statuto della Regione
Trentino-Alto Adige.
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