Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Nel 1994, l’odierna appellante presentava al Comune di Altofonte un Piano di lottizzazione per l’edilizia residenziale, articolato su due aree contigue, poste a monte ed a valle di una via pubblica che le separava, entrambe localizzate su un terreno di sua proprietà sito in contrada (…) (foglio di mappa n. 18, particella n. 412 del n. T.C.) ed entrambe ricadenti in zona C4 (edilizia residenziale privata) dell’allora vigente Programma di Fabbricazione.
A seguito dell’adozione del nuovo P.R.G. comunale, effettuata con delibera n. 19/1995, e della relativa normativa di salvaguardia, l’istruttoria del Piano di lottizzazione veniva interrotta, in quanto lo stesso PGR, sulla base del presupposto che il terreno in oggetto ricadesse in una zona soggetta a vincolo archeologico, aveva provveduto a modificare la pristina destinazione urbanistica in area destinata a verde agricolo, con conseguente drastico abbattimento della densità edilizia. Rispetto a tali atti, con ricorso notificato il 21 dicembre 1995, e depositato l’8 gennaio 1996, l’odierna appellante impugnava la deliberazione del Consiglio Comunale di Altofonte, n. 19/1995, con la quale è stato adottato il Piano Regolatore Generale del predetto Comune, nella parte in cui destinava a verde agricolo ed incluso in zona archeologica l’area sopra indicata, censurando l’indicata destinazione funzionale.
Successivamente, dando seguito alla delibera del C.R.U. n. 15 del 22.10.1998, il Comune di Altofonte, con delibera consiliare n. 69 del 19.12.2003, adottava nuovamente il P.R.G. (e annesso Regolamento edilizio), rielaborato sulla base delle prescrizioni contenute nella sopracitata delibera n. 15/1998 del Consiglio Regionale Urbanistico.
Tuttavia, sebbene nel 2003 fosse stato ormai definitivamente accertato la mancanza del vincolo archeologico, il Comune di Altofonte confermava la destinazione agricola dell’area di proprietà dell’appellante mediante delibera consiliare n. 24/2004, con la quale veniva respinta l’opposizione proposta dalla stessa parte verso la citata delibera consiliare n. 63/2003, di adozione del P.R.G. rielaborato secondo le indicazioni del C.R.U.
In questi frangenti, l’iter del Piano di lottizzazione, ripresentato dalla appellante dopo la scadenza dei termini di salvaguardia posti dalla prima adozione del P.R.G. del 9.3.1995, veniva interrotto riguardo all’area lato monte, a seguito della nota n. 10899/2004, con la quale il Responsabile del Settore VIII del Comune di Altofonte comunicava che la Commissione edilizia dell’ente si rifiutava di esprimere il proprio parere a seguito della mutata destinazione a verde agricolo della zona; mentre, per contro, veniva approvata la lottizzazione riguardante l’insediamento posto a valle della strada che attraversa la proprietà dell’appellante. L’intera vicenda veniva scandita peraltro da una sequenza di ricorsi, con i quali l’odierna appellante ha inteso perseguire il risultato della approvazione integrale del Piano di lottizzazione a suo tempo presentato, e solo parzialmente accolto per l’insediamento posto nell’area a valle della via pubblica che attraversava la sua proprietà. In aggiunta al Ricorso introduttivo in primo grado, con il quale si impugnava la deliberazione del Consiglio Comunale di Altofonte, n. 19/1995, riguardante la prima versione del Piano Regolatore Generale del predetto Comune, l’odierna appellante produceva infatti altri quattro ricorsi per motivi aggiunti – Un primo ricorso per motivi aggiunti, contro la deliberazione del Consiglio Comunale di Altofonte, n. 69 del 19 dicembre 2003, con la quale è stata adottata la variante generale al P.R.G. del predetto Comune, nella parte in cui destinava a verde agricolo l’intera area di proprietà della ricorrente – Un secondo ricorso per motivi aggiunti, rivolto contro la deliberazione del Consiglio Comunale di Altofonte, n. 24 del 7 maggio 2004, con la quale è stata respinta l’opposizione proposta avverso la deliberazione del Consiglio Comunale di Altofonte, n. 69 del 19 dicembre 2003, recante l’adozione della variante generale al P.R.G (impugnata con il primo ricorso per motivi aggiunti) – Un terzo ricorso per motivi aggiunti, con il quale ha impugnato le note del Responsabile del Settore VIII (Urbanistica ed edilizia) del Comune di Altofonte, n. 10891 e n. 10899 del 12 novembre 2004, relative alla lottizzazione in contrada (…) con le quali (la prima nota) si rendeva noto il parere negativo della Commissione edilizia comunale in merito alla proposta di lottizzazione in contrada (…) foglio di mappa n. 18, part. 63-64/a-300; ovvero (con la seconda nota) si comunicava il rifiuto della Commissione edilizia comunale di rendere il parere in merito alla proposta di lottizzazione in contrada (…) foglio di mappa 18, part. 412. Infine, un quarto ricorso per motivi aggiunti, rivolto contro la parte della nota del Settore VIII del Comune di Altofonte, n. 2679 del 30 marzo 2005, con la quale è stato comunicato il parere favorevole della Commissione edilizia in merito alla lottizzazione in contrada (…) salvo ad imporre gli allacci alle reti idriche e fognanti. Quest’ultimo atto, relativo alla approvazione della lottizzazione dell’area a valle, aveva peraltro contribuito a semplificare il contenzioso tra l’odierna appellante e l’Amministrazione comunale, cosa della quale dava atto la stessa difesa della parte ricorrente nella memoria depositata il 29 dicembre 2009, in vista della discussione della causa dinanzi al giudice di prime cure. Il quale, nella sostanza, è stato chiamato a decidere sulla legittimità del rifiuto di approvazione della sola lottizzazione destinata ad insistere sulla parte della proprietà della ricorrente posta a monte della via pubblica, in quanto ricadente su un’area che il PRG del Comune di Altofonte aveva destinato a verde pubblico. Sul punto così definito, il giudice di prime cure, con la sentenza n. 1856/2010, oggetto dell’odierno ricorso, dopo aver respinto l’eccezione di improcedibilità avanzata dalla difesa regionale, dichiarava in parte improcedibile ed in parte respingeva nel merito il ricorso introduttivo ed i successivi ricorsi per motivi aggiunti, compensando quindi tra le parti le spese del giudizio. Contro tale decisione, l’odierna appellante, con ric. n. 624/2010, procede con motivi di ricorso, che ripropongono nella sostanza quella parte delle doglianze avanzate in primo grado volte a contestare la legittimità della destinazione a verde pubblico e del rifiuto di approvazione del piano di lottizzazione insistente nella parte della proprietà, così come conformata dal PRG e dal relativo Regolamento edilizio. Si costituisce l’Avvocatura dello Stato, ch resiste con memoria.
Il Comune di Altofonte non si è costituito, ancorchè allo stesso risulti notificato l’appello in data 12 maggio 2010.
Motivi della decisione
Secondo la difesa della parte appellante, la sentenza di primo grado "muove dal presupposto che nessuna aspettativa meritevole di tutela sia da riconoscere al proprietario di un fondo che (pur da anni corredato da una precisa destinazione urbanistica e sebbene questa abbia in buona parte trovato attuazione nell’area dove la sua proprietà insiste) non sia munito del rilascio di un titolo abilitativo legittimante l’edificazione". D’altra parte, si sottolinea, sempre ad avviso della sentenza impugnata "sarebbe plausibile che la scelta discrezionale del Comune di Altofonte in merito alla destinazione urbanistica del terreno di proprietà dell’appellante si fondi sulla previsione di un basso incremento demografico": previsione, in ragione della quale l’amministrazione avrebbe, in effetti "ritenuto di privilegiare il pieno sfruttamento delle abitazioni esistenti nel centro storico ed in atto non completamente utilizzate, rispetto ad una ulteriore edificazione nelle zone di espansione che conseguentemente ha deciso di limitare …".
Nel censurare la decisione del giudice di prime cure nei termini sopra richiamati, la difesa della parte appellante, in particolare, ha modo di affermare che "se è indubbiamente meritevole la scelta di adeguare il tutto (id. est: il P.R.G.) alle nuove indicazioni demografiche, occorre poi capire come e perché questo debba recare sacrifici alla proprietà dell’appellante e non ad altra". Laddove, in particolare si tenga conto: (a) che "la scelta del Comune di Altofonte di mutare la destinazione urbanistica del terreno, di cui è causa, da residenziale in agricolo è senz’altro dipesa dalla erronea convinzione che detto terreno ricada all’interno del perimetro di un’area archeologica (quella denominata "Cozza Paparina"); (b) che "la scelta di confermare il mutamento della destinazione urbanistica proprio nell’area di cui è causa, tanto più perché assunta in forza di una valutazione condotta sulla base di presupposti in punto di fatto errati, avrebbe dovuto essere oggetto di una nuova, diversa e rigorosa valutazione": e ciò, anche in considerazione del fatto che, secondo quanto stabilito dal p. 2 del Decr. Ass. Reg. Territorio ed Ambiente del 26.5.2005 di approvazione del P.R.G. e del relativo Regolamento edilizio, tra le finalità del piano viene indicata "quella di assicurare il completamento delle aree già normate dai precedenti strumenti urbanistici".
Nei termini in cui è posta, dunque, la complessa censura mossa dalla difesa della parte appellante ripropone, anche in questa fase, il problema dell’esercizio della legittimità del potere di pianificazione del territorio, avuto riguardo all’affidamento ingenerato sui proprietari delle aree da precedenti zonizzazioni. Secondo l’indirizzo seguito dal giudice di prime cure, e che anche ai fini del presente giudizio si intende ribadire, rispetto alle fattispecie di variante di una disciplina urbanistica, l’affidamento dei proprietari di aree o di edifici interessati risulta rilevante e meritevole di tutela soltanto in presenza di titoli abilitativi idonei in sé a legittimare la futura attività edificatoria così individuata, ponendo a carico dell’Amministrazione oneri di motivazione del sacrificio imposto più rigorosi rispetto alla ordinaria misura richiesta (ex multis, Cons. di Stato, sez. IV, decisioni n. 1686/2001 e n. 6134/2006; sez. IV, decisione n. 173/2002).
Secondo questo indirizzo, pertanto, l’affidamento del privato proprietario deve riconoscersi giuridicamente rilevante e meritevole di tutela non soltanto nei casi di convenzione di lottizzazione, di accordi di diritto privato tra Comune e proprietari di aree, ovvero per le aspettative conseguenti a giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizie o di silenzio – rifiuto su domande di concessione (cfr. Cons. di Stato, Ad. plen. n. 24/1999); ma anche nei casi di "mutata destinazione urbanistica di un’area di proprietà, in precedenza suscettibile di destinazione edificatoria ed in base alla quale era stata rilasciata una concessione edilizia" (Cons. Stato, decisione 6134/2006). Individuando, a tale stregua, un onere di maggiore motivazione per il fatto che, nei casi summenzionati, il proprietario dovrebbe subire, per il soddisfacimento dell’interesse pubblico, non già la frustrazione di un guadagno dipendente dalla realizzazione di una aspettativa edificatoria rivolta al futuro, bensì il danno dipendente dalla privazione di beni o di utilità in atto compresi nel suo patrimonio (cfr. per l’applicazione di un tale indirizzo TAR Sicilia – Palermo, sez. II, 9 gennaio 2008, n. 12).
Tutto ciò, a ben vedere, benché richiamato come "presupposto" dell’intero iter argomentativo che sorregge la decisione del giudice di prime cure, non risulta contestato dalla difesa della parte appellante, in particolare, per quanto riguarda, a fronte di variante di una disciplina urbanistica, la necessaria preesistenza di un titolo abilitativo alla edificazione riconducibile alla tipologia ritenuta idonea, secondo l’indirizzo sopra richiamato, per fondare un affidamento in capo al privato tale da imporre in capo all’Amministrazione oneri di motivazione del sacrificio imposti più rigorosi rispetto alla ordinaria misura richiesta.
Non contestato tale presupposto, infatti, ne deriva che nessuna delle censure avanzate appare in grado di contestare la legittimità delle ragioni e degli atti che hanno ispirato e scandito le scelte urbanistiche adottate dall’Amministrazione – posto che la decisione del Comune di privilegiare, in previsione di un basso incremento demografico, lo sfruttamento abitativo degli edifici esistenti nel centro storico attraverso il mantenimento del blocco delle costruzioni nelle aree periferiche suscettibili di espansione edilizia, appare l’esito di un più ampio e razionale disegno di governo del territorio che non può essere contestato invocando l’eventuale errore iniziale sulla destinazione ed i vincoli archeologici dell’area in causa, per come questo è stato successivamente chiarito per effetto della nota n. 3282/2002 della competente Sopraintendenza BB.CC.AA.: cosa che, tutt’al più avrebbe potuto invalidare la destinazione a verde agricolo ed i vincoli di edificabilità discendenti la delibera n. 19/1995 di adozione del progetto di P.G.R., poi superata con la scelta urbanistica di incremento della abitabilità del centro storico, che ha sorretto tutti i successivi atti di pianificazione – ovvero, contestato con la necessità, comunque, di "assicurare il completamento delle aree già normate dai precedenti strumenti urbanistici", così come invocato con riferimento a quanto formulato nel p. 2 del Decr. Ass. Reg. Territorio ed Ambiente del 26.5.2005 di approvazione del P.R.G. e del relativo Regolamento edilizio. E tutto ciò anche in considerazione del fatto che nelle aree in questione l’interesse edificatorio era stato soddisfatto per la parte corrispondente alla approvazione della lottizzazione riguardante l’insediamento posto a valle della strada che attraversa la proprietà dell’appellante. Sicché, anche sotto l’aspetto della comparazione tra gli opposti interessi, la scelta dell’Amministrazione la quale, sulla base della previsione di un basso incremento demografico, ha ritenuto di dover privilegiare il pieno sfruttamento delle abitazioni esistenti nel centro storico, rispetto ad una ulteriore edificazione delle zone di espansione, appare ragionevole ed immune da vizi.
Ritiene il Collegio che ogni altro motivo od eccezione di rito e di merito possa essere assorbito in quanto ininfluente ed irrilevante ai fini della presente decisione.
Esistono giusti motivi, in considerazione delle complesse modalità di svolgimento dell’iter procedimentale che ha sorretto le scelte urbanistiche adottate dell’Ente locale, perché questo Consiglio decida la compensazione delle spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando respinge l’appello.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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