Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso introduttivo del giudizio sostiene che al temine dell’istruttoria, il Direttore dell’Ufficio Regionale dell’A.A.M.S., con provvedimento n. 9589/05 del 6 aprile 2010 ha respinto l’istanza ritenendo insussistenti "le condizioni per concedere il trasferimento della Rivendita" per il mancato rispetto della distanza minima da altra rivendita (che, secondo la P.A., ai sensi delle "istruzioni" contenute nella circolare della Direzione Generale dei Monopoli n. 04/63406 del 25 settembre 2001, dovrebbe essere pari ad almeno metri 200).
Detto provvedimento è stato impugnato dal signor V. con ricorso al TAR Piemonte del successivo 20 maggio nel quale lo stesso ha rilevato, tra l’altro, come il diniego si fondava esclusivamente su di un’applicazione automatica ed acritica delle suddette "istruzioni" del settembre 2001 che non prendeva in esame né teneva in alcun conto le singolarità delle fattispecie in questione (ovvero, il trasferimento si è reso necessario a causa di un intervenuto sfratto esecutivo e il locale di piazza Carlo Felice nel quale si è richiesto il trasferimento era l’originaria sede della rivenduta n. 49 di Torino).
Questo TAR ha accolto il gravame con sentenza n. 4607 del 18 dicembre 2010 sul rilievo che il provvedimento impugnato "non può fare applicazione automatica dei criteri generali, che hanno valore di vincolo per l’Amministrazione, anche a determinati casi specifici e individuali (casi di forza maggiore), come quelli rappresentati nella specie, casi che la circolare stessa cita, ma poi non prende in considerazione con una disciplina specifica e flessibile, disciplina specifica e flessibile che è invece necessaria, dovendo l’Amministrazione, in casi del genere compiere una specifica ed articolata istruttoria per verificare se l’interesse prospettato dal ricorrente possa essere compatibile con l’interesse alla conservazione del monopolio fiscale e al regime protettivo non concorrenziale dallo stesso imposto".
Quindi, la P.A. deve compiere una valutazione "specifica, concreta, ancorata a dati obiettivi", bilanciando l’interesse del privato alla conservazione del proprio esercizio commerciale con "l’interesse alla preservazione del monopolio fiscale e al regime protettivo non concorrenziale dallo stesso imposto". Sulla base di tali considerazioni, questo TAR ha "annullato il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti della RA.".
Il ricorrente ha notificato alle Amministrazioni resistenti la suddetta sentenza che è passata in giudicato.
Stante l’inerzia dell’Amministrazione competente, il signor V. ha notificato alla stessa l’atto di diffida e messa in mora del 14 gennaio 2011 con cui ha invitato l’Ufficio Regionale dell’A.A.M.S. a dare esecuzione alla pronuncia del TAR Piemonte n. 4607/10, adottando il provvedimento conclusivo del procedimento avviato con l’istanza del 4 agosto 2009.
Successivamente alla "riapertura" di tale procedimento (disposta con nota prot. n. 2010 del 25 gennaio 2011 nella quale viene anche "annullato" il provvedimento n. 9589/05, oggetto della suddetta pronuncia di questo Giudice Amministrativo), il Direttore dell’Ufficio Regionale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato ha adottato, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/90, la comunicazione di "avvio di rigetto istanza di trasferimento da piazza Carlo Felice n. 79 a piazza Carlo Felice n. 53" del 16 marzo 2010.
Con osservazioni del successivo 28 marzo, il signor V. ha evidenziato che i motivi ostativi al rilascio del provvedimento richiesto, indicati nel suddetto avviso, consistono in una nuova pedissequa applicazione dei criteri ministeriali ritenuti non pertinenti dal TAR Piemonte nella sentenza del dicembre 2010 e, quindi, integrano una sostanziale elusione delle statuizioni riportate in tale pronuncia.
Al ricorrente è stato notificare l’atto prot. 9702 di rigetto dell’istanza di trasferimento, impugnato con ricorso introduttivo del giudizio nel quale sostanzialmente si lamenta l’elusione del giudicato nascente dalla sentenza di cui in epigrafe per mancata ottemperanza dell’amministrazione resistente all’ordine impartito dal giudice per rinnovare il procedimento amministrativo nel rispetto dei principi contenuti nella sentenza.
L’Amministrazione resistente, nel costituirsi in giudizio con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ha chiesto il rigetto del ricorso.
Alla camera di consiglio del giorno 22 giugno 2011 fissata per la trattazione della domanda cautelare la causa è stata introitata per la decisione.
Motivi della decisione
Il ricorso, ritualmente introdotto, è fondato.
Il provvedimento di diniego del 5 aprile 2011 è, ad avviso del collegio, elusivo del giudicato nascente dalla sentenza di questo TAR n. 4607 del 18 dicembre 2010.
Merita rilevare che in sede di ottemperanza al giudicato l’Amministrazione è tenuta non solo a uniformarsi alle indicazioni rese dal giudice e a determinarsi secondo i limiti imposti dalla rilevanza sostanziale della posizione soggettiva azionata e consolidata in sentenza, ma anche a prendere diligentemente in esame la situazione controversa nella sua complessiva estensione, valutando non solo i profili oggetto della decisione del giudice, ma pure quelli comunque rilevanti per provvedere definitivamente sull’oggetto della pretesa, all’evidente scopo di evitare ogni possibile elusione del giudicato; conseguentemente l’atto emanato dall’Amministrazione, dopo l’annullamento in sede giurisdizionale di un provvedimento illegittimo, può considerarsi adottato in violazione o elusione del giudicato solo quando da esso deriva un obbligo talmente puntuale che l’ottemperanza si concreta nell’adozione di un atto il cui contenuto è integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza (Consiglio Stato, sez. IV, 21 maggio 2010, n. 3223; T.A.R. Piemonte Torino, sez. I, 08 aprile 2011, n. 365).
Ciò premesso va rilevato che nella motivazione dello stesso provvedimento si dà atto dello svolgimento di un’integrazione dell’istruttoria svolta nel 2009 – 2010 e di un sopralluogo effettuato dall’Ufficio nell’ambito del quale sarebbe stato accertato che "la zona attualmente risulta già sufficientemente servita dalle altre rivendite esistenti (Riv. n. 4 di via Roma, 368, Rivendita n. 21 di via Lagrange, 39/b, Rivendita n. 57 di corso Vittorio Emanuele, 58/g) e che, pertanto, non vi sono particolari esigenze di servizio che rendano utile ai fini distributivi, l’inserimento della rivendita nella sede proposta e che giustificherebbero una deroga alle disposizioni disciplinanti il settore". Dal tenore letterale dell’atto, le "disposizioni" cui fa riferimento la P.A. sono, ancora una volta, quelle in materia di distanza dalle altre rivendite, tanto che, alla pagina 2, viene riportata l’indicazione delle diverse distanze esistenti tra il locale di piazza Carlo Felice n. 53 (ovvero quello in cui il ricorrente ha richiesto il trasferimento) e le sedi delle altre tre Rivendite sopra citate. Secondo il Direttore dell’Ufficio Regionale dell’A.A.M.S., quindi, risulterebbe "accertato" che la zona "è assolutamente servita e non necessita di ulteriori integrazioni di punti vendita" e che "il ritorno presso la precedente ubicazione altererebbe negativamente l’assetto distributivo dei generi di monopolio, in una zona già attualmente servita da altre rivendite"…."il richiesto trasferimento andrebbe a violare in più punti le disposizioni riguardanti il trasferimento delle rivendite" e, in particolare, l’art. 78 del D.P.R. n. 1704/58 e la circolare ministeriale n. 04/63406 del 2001 più volte richiamata. In merito alle osservazioni presentate dal signor V. il 28 marzo 2011, la P.A. precisa che il diniego al trasferimento non si fonderebbe su "meri criteri stabiliti da circolari ministeriali" bensì sulla "valutazione… circa l’inutilità di un nuovo punto vendita" in una zona "già ampiamente servita da altre rivendite".
Il contenuto del predetto provvedimento e elusivo del giudicato in quanto l’istanza presentata dal ricorrente nell’agosto 2009 riguarda il trasferimento della Rivendita de qua dai locali di piazza Carlo Felice n. 79 (nei quali la stessa è stata ubicata dal 1997 ai primi mesi del 2010) a quelli siti nella stessa piazza al numero civico 53 (nei quali l’esercizio ha avuto sede sino al 1997) e i due immobili in questione si trovano a circa 40 metri di distanza l’uno dall’altro e pertanto, la Rivendita ordinaria n. 49 risulta, ormai da decenni, sita in piazza Carlo Felice e il trasferimento richiesto comporterebbe uno spostamento della stessa nell’ambito della medesima piazza irrilevante ai fini della alterazione del regime concorrenziale nella zona.
Su questo presupposto fattuale ed argomentativo si fonda la sentenza di questo Tribunale passata in giudicato di cui si chiede l’esecuzione.
Come già rilevato questo TAR, con sentenza n. 4607 del 2010 passata in giudicato è stato annullato il provvedimento del 2010 con cui l’Ufficio Regionale dell’Amministrazione dei monopoli aveva opposto diniego all’istanza di trasferimento del signor V. poiché, a seguito dello spostamento, la Rivendita non avrebbe rispettato le distanze minime previste nelle "istruzioni" del 2001.
Nella pronuncia, questo Giudice Amministrativo è stato affermato il principio che nel caso in esame, il trasferimento è imposto da cause di forza maggiore, per cui tale peculiare ipotesi non risulta normata da alcuna disposizione di carattere precettivo: in particolare, né dalla legge sull’organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (come modificata dalla legge n. 25/86) né dal relativo Regolamento ( D.P.R. n. 1074/58) né dalle "istruzioni" ministeriali del settembre 2001 che non riportano alcunché in proposito.
Questo Tribunale, quindi, ha rilevato che i casi in cui il trasferimento è imposto da cause di forza maggiore debbono essere disciplinati in maniera diversa da quelli "generali" di trasferimento. Pertanto, la P.A. non può operare una acritica ed automatica applicazione dei criteri contenuti nelle suddette "istruzioni" (le quali pur prevedendo tali ipotesi, omettono di dettarne una disciplina specifica) ma è tenuta a compiere una specifica ed articolata istruttoria per verificare se l’interesse prospettato dal soggetto che richiede il trasferimento per "causa di forza maggiore" sia compatibile con "l’interesse alla conservazione del monopolio fiscale e al regime protettivo non concorrenziale dallo stesso imposto".
Pertanto, secondo quanto rilevato nella sentenza passata in giudicato, l’Amministrazione avrebbe dovuto compiere una "valutazione specifica, concreta, ancorata a dati obiettivi’, bilanciando l’interesse del privato con quello pubblico. Quest’ultimo si sostanzia nella conservazione del monopolio fiscale e nel mantenimento del regime protettivo non concorrenziale dallo stesso imposto. Di tale valutazione e della relativa istruttoria, avrebbe dovuto dar conto l’Amministrazione conto nella motivazione del provvedimento oggetto di contestazione nel presente giudizio.
Conseguentemente nei casi di trasferimento della rivendita dovuto a cause di forza maggiore, la P.A. deve compiere un esame istruttorio che attiene alla "compatibilità" del trasferimento con la tutela dell’interesse pubblico avente i contenuti sopra indicati, che l’Amministrazione stessa è tenuta a salvaguardare. La richiesta di trasferimento imposta da "cause di forza maggiore" deve essere respinta solo nel caso in cui la suddetta verifica di "compatibilità" dia esito negativo con riguardo alla permanenza requisiti soggettivi in capo al ricorrente e al venir meno dell’interesse pubblico a garantire il preesistente standard di offerta dei prodotti oggetto di monopolio (comprensiva della rivendita già autorizzata nell’ambito territoriale), mentre il provvedimento di rigetto da ultimo assunto dalla Direzione Regionale del Piemonte e della Valle d’Aosta dell’A.A.M.S., eludendo sostanzialmente il giudicato, non tiene in alcun conto i rilievi e le linee interpretative della normativa dì riferimento riportate nella sentenza TAR Piemonte n. 4607/10, sopra richiamate.
In particolare, non risulta che la P.A. abbia svolto alcuna comparazione dell’interesse del privato con quello pubblico che è chiamata a tutelare né che il diniego tragga fondamento da una pretesa incompatibilità tra í due interessi (in quest’ultimo caso, l’Amministrazione avrebbe dovuto, comunque, chiarire con adeguata motivazione come ed in che misura il trasferimento della Ricevitoria n. 49 nei termini sopra indicati lederebbe l’interesse pubblico "alla conservazione del monopolio fiscale e al regime protettivo non concorrenziale dallo stesso imposto").
In realtà, nel provvedimento gravato, l’Amministrazione si limita ad affermare come sarebbe emersa la non "utilità" e "non necessità" di "ulteriori" e "nuovi" punti vendita in quanto la zona sarebbe "assolutamente servita". Le argomentazioni della Direzione poggiano su di una rappresentazione fattuale presa in esame dal Tribunale con la sentenza di cui si chiede l’esecuzione e non tenendo conto della circostanza del tutto peculiare è la Rivendita n. 49, non è affatto "nuova" o "ulteriore" rispetto a quelle presenti.
Costituisce infatti circostanza incontrastata che l’esercizio del signor V. è collocato in piazza Carlo Felice da alcuni decenni: non si tratta, quindi, dell’insediamento in loco di un nuovo punto vendita ma, semplicemente, del modesto spostamento (di circa 40 metri) di un esercizio da lungo tempo esistente nella piazza; mentre l’Amministrazione afferma apoditticamente che la zona è adeguatamente ("assolutamente") servita. Se questo è vero è perchè nell’area in questione operano alcune rivendite tra cui, da lungo tempo, quella gestita dal signor V.: il trasferimento della stessa nei termini di cui si tratta non può, dunque, comportare alcuna modifica nel "servizio" consistente nell’offerta e nella vendita dei prodotti di monopolio; modifica che, invece, potrebbe essere provocata dall’apertura di un nuovo punto vendita; mentre qualora il ricorrente non ottenesse l’autorizzazione al trasferimento richiesto, sarebbe costretto a chiudere definitivamente la Rivendita n. 49, con diminuzione dell’offerta dei prodotti di monopolio in zona e conseguente contrazione del relativo "servizio".
Sotto tale profilo, quindi, la motivazione posta a base del diniego risulta elusiva del giudicato.
Il richiesto trasferimento di cui si tratta non viola alcuna norma di legge ed in particolare, in merito al richiamato art. 78 del Decreto del 1953, si rileva che esso prevede semplicemente che il rivenditore non possa trasferire la rivendita in altro locale, né sospenderne il funzionamento senza l’autorizzazione dell’Ispettorato compartimentale. Il ricorrente ha richiesto il trasferimento con formale istanza all’Amministrazione competente proprio al fine di essere in tal senso autorizzato dalla stessa.
L’eventuale rilascio di tale autorizzazione non è idoneo a "violare" la previsione del suddetto art. 78: al contrario, detto rilascio integrerebbe proprio il requisito cui la fattispecie normativa ricollega il trasferimento.
NMella pronuncia n. 4607/10 questo Tribunale ha rilevato come, nella specifica fattispecie di cui si tratta, non è possibile procedere ad una applicazione automatica delle previsioni in materia di distanze riportate nella circolare stessa, conseguentemente il trasferimento della Rivendita n. 49 nei termini richiesti non violerebbe alcuna previsione normativa.
Pertanto la P.A. ha mancato di conformarsi al giudicato.
Con riguardo all’atto lesivo oggetto di impugnazione, provvedimento del Direttore dell’Ufficio Regionale del Piemonte e della Valle d’Aosta dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (A.A.M.S.), Ministero dell’Economia e delle Finanze, prot. n. 9702 datato 5 aprile 2011, avente ad oggetto "Rivendita Ordinaria n. 49 in Torino (TO). Rigetta istanza di trasferimento da piazza Carlo Felice n. 79 a piazza Carlo Felice n. 53", ne va dichiarata la nullità per elusione del giudicato.
Giova ricordare infatti che innanzi al giudice amministrativo è possibile proporre l’azione di nullità in relazione, tra l’altro, agli atti che costituiscono elusione o violazione del giudicato, come già disposto dall’art. 21 septies comma 2, l. n. 241 del 990 e ora dall’art. 11 comma 4, lett. b), c.p.a., il quale prevede che il giudice dell’ottemperanza possa dichiarare nulli gli atti emessi in elusione o violazione del giudicato. A nulla rileva la questione di mera forma che il ricorso non sia stato proposto nelle forme dell’ottemperanza, atteso che la procedura ordinaria fornisce rispetto a quella camerale maggiori garanzie in ordine alla pienezza e all’effettività del contraddittorio
Alla luce delle predette considerazioni va affermata la persistenza dell’obbligo dell’dell’ A.A.M.S. Ufficio Regionale Piemonte e Vall’ D’Aosta di ottemperare integralmente al giudicato di cui in epigrafe dando seguito positivo all’istanza di trasferimento da piazza Carlo Felice n. 79 a piazza Carlo Felice n. 53 in Torino del 16 marzo 2010.
L’Amministrazione dovrà, quindi, porre in essere i necessari atti adempitivi entro un congruo termine, che sembra equo fissare come da dispositivo.
Decorso infruttuosamente tale termine ai medesimi adempimenti provvederà, sostitutivamente, il Commissario ad acta indicato in dispositivo, che adotterà, entro il successivo termine fissato in dispositivo e sotto la sua personale responsabilità, ogni provvedimento utile a dare integrale esecuzione al giudicato.
Le spese e gli onorari del giudizio è giusto che seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando accoglie il ricorso di cui in epigrafe e per l’effetto:
dichiara nullo il provvedimento del Direttore dell’Ufficio Regionale del Piemonte e della Valle d’Aosta dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (A.A.M.S.), Ministero dell’Economia e delle Finanze, prot. n. 9702 datato 5 aprile 2011, avente ad oggetto "Rivendita Ordinaria n. 49 in Torino (TO). Rigetta istanza di trasferimento da piazza Carlo Felice n. 79 a piazza Carlo Felice n. 53";
dichiara l’obbligo dell’A.A.M.S. Ufficio Regionale Piemonte e Vall’ D’Aosta di adottare le determinazioni amministrative e contabili necessarie per dare esecuzione integrale al giudicato di cui in epigrafe.
All’uopo assegna alla predetta Amministrazione il termine di giorni 10 dalla notifica a cura di parte, o dalla comunicazione in via amministrativa, della presente sentenza.
Per il caso di inadempienza ulteriore, provvederà un Commissario ad acta nella persona del dott. Maurizio Gatto, Vice Prefetto in servizio presso la Prefettura – Ufficio territoriale del Governo di Torino entro gli ulteriori giorni 30 dal termine predetto, a dare integrale esecuzione al giudicato con le modalità indicate in parte motiva di questa sentenza.
Condanna l’Amministrazione resistente alla rifusione in favore della parte ricorrente di spese ed onorari del giudizio che liquida in complessivi Euro 3.000.00 (tremila) oltre contributo unificato nella misura versata.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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