Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. La ricorrente, sig.ra P.P., espone che in data 8 settembre 2009 la sig.ra E.T. presentava istanza di regolarizzazione, quale "badante", della ricorrente stessa, a seguito dell’entrata in vigore del d.l. n. 78/2009, convertito con l. n. 102/2009.
1.1. In data 8 ottobre 2009 lo Sportello Unico per l’Immigrazione di Siena comunicava, ex art. 10bis della l. n. 241/1990, che la Questura di Siena aveva espresso parere negativo, in quanto a carico della straniera era emerso un provvedimento di non ammissione nei cd. territori Schengen inserito nel S.I.S. dall’Ungheria e valido fino al 7 giugno 2010. In risposta all’avviso, l’esponente chiedeva, tramite il suo legale, l’attivazione della procedura di consultazione delle autorità straniere, ai sensi dell’art. 25, comma 1, della Convenzione di Schengen. Sul punto l’esponente riferisce di esser stata destinataria di un provvedimento di allontanamento da parte dell’Ungheria, per essersi trattenuta in detto Paese un giorno oltre la durata del visto, ma che tale circostanza non potrebbe essere ostativa all’applicazione della sanatoria ex l. n. 102/2009.
1.2. Nondimeno, con provvedimento del 4 novembre 2009 lo Sportello Unico per l’Immigrazione di Siena respingeva l’istanza di regolarizzazione.
2. Avverso il suddetto diniego è insorta la sig.ra P., impugnandolo con il ricorso in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione.
2.1. A supporto del gravame, ha dedotto, senza formalizzare alcun motivo, le seguenti doglianze:
– carenza di motivazione, giacché a fondamento del diniego non basterebbe la mera indicazione di una segnalazione di non ammissione ai sensi della Convenzione Schengen, senza la specificazione delle circostanze di fatto che hanno dato luogo alla sua adozione, al fine di porre il destinatario in condizione di difendersi;
– violazione della circolare del Ministero dell’Interno n. 52/97, da cui si ricaverebbe che non basta, ai fini del rifiuto del permesso di soggiorno, la mera segnalazione dello straniero nel S.I.S. (sistema informativo Schengen), essendo previsto in detta ipotesi l’avvio della procedura di consultazione ai sensi dell’art. 25 della Convenzione Schengen. Ciò, perché la segnalazione dello straniero nel S.I.S. non consentirebbe il rifiuto di ingresso senza previo esame della sua pericolosità effettiva ed attuale e la procedura di consultazione servirebbe proprio ad acquisire gli elementi per valutare se i motivi di espulsione dallo Stato straniero siano o no realmente ostativi. Questa conclusione si imporrebbe anche per la procedura di emersione ex l. n. 102/2009, poiché tale legge ammette implicitamente la regolarizzazione degli stranieri espulsi per esclusivi motivi amministrativi ex art. 13, comma 2, lett. a) e lett. b) del d.lgs. n. 286/1998.
2.2. Si è costituita in giudizio la Prefettura di Siena, depositando una relazione sui fatti di causa con documentazione allegata.
2.3. Nella Camera di consiglio dell’8 gennaio 2010 il Collegio ha considerato come la sanatoria ex art. 1ter del d.l. n. 78/2009 (conv. con l. n. 102/2009) si applichi anche a cittadini extracomunitari destinatari di un decreto di espulsione, purché il decreto non sia stato emanato per motivi di ordine pubblico. Ha quindi ritenuto necessaria un’interpretazione della normativa in esame che imponesse alla P.A. di non limitarsi alla presa d’atto della segnalazione dello straniero nel cd. S.I.S., ma che la obbligasse ad informarsi sulle ragioni di detta segnalazione, per poi valutare, sulla base delle norme interne, se i motivi dell’espulsione dallo Stato estero fossero o meno ostativi alla sanatoria, nonché a verificare l’eventuale possibilità, per lo straniero, di ottenere la rimozione della segnalazione. Alla luce di tale interpretazione, il Collegio, considerata la sussistenza del fumus boni juris, ha accolto la domanda incidentale di sospensione.
2.4. Con ordinanza n. 2180/2010 del 19 maggio 2010 è stato accolto l’appello nei confronti dell’ora vista ordinanza di sospensione.
2.5. In prossimità dell’udienza pubblica, la difesa erariale ha depositato una memoria, insistendo per la reiezione del ricorso.
2.6. All’udienza del 3 marzo 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
3. Il ricorso è infondato.
3.1. Va precisato, in proposito, che è anzitutto infondata la doglianza di carenza di motivazione, in quanto la ricorrente ha dimostrato di conoscere le ragioni dell’inserimento del suo nominativo nel S.I.S.. Quanto alle ulteriori doglianze, sul punto il Collegio sottolinea che, pur essendo stata accolta l’istanza cautelare, un più approfondito esame della questione, anche alla luce delle argomentazioni recate dall’ordinanza del Consiglio di Stato che ha accolto l’appello avverso l’ordinanza cautelare, ha indotto il Collegio stesso a modificare il proprio orientamento.
3.2. In particolare, il Collegio osserva che l’art. 1ter, comma 13, lett. b), del d.l. n. 78/2009, conv. con l. n. 102/2009, esclude dalla procedura di emersione i lavoratori extracomunitari "che risultino segnalati, anche in base ad accordi o convenzioni internazionali in vigore per l’Italia, ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato". Orbene, con riferimento alla norma, di identico tenore – l’art. 1, comma 8, lett. b) – contenuta nella disciplina sull’emersione del lavoro irregolare di cui al d.l. n. 195/2002, conv. con l. n. 222/2002, la giurisprudenza ha ripetutamente e costantemente avuto modo di precisare come, per l’esclusione dalla sanatoria dei cittadini extracomunitari segnalati nel S.I.S., la P.A. dovesse limitarsi a prendere atto di detta segnalazione, senza esser tenuta a verificare le ragioni della segnalazione stessa, con l’acquisizione dallo Stato estero nel quale si era originata la segnalazione, della documentazione utile a mostrare le ragioni della non ammissione del soggetto in area Schengen (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 4 agosto 2009, n. 4894; id., 9 giugno 2009, n. 3359). Sul punto si è precisato che, in sede di definizione dell’istanza di emersione dal lavoro irregolare, la segnalazione fatta pervenire ai sensi del Trattato di Schengen dal Paese autore del suo inserimento, ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato, vincola l’Amministrazione all’adozione di un provvedimento di reiezione dell’istanza di regolarizzazione in forza di una specifica disposizione di legge: tale atto vincolato presuppone soltanto la verifica dell’esistenza della segnalazione, della sua riferibilità allo straniero della cui regolarizzazione si tratti e della sua validità ed efficacia al tempo dell’adozione dell’atto di reiezione (C.d.S., Sez. VI, 19 giugno 2009, n. 4103).
3.3. La giurisprudenza ha inoltre specificato che l’invocazione, da parte dello straniero, dell’art. 25 della Convenzione di Schengen, che assegna allo Stato contraente la possibilità di accordare il titolo di soggiorno allo straniero segnalato ai fini della non ammissione, previa consultazione con l’altro Stato, peraltro solo per motivi seri, in particolare umanitari, o per effetto di obblighi internazionali, va disattesa a fronte di una previsione (quale quella dell’art. 1, comma 8, lett. b) del d.l. n. 195 cit.) che esclude espressamente dalla sanatoria quanti siano stati segnalati ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato e, ciononostante, abbiano fatto ingresso in detto territorio. Ciò, perché tale esclusione è contenuta in una disposizione che individua, con carattere di specialità e di deroga nei confronti delle norme ordinarie sull’ingresso ed il soggiorno degli stranieri in Italia, i requisiti per l’ammissione al beneficio della sanatoria; né l’esclusione stessa può essere configurata come scelta irragionevole o sproporzionata rispetto allo scopo perseguito, tenuto conto che concerne soggetti i quali, già destinatari di un ordine di espulsione di un Paese della cd. area Schengen, hanno posto in essere una condotta attiva di ingresso in altro Paese della predetta area, sottraendosi nuovamente ai controlli di frontiera (C.d.S., Sez. VI, 20 maggio 2009, n. 3095).
3.4. Da ultimo, la giurisprudenza ha chiarito che in presenza di una segnalazione del S.I.S., mentre l’Amministrazione non può che limitarsi a desumerne le conseguenze previste dall’ordinamento, le eventuali contestazioni non possono prescindere dall’assolvimento, da parte dello stesso interessato – e soltanto di questi, a garanzia della sua privacy – dell’onere di assumere informazioni circa la sua posizione presso il S.I.S. (C.d.S., Sez. VI, n. 4894/2009, cit.; id., 6 maggio 2009, n. 2121). Invero, è specifico onere del diretto interessato la produzione di un principio di prova in merito ad eventuali erroneità della segnalazione, od alla sua non rispondenza alla normativa in vigore, con l’avvertenza che, qualora l’interessato sia in grado di fornire tale principio di prova, potrà richiedere alla P.A. la revoca del diniego di regolarizzazione ed il riesame della fattispecie (T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, 15 aprile 2010, n. 242).
3.5. I principi ora esposti devono trovare applicazione anche per la sanatoria prevista dall’art. 1ter del d.l. n. 78/2009, stante – si ripete – l’identità di formulazione tra la clausola escludente prevista dal comma 13, lett. b), dell’art. 1ter cit. e quella contenuta nell’art. 1, comma 8, lett. b), del d.l. n. 195/2002. Pertanto, a nulla vale obiettare, come fa l’odierna ricorrente, che il Legislatore del 2009 ha escluso dall’emersione una sola categoria di provvedimenti di espulsione e cioè quella ex art. 13, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 286/1998 (espulsione per motivi di ordine pubblico), ammettendo, al contrario, la sanatoria per gli stranieri colpiti da espulsione per motivi meramente amministrativi, ai sensi dell’art. 13, comma 2, lett. a) e lett. b), del d.lgs. n. 286/1998: il tenore letterale dell’art. 1ter, comma 13, lett. b), del d.l. n. 78/2009 non lascia spazio ad incertezze sull’esclusione dalla sanatoria dei lavoratori extracomunitari segnalati, anche sulla base di accordi o convenzioni internazionali in vigore per l’Italia, ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato (v. C.d.S., Sez. VI, ord. 19 maggio 2010, n. 2180/2010; T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, n. 242/2010, cit.).
3.6. Il punto merita un approfondimento. Ed infatti, il Legislatore del 2002 (con maggiore coerenza rispetto a quello del 2009) ha escluso dalla sanatoria ex d.l. n. 195/2002 tutte le ipotesi di espulsione ex art. 13, comma 2, cit., e non soltanto quella di cui alla lett. c) del comma 2, come si evince dalla lettura dell’art. 1, comma 8, lett. a), del d.l. n. 195 cit.. Si potrebbe, perciò, ipotizzare:
1) che, come lo straniero espulso dall’Italia ex art. 13, comma 2, lett. a) (ingresso clandestino) o lett. b) (mancata richiesta del permesso di soggiorno nei termini) del d.lgs. n. 286 cit. può conseguire la regolarizzazione ex d.l. n. 78/2009, così lo straniero espulso da altro Paese dell’area cd. Schengen per analoghe ragioni dovrebbe poter a sua volta usufruire del beneficio di cui al d.l. n. 78 cit., con la conseguenza che la mera segnalazione nel S.I.S. della non ammissione di tale straniero nel territorio Schengen non potrebbe bastare alla P.A. per negargli l’emersione, in difetto di una verifica, da parte della P.A. stessa, circa le ragioni della sua non ammissione in detto territorio;
2) che il Legislatore del 2009, diversamente da quello del 2002, ha escluso dalla sanatoria soltanto i soggetti socialmente pericolosi, come si ricava dal fatto che l’art. 1ter, comma 13, del d.l. n. 78 cit. elenca alla lett. a) (soggetti espulsi – come detto – in base all’art. 13, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 286/1998) ed alla lett. c) (soggetti condannati per uno dei reati previsti dagli artt. 380 e 381 c.p.p.) categorie di soggetti esclusi dalla sanatoria appunto perché socialmente pericolosi. Ne deriverebbe, allora, che anche la lett. b) dell’art. 1ter, comma 13, cit. – quella che riguarda gli stranieri segnalati nel S.I.S. – va interpretata nello stesso senso, cioè nel senso di avere la legge escluso dalla sanatoria i soli stranieri socialmente pericolosi, con il corollario che, anche per questo verso, non basterebbe la semplice segnalazione dello straniero nel S.I.S. per negargli la possibilità di sanatoria, dovendosi, in ogni caso, verificare le ragioni poste a fondamento di tale segnalazione.
3.7. I dubbi ora sollevati debbono, tuttavia, essere respinti. Ed invero, quanto al punto 1), si osserva che la situazione dello straniero segnalato nel S.I.S. e per questo motivo escluso dall’emersione, non è uguale a quella dello straniero oggetto di espulsione "per motivi amministrativi", in particolare, ai sensi dell’art. 13, comma 2, lett. a), del d.lgs. n. 286/1998 (soggetto entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera). Il primo è un soggetto che si è sottratto non una, ma due volte ai controlli alla frontiera: come già evidenziato, infatti, si tratta di un cittadino extracomunitario che, già destinatario di un ordine di espulsione da parte di un Paese del territorio Schengen, con condotta attiva faccia ingresso in altro Paese del medesimo territorio, sottraendosi nuovamente ai controlli di frontiera (C.d.S., Sez. VI, n. 3095/2009, cit.). Nemmeno si potrebbe invocare l’incostituzionalità per disparità di trattamento nei confronti dello straniero che si sia sottratto una prima volta ai controlli di frontiera, sfuggendo all’inserimento nel S.I.S., e che poi sia entrato clandestinamente in Italia, ma questa volta sia incappato nell’espulsione ex art. 13, comma 2, lett. a) del d.lgs. n. 286 cit., il quale potrebbe beneficiare della sanatoria: questo avrebbe potuto essere il caso della ricorrente se, per es., fosse sfuggita alla segnalazione da parte delle Autorità ungheresi, giungendo poi in Italia. In realtà, però, la normativa è in astratto razionale e la doglianza di incostituzionalità emergerebbe soltanto da contingenze del caso concreto e la Corte costituzionale (ord. 26 luglio 1988, n. 914) ha escluso che l’apprezzamento di situazioni contingenti, venutesi a creare nella fase di prima applicazione della normativa, possa essere compiuto nel giudizio di costituzionalità, qualora le asserite disparità siano ricollegabili alle concrete scelte tecniche di chi deve dare esecuzione a tale normativa (nell’esempio proposto: all’errore delle Autorità del primo Stato di ingresso, che non hanno inserito il nominativo dello straniero nel S.I.S.).
3.8. Quanto, poi, al dubbio esposto al punto 2) del parag. 3.6, si deve rilevare che, in realtà, non può sostenersi che il d.l. n. 78/2009 abbia circoscritto l’esclusione della sanatoria ai soggetti socialmente pericolosi, tra cui non rientrerebbero quanti sono segnalati nel S.I.S. per il mero fatto della suddetta segnalazione. Altrettanto ragionevolmente – ed alla stregua di quanto poc’anzi detto circa la duplice sottrazione ai controlli di frontiera commessa da questi soggetti – si può sostenere che l’inserimento nel S.I.S. (unito all’ulteriore condotta di straniero irregolare nel territorio italiano) sia stata ritenuto dal Legislatore come sintomatico della pericolosità sociale degli stranieri ricompresi nell’art. 1ter, comma 13, lett. b), del d.l. n. 78 cit., non meno della pericolosità sociale ascrivibile agli stranieri di cui alle lett. a) e c) del medesimo art. 1ter, comma 13. In ogni caso, l’interpretazione letterale deve avere la preminenza, atteso il carattere derogatorio che, nella fattispecie in esame, è proprio non già delle ipotesi di esclusione dalla sanatoria (le quali ripristinano piuttosto il regime ordinario), quanto, invece, della sanatoria stessa (C.d.S., Sez. VI, n. 3095/2009, cit.). Donde, ad avviso del Collegio, la necessità, ex art. 14 delle preleggi, di interpretare restrittivamente la disciplina derogatoria (T.A.R. Liguria, Sez. I, 31 dicembre 2009, n. 4129) introdotta con la sanatoria del 2009, e perciò di attenersi al chiaro dettato letterale delle previsioni che escludono tale sanatoria, ripristinando – come detto – la disciplina ordinaria. Ed in proposito, si rammenta che, ai sensi dell’art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 286 cit., il permesso di soggiorno può essere negato a chi non soddisfa le condizioni di soggiorno in altro Stato firmatario di accordo internazionale cui aderisce l’Italia.
3.9. Da ultimo, mette conto evidenziare che una diversa soluzione porrebbe il problema del rispetto, da parte dello Stato, degli obblighi internazionali da esso assunti, qui, degli obblighi derivanti a suo carico dall’essere firmatario della Convenzione di Schengen. Sul punto, si richiamano le riflessioni della giurisprudenza più recente (C.d.S., Sez. VI, n. 3095/2009, cit.), la quale ha sottolineato come scopo del sistema informativo istituito ex art. 96 del Trattato di Schengen sia di creare uno spazio comune, senza frontiere interne, entro il quale le violazioni in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri, commesse in uno degli Stati firmatari, vanno considerate come se commesse nel territorio italiano, individuando, dunque, un’area eccedente il territorio dei singoli Stati, ai fini del controllo comune della regolarità dei flussi migratori. Ne deriva che la condizione di espulso dal territorio di uno Stato aderente al Trattato di Schengen produce effetto in tutta l’area degli Stati sottoscrittori del predetto Trattato e, quindi, anche per il territorio italiano: tale condizione, in via generale, preclude il rilascio del permesso di soggiorno, che non può essere rilasciato a chi è irregolarmente entrato in Italia, e non consente di usufruire della sanatoria, così ai sensi dell’art. 1, comma 8, lett. b), del d.l. n. 195/2002, come, ora, dell’art. 1ter, comma 13, lett. b), del d.l. n. 78/2009. Nemmeno si potrebbe invocare l’art. 25 della Convenzione, che consente allo Stato di accordare il titolo di soggiorno allo straniero previa consultazione con lo Stato segnalante, considerato il carattere eccezionale di siffatta previsione (chiaramente desumibile dalla circostanza che il rimedio ivi previsto è attivabile solo per motivi seri, in particolare umanitari, o in conseguenza di obblighi internazionali), ed attesa, dunque, la necessità di impedire che il ricorso a detta previsione diventi un sistema per eludere i principi cui si ispira il sistema informativo Schengen.
4. In definitiva, il ricorso è nel suo complesso infondato e da respingere.
5. Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese, in ragione della complessità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Sezione Seconda – così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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