Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. – Con ricorso al TAR del Lazio il Generale di Brigata R. C. impugnava gli atti dello scrutinio per la promozione per l’anno 2008 al grado di Generale di divisione della Guardia di Finanza deducendone l’illegittimità per vari motivi di violazione di legge e di eccesso di potere.
Con successivi motivi aggiunti introduceva ulteriori censure volte all’annullamento della determinazione di suo non inserimento in quadro di avanzamento per l’anno 2008.
2. – Con sentenza n. 12173 del 1° dicembre 2009 il Giudice di prime cure ha respinto il capo di impugnazione concernente l’asserito eccesso di potere in senso assoluto da cui sarebbero affetti gli atti di scrutinio impugnati, mentre ha accolto l’altro capo di impugnazione concernente l’eccesso di potere in senso relativo in quanto, sulla base della concreta valutazione dei titoli e degli incarichi di servizio espletati, nonché delle qualità culturali e delle doti di ordine morale possedute dal ricorrente, ha ritenuto che quest’ultimo si ponga "…in posizione effettivamente potiore rispetto ai punti assegnati dalla C.S.A. ai controinteressati Generali M. e F., donde la fondatezza della censura attorea di eccesso di potere in senso relativo…".
3. – Il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Comando Generale della Guardia di Finanza hanno impugnato detta sentenza affermandone l’erroneità per diversi motivi di diritto.
In linea generale, hanno dedotto che i limiti molto ristretti entro i quali potrebbero essere sottoposti a sindacato giurisdizionale di legittimità gli atti dello scrutinio di avanzamento degli ufficiali, specialmente se ufficiali generali, sarebbero stati superati nella specie, in sede di esame del c.d. eccesso di potere in senso relativo dedotto dal ricorrente (di primo grado), in quanto al giudizio di merito di competenza esclusiva dell’Amministrazione si sarebbe sostituito quello del Giudice di prime cure che, attraverso una nuova analitica valutazione dei titoli dei candidati, avrebbe provocato "…la violazione della regola dell’uniformità del criterio…" che, invece, risulterebbe salvaguardata soltanto attraverso il giudizio di merito dell’unico organo tecnicamente competente, e cioè la Commissione Superiore di Avanzamento.
Hanno affermato, inoltre, che la decisione di primo grado sarebbe errata, sempre alla stregua della giurisprudenza amministrativa, perché l’asserita illegittimità delle operazioni della Commissione Superiore di Avanzamento (di seguito: CSA) sarebbe stata desunta attraverso la parziale menzione di singoli titoli ed aspetti di carriera, favorevoli al Generale C., omettendo, invece, di dare giusto rilievo al complesso degli elementi documentali concernenti i controinteressati Generali M. e F., classificatisi, rispettivamente, al secondo ed al quarto posto della graduatoria finale di merito, e conseguentemente iscritti in quadro di avanzamento diversamente dal Gen. C..
Hanno soggiunto, ancora, che una disamina analitica del profilo del ricorrente, in particolare delle sue schede valutative, mostrerebbe come il suo curriculum, non sarebbe esente da criticità e non potrebbe, quindi, affermarsi a livelli di eccezionalità tale da potersi ritenere la sua posizione manifestamente superiore rispetto a quello dei pari grado promossi Generali M. e F..
Più in particolare, hanno osservato, poi, che l’errore commesso dal TAR risulterebbe ancor più evidente ponendo a raffronto la posizione del Gen. C., sia con quella del Gen. M., sia del Gen. F. poiché dai titoli posseduti da ciascuno di essi emergerebbe certamente una non prevalenza del primo sui secondi e, quindi, la piena correttezza dell’operato della CSA.
4. – Si è costituito in giudizio il Generale C. che con più memorie ha contrododetto analiticamente a tutte le tesi di parte appellante affermandone l’infondatezza per essere stata correttamente emessa l’impugnata sentenza di primo grado.
5. – Alla pubblica udienza del 22 marzo 2011 l’appello è stato introitato per la decisione.
6. – Tutto ciò premesso, in punto di fatto, può ora darsi ingresso all’esame dei motivi di impugnazione proposti dalle appellanti Amministrazioni che sono fondati alla stregua delle seguenti considerazioni.
La prima critica mossa alla sentenza impugnata è che i limiti molto ristretti entro i quali, alla stregua della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, potrebbero essere sottoposti a sindacato giurisdizionale di legittimità gli atti dello scrutinio di avanzamento degli Ufficiali, specialmente se Ufficiali Generali, come nella specie, sarebbero stati superati, in sede di esame del c.d. eccesso di potere in senso relativo, in quanto al giudizio di merito di competenza esclusiva dell’Amministrazione si sarebbe sostituito quello del Giudice di prime cure che, attraverso una nuova analitica valutazione dei titoli dei candidati, avrebbe provocato "…la violazione della regola dell’uniformità del criterio…", invece, salvaguardata dal giudizio di merito correttamente espresso dall’unico organo tecnicamente competente, e cioè la CSA.
Le appellanti hanno affermato, inoltre, nella stessa ottica, che l’illegittimità "….delle operazioni della CSA…" sarebbe stata desunta "…attraverso la parziale menzione di singoli titoli ed aspetti di carriera, favorevoli al Gen. C., omettendo, al contempo, di dare giusto rilievo al complesso degli elementi documentali che costituiscono il patrimonio professionale e culturale degli Ufficiali controinteressati…", Gen. M. e F., "…classificatasi, rispettivamente, al secondo ed al quarto posto della graduatoria finale di merito…" e, quindi, iscritti in quadro di avanzamento al grado di Generale di Divisione del Corpo della Guardia di Finanza diversamente dal Gen. C..
Dette critiche sono condivisibili perché la valutazione operata dal primo Giudice, a ben vedere, è fondata su di una autonoma e rinnovata comparazione dei titoli degli Ufficiali in questione, di talché al giudizio della CSA si è sostituito quello di detto giudicante, sull’errato rilievo che le conclusioni valutative operate dalla CSA non trovano adeguata giustificazione, mentre esse, invece, sono ben collegate alle risultanze documentali in atti, puntualmente individuate nel corso dello scrutinio e concernenti i titoli posseduti dai tre Ufficiali Generali in questione.
Il raffronto tra l’appellato Gen. C. ed i controinteressati Ufficiali promossi può ritenersi correttamente operato, pertanto, perché frutto della razionale applicazione dei criteri prefissati dalla stessa CSA che ha dato conto, attraverso i punteggi numerici attribuiti, delle ragioni per le quali il Gen. C. non é stato conclusivamente iscritto in quadro di avanzamento.
Consegue che è improponibile, alla stregua della costante giurisprudenza di questa Sezione, una riedizione, in sede giurisdizionale, dell’intero scrutinio di valutazione, così come ha fatto concretamente il primo Giudice, poiché, in tal modo, si è sostituita la valutazione tecnicodiscrezionale rimessa dalla legge alla CSA con una nuova valutazione che si è estesa a tal punto da impingere nelle scelte di merito riservate a detta CSA.
E che ciò sia almeno sufficientemente evidente nel caso in esame lo dimostra la peculiare situazione qui in discussione dove si confrontano Ufficiali Generali tutti di altissimo livello personale e professionale che, a ben vedere, si differenziano tra di loro soltanto in ragione di sfumature o peculiari aspetti dei quali è evidente che possa essere apprezzata correttamente la consistenza e la rilevanza, ai fini dell’avanzamento in questione, soltanto dall’organo (CSA) al quale la legge riconosce la capacità di operare le valutazioni di merito tecnico del caso.
Peraltro, come ben osserva la difesa dell’Amministrazione, un attento esame della posizione di scrutinio dell’appellato Ufficiale mostra, non solo come non sempre siano presenti nel suo complessivo profilo valutazioni massime, ma vi siano, per di più, anche talune criticità che, a parere del Collegio, in una valutazione globale del tutto peculiare delle posizioni degli scrutinandi, quale è quella richiesta nella specie, vertendosi in tema al grado di Generale di Divisione della Guardia di Finanza, non consentono di ritenere chiaramente prevalente la posizione del Gen. C., su quella dei Generali M. e F., come invece ha ritenuto di poter fare il primo Giudice attraverso la pressoché totale rivalutazione anche di singoli titoli o qualifiche conseguite o incarichi svolti dai tre anzidetti Ufficiali.
Inoltre, osserva il Collegio come il TAR, nell’effettuare tale sostanziale rinnovo dello scrutinio, sia incorso in contraddittorietà, specialmente con riguardo al valore da attribuire all’anzianità di servizio, in rapporto al numero ed alla qualità delle qualifiche finali conseguite sia dal Gen. C. che dal Gen. M., in quanto, come ben osserva la difesa erariale, da un lato, non ha tenuto conto della maggior anzianità di servizio del Gen. C. rispetto al Gen. M. e, dall’altro, invece, ha capovolto il criterio nel valutare l’altro candidato promosso, Gen. F., laddove ha sottolineato, a giustificazione del maggior periodo di "eccellente" vantato dal predetto Ufficiale, un’anzianità di servizio di due anni in più del Gen. C..
Analogo errore di (ri)valutazione nel merito è stato commesso dal Giudice di prima istanza anche con riferimento alle "..attestazioni di lode conseguite…" dagli Ufficiali in questione, in quanto anche in questo ambito è stato smarrito l’obiettivo di fondo perseguito dal Legislatore di riservare alla CSA ogni valutazione di merito che attenga alla figura dell’Ufficiale scrutinando, da riguardare, per di più, nel suo complesso, onde privilegiare quel giudizio globale richiesto proprio per l’accesso ai più alti gradi della carriera militare, quale è nella specie il grado di Generale di Divisione della Guardia di Finanza.
Soltanto in tal modo, infatti, é possibile pervenire ad una razionale e congrua valutazione delle voci interne relative alle "..qualità fisiche, morali e di carattere…", alle "..qualità professionali…" ed alla "…motivazione al lavoro…" e delle qualifiche conseguite complessivamente per tali voci, invero effettuata correttamente dalla CSA, secondo quanto allo stato è dato rilevare dagli atti di scrutinio.
Giova, dunque, ancòra una volta ribadire che non spetta al Giudice della legittimità operare concrete e specifiche valutazioni conducenti ad un esito decisorio della prevalenza dei titoli di un Ufficiale rispetto ad altri poiché tale compito deve essere assolto esclusivamente dalla CSA con un giudizio conclusivo che trovi riscontro nei punteggi numerici riconosciuti per i vari titoli, specialmente allorquando le differenze tra Ufficiali tutti di elevata professionalità e capacità sono tenui, come tra coloro che sono già pervenuti ai gradi più elevati, quali quelli di Ufficiale Generale.
A non diversa conclusione può, poi, pervenirsi anche con riguardo alla critica di "…parzialità dell’analisi condotta in primo grado…" sui titoli di studio e professionali conseguiti dai candidati in questione (in particolare, Gen. C. e Gen. M.), in quanto non emergono, invero, dagli atti elementi sufficienti per affermare, con la stessa sicurezza espressa dal primo Giudice, che non vi è stata una valutazione della concreta ricaduta che il titolo di studio o di specializzazione ha avuto sulla professionalità dell’Ufficiale e, quindi, della concreta utilizzabilità che esso ha avuto nell’espletamento delle funzioni proprie dei vari gradi di carriera percorsi dall’interessato.
In ogni caso, rileva il Collegio che, anche sotto tale profilo, le posizioni dei tre Ufficiali in questione si distinguono molto sottilmente per cui ben ha fatto la CSA a far rifluire, come richiede la legge, anche tale profilo nella valutazione complessiva della figura dell’Ufficiale, per meglio definirne la minore o maggiore attitudine, rispetto ad altri candidati, ad assumere le funzioni proprie del grado superiore da conseguire.
Inoltre, ritiene il Collegio che meritino di essere seguite anche le critiche mosse alla (ri)valutazione operata dal TAR degli incarichi di servizio e dei periodi di comando svolti dagli Ufficiali in questione, in quanto non può e non deve venire in rilievo nella presente economia decisionale se quel titolo specifico sia o meno valutabile in un modo o nell’altro, bensì come esso si inserisca nel complessivo profilo dell’Ufficiale, potendo ben verificarsi che l’eventuale minore consistenza o rilevanza di un titolo sia compensata dalla maggiore e più pregnante rilevanza di altri incarichi.
La difesa erariale ha, in proposito, specificamente contestato la rivalutazione operata dal TAR dell’incarico di Direttore Coadiutore dell’Istituto Alti Studi per la Difesa svolto dall’appellato con deduzioni che, a parere del Collegio, sono fondate non avendo il giudicante di primo grado fornite giustificazioni tali da poter far ritenere illogica o sganciata dai suoi presupposti effettivi quella emessa dalla competente CSA di non qualificabilità di detto incarico come "comando operativo".
Peraltro, induce a confermarsi nel convincimento testé espresso il rilievo che la valutazione di merito in questione si fonda, a ben vedere, su concrete linee organizzative ed operative che ciclicamente vengono definite dall’Amministrazione nell’espletamento della propria attività istituzionale e, quindi, sulla base di dati oggettivi che non risulta siano stati contestati.
Né considerazioni diverse da quelle sin qui fatte possono, poi, essere espresse con riferimento ai profili di impugnazione della sentenza appellata relativi ai riconoscimenti (encomi, medaglie, etc…) attribuiti ai tre Ufficiali in questione ed alla posizione conseguita da essi nei vari scrutini di avanzamento ai vari gradi della carriera militare, dovendosi ancora una volta ribadire che è esclusa ogni valutazione parcellizzata che sostanzialmente vulneri il quadro di riferimento complessivo dell’Ufficiale scrutinando e faccia decadere dalla sua naturale funzione il giudizio complessivo richiesto dalla legge per la valutazione di ammissione ai massimi gradi della carriera militare, come nella specie.
Infine, può essere condivisa anche la deduzione che il primo Giudice sarebbe incorso in "…errore di fatto, peraltro decisivo ai fini della riforma della sfavorevole pronunzia…", laddove ha fondato la propria decisione su di un preteso "..scavalcamento…" che avrebbe subito il Gen. C. ad opera del Gen. F., per le seguenti ulteriori considerazioni.
Ed invero, in disparte il rilievo della improponibilità in genere di una questione di "scavalcamento di posizioni", stante la tendenziale autonomia di ogni scrutinio di avanzamento, alla stregua di quanto più volte ha chiarito la giurisprudenza di questa Sezione, nella specie paiono, comunque, convergenti con la critica in esame i seguenti elementi:
– nel grado di generale di brigata, rivestito al momento della valutazione contestata, il Gen. F. ha conseguito 5 encomi solenni, a fronte di nessun riconoscimento ottenuto dal Gen. C.;
– lo stesso Gen. F. ha meritato, complessivamente, 48 riconoscimenti di ordine morale (a fronte dei 29 ottenuti dal C.) peraltro "..armonicamente distribuiti nei vari incarichi e settori di servizio in cui è stato chiamato ad operare…", come correttamente rilevato dalla difesa erariale;
– il primo degli anzidetti Ufficiali ha ottenuto 26 encomi solenni e 22 encomi semplici (mentre il C. ne ha ricevuti soltanto 12 solenni, 14 semplici e 3 elogi), oltre al diploma di benemerenza istituito dal Commissario Straordinario del Friuli; ha conseguito, inoltre, 7 encomi solenni per attività poste in essere in gradi dirigenziali, mentre il Gen. C. ne ha conseguiti soltanto 3;
– il Gen. C., diversamente, ha meritato gran parte dei riconoscimenti (22 su 29) in gradi non dirigenziali (quindi nella prima parte della carriera fino al 1998) ed ha conseguito l’ultima ricompensa morale il 26 settembre 2002, e cioè non nel grado (attuale) di Generale di Brigata; nessuna ricompensa, invece, nell’espletamento dell’incarico di Direttore Coadiutore dello IASD;
– il Gen. F. ha ricoperto ben 11 sedi diverse nella quali è stato impiegato in tutti i possibili incarichi attribuibili e cioè in incarichi di natura "operativa a carattere territoriale" ed "operativa di carattere specialistico", di "staf", di "gestione tecnicologisticoamministrativa", di " natura "formativa", di "Stato Maggiore" e di "alta direzione territoriale";
– il periodo di comando vantato dal Gen. F. risulta superiore anche in rapporto ai mesi di servizio effettivamente prestato (406 mesi per il Gen. F. e 381 per il Gen. C.);
– anche per le qualifiche riportate la posizione del Gen. F. può ritenersi superiore a quella del Gen. C. tenuto conto che di "…qualifiche non apicali…" il primo ne ha ottenute di meno (solo 3 mesi dal 27 giugno al 1° ottobre 1974), rispetto al secondo (39 mesi dal 16 luglio 1976 al 24 settembre 1979); che una "…continuità…" nell’acquisizione della massima qualifica di "Eccellente o giudizi equipollenti" è stata acquisita dal Gen. F. dal 2 ottobre 1974 e per un periodo nettamente superiore rispetto al secondo (403 mesi a fronte di 342);
– che, infine, per i corsi frequentati e per i titoli culturali conseguiti non sembra superiore quella del Gen. C..
7. – In conclusione, la rilevata fondatezza dei motivi di impugnazione comporta che l’appello può essere accolto e che, in riforma della sentenza impugnata, debba, invece, essere respinto il ricorso di primo grado.
8. – Quanto alle spese del presente grado di giudizio, ritiene il Collegio che la complessità della vicenda e del procedimento sottostante possano ragionevolmente indurre a compensare integralmente tra le parti le spese stesse.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 3372 del 2010, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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