Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La controversia portata all’attenzione della Sezione affonda le sue radici a fatti e circostanze che risalgono agli anni 80" che si vanno qui di seguito brevemente ad esporre.
Il legislatore statale allo scopo di regolarizzare il personale utilizzato dal Commissario Straordinario del Governo per fronteggiare le esigenze straordinarie insorte a seguito degli eventi tellurici del novembre del 1980 e febbraio 1981 in Campania e Basilicata, con la legge n.730 del 28 ottobre 1986, all’art.12 disponeva che detto personale fosse immesso in ruoli speciali ad esaurimento da istituirsi presso le Amministrazioni ove il personale stesso aveva prestato servizio, con la espressa previsione che i relativi oneri economici erano posti a carico dello Stato
La Regione Campania, quindi, al riguardo, emanava la legge 6 febbraio 1990 n.4 recante la istituzione presso la Giunta Regionale del ruolo speciale ad esaurimento del personale destinatario delle disposizioni di cui all’art.12 della legge statale n.730/86, con la precisazione che il relativo trattamento economico avveniva tramite finanziamento statale
Successivamente l’Ente territoriale in parola adottava la legge 21 aprile 1997 n.12 con cui in adeguamento al decreto legislativo n.29 del 1993 disponeva la rideterminazione dell’organico del ruolo della Giunta Regionale, con la previsione, all’art.3, di uno specifico contingente, nel ruolo ordinario, per il personale di cui all’art.12 della legge n.730 del 1986 e con la espressa precisazione che "detti posti sono indisponibili e a seguito della cessazione dal servizio di detto personale il contingente viene di volta in volta ridotto sino alla soppressione totale".
L’Amministrazione statale (sub specie il Ministero dell’Economia e delle Finanze) quindi, manifestava, con apposite note l’assunto per cui la disciplina introdotta dalla Regione Campania a mezzo della legge regionale n.12/97, con il passaggio nei ruoli regionali del personale ex art.12 della legge n.730/86 avesse determinato il trasferimento degli oneri finanziari relativi al trattamento economico di detto personale dal Tesoro alla Regione stessa, ma tale tesi era contestata, sempre in via di intercorsa corrispondenza, dall’Ente Regione, finchè, con nota datata 1 agosto 2000 a firma del Ragioniere Generale dello Stato, il Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, con riferimento al personale di cui all’art.12 della legge 28 ottobre 1986 n.730, facendo altresì riferimento ad un orientamento manifestato da questo Consiglio di Stato in sede di parere, disponeva la cessazione del finanziamento statale, fissando il trattamento economico del predetto personale, a decorrere dal 6 maggio 1997, a carico del bilancio dell’anzidetta Regione.
Quest’ultimo Ente impugnava innanzi al Tar per la Campania tale provvedimento, deducendo, sotto vari profili, la illegittimità della determinazione assunta dall’Amministrazione statale e l’adito Tribunale Amministrativo Regionale con sentenza n.1616/2005 accoglieva il proposto ricorso, ritenendolo fondato, con conseguente annullamento del provvedimento in contestazione.
E’insorto avverso tale sentenza il Ministero dell’Economia e Finanze che con l’appello all’esame deduce la erroneità delle statuizioni rese dal Tar, frutto, a suo dire, di una erronea interpretazione della normativa intervenuta in subjecta materia.
Con un unico articolato mezzo d’impugnazione, l’Amministrazione appellante fa valere, in sostanza, la tesi che la Regione Campania con l’adozione delle disposizioni di cui alla legge regionale n.12/1997, nel rideterminare la dotazione della nuova pianta organica ha disposto l’inquadramento nel ruolo ordinario del personale ex art.12 della legge n.730 del 1986 e tale circostanza avrebbe sen’altro fatto venir meno la giustificazione causale dei finanziamenti statali, con la conseguente presa in carico della Regione degli oneri finanziari relativi al trattamento economico del personale de quo.
Si è costituita in giudizio la Regione Campania che con diffuse, circostanziate memorie difensive ha contestato la fondatezza del proposto gravame, chiedendone la reiezione.
Motivi della decisione
L’appello è infondato e va, pertanto, respinto.
La controversia qui instaurata (per certi aspetti singolare, in ragione dei perduranti effetti connessi pur sempre ad eventi di carattere eccezionale risalenti ad un quarto di secolo fa) impone alla Sezione di dirimere una questione interpretativa insorta in ordine a delle disposizioni legislative sia statali che regionali (indicate in punto di fatto) che si sono occupate dello status e della gestione finanziaria del personale utilizzato dal Commissario Straordinario del Governo per l’emergenza tellurica del novembre del 1980, successivamente posto alle dipendenze della Regione Campania e che vede lo Stato e la Regione in parola su posizioni contrastanti, così sinteticamente riassumibili:
secondo l’Amministrazione statale la disciplina dettata dalla Regione per il personale di cui all’art.12 della legge n.730/1986, a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale n.12/97 (art.3, comma 6) non consente più il mantenimento in carico dello Stato degli oneri finanziari relativo al trattamento economico di detto personale;
secondo la Regione, invece, la normativa recata dalla legge regionale sopra indicata per la sua reale portata non fa venir meno in capo allo Stato la copertura degli oneri finanziari per il personale in questione, atteso che, in particolare per detti dipendenti non è avvenuto l’inquadramento nel ruolo ordinario dell’Ente.
Orbene, ritiene il Collegio che una corretta e piana lettura dei dati normativi disciplinanti la fattispecie all’esame depone a favore della tesi propugnata dalla Regione Campania, come esattamente posto in luce dal giudice di primo grado con l’impugnata sentenza le cui osservazioni e statuizioni meritano integrale condivisione.
Va in primo luogo effettuata una precisa ricostruzione delle fonti normative intervenute in materia.
Dunque la legge n.730 del 1986 ai chiari fini di regolarizzazione della posizione del personale convenzionato con il Commissariato Straordinario di Governo, ha disposto all’art.12, l’immissione di detto personale in ruoli speciali ad esaurimento da istituirsi a cura delle Regioni, con l’espressa previsione dell’onere "derivante dall’attuazione del presente articolo posto a carico del fondo per la protezione civile..".
In attuazione di tale norma la Regione Campania adottava la legge n.4 del 6 febbraio 1990 con la quale provvedeva ad istituire il ruolo speciale ad esaurimento del personale destinatario delle disposizioni di cui all’art.12 della legge statale n.730/86, con la previsione che all’onere economico si sarebbe provveduto a mezzo dei trasferimenti statali
Sempre in relazione al quadro normativo di riferimento occorre far presente che con ordinanza della protezione civile n.839/1986 si prevedeva il passaggio nei ruoli ordinari delle Amministrazioni di detto personale a mezzo dei relativi concorsi, dovendosi peraltro qui richiamare le successive disposizioni recate dalla legge n.537/93 (art.3) con la previsione dell’inquadramento di detto personale nei ruoli dell’ente di appartenenza a mezzo delle procedure di mobilità., previste per il personale in sovrannumero, come disciplinate dall’art.35 del dlgs n.29/93.
Quindi, secondo la scansione temporale dei fatti in rilievo, è intervenuta disciplina di "chiusura" (allo stato) della vicenda, rappresentata dalla legge n. 12 del 21 aprile 1997 della Regione Campania e la norma che viene in rilievo è precipuamente quella recata dall’art.3, dal titolo "determinazione dei contingenti del ruolo ordinario" che al comma 6 recita testualmente: "il contingente del personale destinatario del ruolo speciale ad esaurimento di cui alla legge regionale 6 febbraio 1990 n.4 e alla legge 28 ottobre 1986 n.730 viene immesso nel ruolo ordinario sotto la declaratoria contingente legge 28 ottobre 1986 n.730 art.12 e successive modificazioni ed integrazioni. Detti posti sono indisponibili ed a seguito della cessazione dal servizio di detto personale il contingente viene di volta in volta ridotto fino alla soppressione totale".
Tanto premesso, in via prioritariamente logica va effettuata una doverosa considerazione, quella per cui, alla luce dei dati normativi appositamente emanati e qui in rilievo, lo Stato ha inteso farsi carico (e si è concretamente fatto carico) di assicurare la copertura finanziaria del trattamento economico dovuto al personale ex art.12 citato nel momento iniziale di "assunzione" ed utilizzazione presso la struttura organizzativa straordinaria, ma anche nella ulteriore fase temporale costituita dall’immissione nei ruoli speciali di detto personale da parte della Regione Campania (circostanza, peraltro, puntualmente avvenuta con la legge regionale n.4/90) e fintantochè perdurasse lo status speciale di detto personale, venendo ragionevolmente tale onere finanziario a cessare solo in presenza della cessazione di tale rapporto o con la sua trasformazione a mezzo dell’immissione nei ruoli della Regione, come dipendenti regionali tout court.
Ora l’Amministrazione appellante con il provvedimento qui gravato ritiene che la condicio iuris giustificativa del mantenimento a carico delle sue finanze del trattamento economico di detto personale sia venuta meno e fonda tale convincimento su una interpretazione della normativa regionale (quella recata dall’art.3, comma 6 della legge n.12 /97) che, invece si appalesa erroneo, come si evince da un approccio esegetico che se non dal punto di vista letterale, certamente in base ad un criterio sistematico, conduce ad una conclusione interpretativa di segno diametralmente opposto a quella fatta valere col gravame all’esame.
Invero, al di là del dato testuale sicuramente non limpido quanto alla sua formulazione, è agevole rilevare dal complessivo contesto normativo che le determinazioni assunte dal legislatore regionale con la legge n.12/97 sono quelle (e solo quelle) di effettuare, in sede di rideterminazione dell’organico di ruolo della Giunta Regionale, una ricognizione della posizione dei dipendenti in questione come regolarizzati in base alla norma statale di cui all’art.12 della legge n.730/86 e immessi nel ruolo speciale ad esaurimento dell’Ente con la precedente legge regionale n.4/90, mantenendo ai medesimi lo status di dipendenti della regione con il regime speciale del ruolo ad esaurimento, specificatamente con la creazione per essi di un apposito contingente e fermo restando che i relativi "posti sono indisponibili e che il contingente viene di volta in volta ridotto per la cessazione del rapporto fino alla sua soppressione".
A precludere una interpretazione nei sensi di avvenuta immissione nei ruoli ordinari della Regione soccorrono altresì altri dati del tutto obliterati dall’Amministrazione appellante, riconducibili in particolare a due significative circostanze, dal contenuto del tutto inequivocabile:
a) la Regione ha adempiuto alla prescrizione di immissione nei ruoli speciali del personale de quo,con l’adozione della legge n.4/90, senza che dalla previsione legislativa statale dettata con l’art.12 più volte citato possa discendere per la Regione altro onere
b) con il precedente art.2 della citata legge n.12/97 il legislatore regionale ha espressamente previsto (comma 7) che "il personale inquadrato nel ruolo speciale ad esaurimento della legge regionale 24 febbraio 1990 n.4, destinatario del disposto dell’art.12 della legge 28 ottobre 1986 n.730 ed il cui trattamento economico è a carico dei Fondi del Ministero del Tesoro, viene immesso nel ruolo ad esaurimento…"
Alla luce dell’ordito normativo complessivamente considerato è ragionevole dedurre che la posizione del personale di che trattasi non ha subito il mutamento di status prospettato dall’Amministrazione statale, quello dell’inquadramento nel ruolo ordinario della Regione perché a tanto non ha certo provveduto il legislatore regionale con la norma ex art.3 della legge n.12/97.
E la immutabilità dello status di appartenenti ad un ruolo speciale è agevolmente deducibile anche dal fatto che per detto personale non sono intervenute procedure concorsuali inizialmente pure configurate ai fini dell’immissione in ruolo e neppure procedure di mobilità volte ad eliminare il personale in soprannumero, di talchè non inverandosi la cessazione e/o la trasformazione dello status di dipendenti regionali di un ruolo speciale ad esaurimento, neppure si è verificata la condizione indispensabile per ritenere lo Stato. esente dall’obbligo di finanziamento.
Insomma, non è possibile dedurre il passaggio nei ruoli "ordinari" in base all’entrata in vigore della legge regionale n.12/97 e se tale "transito" non è avvenuto (e neppure poteva avvenire senza l’attivazione e conclusione delle procedure a ciò deputate) ed questo è lo "stato dell’arte" (e soprattutto se quello testè descritto è il regime giuridico che regge la fattispecie) priva di legittima causa giustificativa si appalesa la determinazione, assunta dall’Amministrazione del Tesoro con il provvedimento qui in contestazione di far cessare il finanziamento statale e di porre a carico del bilancio della Regione il trattamento economico del personale ex art.12 della legge n.730/1986.
Non appare peraltro condivisibile l’assunto interpretativo della III Sezione di questo Consesso espresso con il parere n.838/2000 in ordine alla problematica qui in discussione (pure citato dall’Amministrazione statale a supporto del suo, erroneo, divisamento) atteso che esso si basa su una non esatta e comunque monca lettura del dato normativo di cui alla legge regionale n.12/97 e risulta comunque avulso dal contesto delle considerazioni di ordine logico e sistematico che depongono decisamente per una interpretazione volta a far ritenere che ad onta del lungo tempo trascorso da un situazione di tipo emergenziale, non siano mutati gli elementi di fatto e di diritto posti a fondamento della copertura finanziaria configurata a carico dello Stato.
In forza delle suesposte considerazioni, l’appello in relazione alle censure dedotte nei confronti dell’impugnata sentenza, non appare meritevole di accoglimento.
Le spese e competenze del presente grado del giudizio vanno poste a carico dell’Amministrazione statale soccombente e vengono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo Rigetta.
Condanna la parte appellante al pagamento delle spese e competenze del presente grado del giudizio che si liquidano complessivamente in euro 3.000,00 (tremila) oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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