Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con la sentenza in epigrafe:
– è stato accolto il ricorso proposto dalla Cooperativa P. M. a r.l. per l’annullamento della aggiudicazione per un biennio alla C. s.c. a r.l., del servizio di custodia e sorveglianza dei siti dell’Azienda Risorse Idriche di Napoli, A., ubicati nelle province di Napoli e Caserta;
– è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse il ricorso incidentale della C..
L’ARIN ha proposto appello chiedendo la riforma della sentenza previa sospensione dell’efficacia.
Si è costituita in giudizio la P. M. per resistere al gravame.
Anche la appellata C. si è costituita proponendo appello in forma incidentale per chiedere l’accoglimento dell’appello introdotto da A. e per censurare la declaratoria di inammissibilità del proprio ricorso incidentale di prime cure
Con ordinanza del 24 novembre 2010 n. 5382 la Sezione ha accolto la domanda cautelare.
Tutte le parti hanno depositato memorie.
Alla pubblica udienza del 29 aprile 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Il TAR ha ritenuto fondato il secondo dei motivi dedotti in primo grado, avendo rilevato che nella
seduta del 21 settembre 2009, come risulta dal relativo verbale, "ai fini dell’assegnazione dei punteggi ai predetti parametri di valutazione – ossia le voci tecniche dei servizi aggiuntivi e dell’organizzazione dell’attività – la commissione tecnica stabilisce di procedere nel seguente modo: a seguito dell’esame dei progetti tecnici pervenuti, la commissione evidenzierà quali sono gli elementi rilevati all’interno dei progetti tecnici che costituiscono servizi aggiuntivi offerti rispetto a quanto previsto nel capitolato speciale d’appalto, nonché i profili attinenti all’organizzazione proposta dai concorrenti per le attività oggetto dell’appalto. Tali elementi verranno così raggruppati ed elencati in opportune tabelle al fine di poter procedere ad un oggettivo confronto tra i concorrenti".
Ad avviso dei primi giudici, la lex specialis di gara non prevedeva alcuna sottoarticolazione delle due voci componenti l’offerta tecnica, ossia i servizi aggiuntivi e le modalità organizzative dell’attività, tra l’altro solo genericamente indicate nell’art. 4 del disciplinare e nemmeno specificate nell’art. 5, disposizione appositamente dedicata all’offerta tecnica; né una simile predeterminazione si evince dalle disposizioni del capitolato. Se ne è dedotto che la sottospecificazione delle voci tecniche di offerta di cui alle tabelle A e B redatte dalla commissione, costituisce applicazione di un criterio generale stabilito per la prima volta dallo stesso organo di gara, e ciò, oltre, ad essere in contrasto con quanto stabilito dall’art 83 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 nella sua attuale formulazione, risulta incontrovertibilmente compiuta non solo dopo l’apertura delle offerte tecniche delle concorrenti, ma addirittura in funzione della loro comparazione e tanto in palese violazione dei generali principi di trasparenza e par condicio posti a presidio della legittimità delle operazioni di selezione nei procedimenti ad evidenza pubblica.
3. L’appellante ha contestato tali statuizioni sostenendo che nella specie la commissione non ha predisposto criteri di valutazione aggiuntivi e non previsti dalla lex specialis, ma si è limitata a riunire in due schede riassuntive gli elementi ricavabili dalle offerte tecniche con riguardo ai servizi aggiuntivi ed ai profili di organizzazione, ai fini della attribuzione dei relativi punteggi.
4. La tesi va condivisa.
Occorre muovere dal punto 4 del disciplinare di gara, laddove, dopo aver riservato al fattore prezzo il 50% del punteggio, attribuisce al progetto tecnico il residuo 50% "significando che il massimo punteggio sarà attribuito al concorrente che avrà offerto il migliore progetto tecnico che sarà valutato sulla base dei seguenti elementi:
eventuali servizi aggiuntivi offerti (30%); a titolo esemplificativo e non esaustivo: incremento dei sistemi di sicurezza e/videosorveglianza già installati presso i siti A., supporto centralino aziendale, ect.;
– organizzazione proposta dal concorrente per lo svolgimento delle attività oggetto del presente appalto (20%)."
Era dunque specifico obbligo della Commissione individuare, all’interno delle diverse offerte tecniche, tenuto in disparte l’insieme delle prestazione obbligatoriamente prescritte come oggetto del servizio dal capitolato speciale di appalto – sezione specifiche tecniche, quelle "proposte migliorative" consistenti in servizi aggiuntivi e modalità organizzative, sulla cui base attribuire i punteggi previsti per le due voci.
A tal fine la commissione ha raccolto in apposite schede le proposte migliorative emergenti da ciascun progetto tecnico, quale strumento indispensabile per effettuare la valutazione richiesta.
Un semplice esame delle schede A e B, che i primi giudici hanno ritenuto espressive di nuovi criteri di valutazione, altro non sono che l’elencazione dei servizi aggiuntivi offerti dalle tre concorrenti, C., E. e P., tradotta in una sorta di griglia riassuntiva. Ne è la prova il fatto che non una delle voci in essa indicate risulta autonomamente individuata dalla commissione, ma tutte siano state annotate in quanto contenute in almeno una delle offerte tecniche. A titolo di esempio, può menzionarsi, nella Tabella A, la "bacheca chiavi" che vi figura in quanto indicata dalla C. ma non dalle altre; oppure l’UPS, offerto da E. e non dalle altre, o il "portale web/segreteria", offerto da tutte le concorrenti, e così via.
In altri termini non è accaduto ciò che i primi giudici sembrano aver supposto, ossia che la commissione abbia preventivamente costruito un proprio quadro di servizi aggiuntivi, per poi annotare quale delle concorrenti avesse presentato la relativa proposta. Né, d’altra parte, si rinviene alcuna traccia della precostituzione di "coefficienti", come adombra le difesa dell’appellata.
La commissione si è limitata alla valutazione di sua competenza utilizzando un comune strumento di lavoro senza utilizzare criteri precostituiti oltre quelli fissati dal disciplinare, come sopra riferito.
E, come è evidente, tale legittima operazione non poteva che essere compiuta dopo l’apertura delle buste contenenti le offerte tecniche.
Il motivo di appello va dunque accolto.
5.1. Vanno esaminati i motivi del ricorso assorbiti in primo grado.
Viene in evidenza la doglianza relativa alla mancata verbalizzazione delle modalità di custodia delle offerte tecniche, diversamente da quanto è avvenuto per le offerte economiche.
E’ da rilevare che la censura non attiene alla mancata adozione di misure adeguate allo scopo, che, del resto, sarebbe stata notata dal rappresentante della P., presente alla seduta, bensì la mancata verbalizzazione delle stesse.
La circostanza non può ritenersi idonea ad invalidare l’esito della gara.
Al riguardo deve farsi applicazione dell’indirizzo consolidato nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui la mancata indicazione nei verbali delle modalità di custodia dei plichi e dei documenti non costituisce causa di illegittimità della gara quando non si sia verificata l’alterazione della documentazione (Sez. V, n. 6729 del 2007).
L’orientamento trova conforto nell’art. 78 del d.lgs. n. 163 del 2006 che, nell’indicare gli elementi che non possono omessi nella redazione del verbale, non menziona le operazioni di custodia della documentazione di gara.
5.2. Un diverso motivo ha investito la richiesta di chiarimenti rivolta dalla commissione alle concorrenti C. e a.t.i. E., assumendosi che in tal modo si sarebbe consentito illegittimamente alla stesse di integrare l’offerta.
Va precisato che per quanto concerne l’appellata C. la richiesta concerneva informazioni circa alcune proposte migliorative al fine di apprezzare compiutamente le caratteristiche dei materiali offerti.
In questa materia, ad avviso del Collegio, merita adesione quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui il cosiddetto dovere di soccorso che si impone alle amministrazioni appaltanti in una visione non meramente formalistica degli oneri e degli obblighi che sono imposti ai soggetti partecipanti ai procedimenti a evidenza pubblica e che si concretizza nell’invito a essi rivolto a completare o fornire chiarimenti circa il contenuto della documentazione presentata e dell’offerta, deve essere applicato in coerenza con i principi di imparzialità e di buon andamento, predicati dall’art. 97 cost. e presuppone quindi un’offerta valida seria affidabile e completa nei suoi elementi essenziali (Consiglio Stato, sez. V, 14 febbraio 2011, n. 939).
Nella specie i detti principi non possono ritenersi violati ove si consideri che erano state richieste limitate informazioni circa alcuni aspetti di talune proposte migliorative effettivamente formulate dalla concorrente, per cui le precisazioni fornite non hanno assunto valenza di integrazioni lesive del principio della par condicio, considerato anche il divario tra i punteggi conseguiti per i servizi aggiuntivi da C. (30) e P. (7,5).
Il motivo è dunque infondato.
5.3. L’appellata aveva poi dedotto che la commissione tecnica, nella attribuzione dei punteggi, avrebbe fatto una applicazione errata del metodo aggregativo compensatore di cui all’B del d.P.R. n. 554 del 1999, prescritto dal disciplinare.
Secondo l’appellata (memoria del 6 aprile 2011, pag. 18), la commissione "non ha adottato assolutamente il sistema di calcolo matematico indicato nella disposizione di legge espressamente indicata dal Disciplinare di Gara, sia con riguardo al grado di coefficiente (visto che questo è riferito ad una valore da 0 a 5 e non da 0 a 1), sia relativamente alla tipologia del metodo che tra i quattro indicato ex lege occorreva scegliere.".
La trascritta esposizione del detto motivo di ricorso non offre alcuna spiegazione comprensibile dell’errore in cui sarebbe incorsa la commissione, e ciò rende il motivo inammissibile.
In ogni caso il Collegio ritiene di sottolineare che l’invocato allegato B al d.P.R. n. 554 del 1999, in tema di sistema aggregativo compensatore, stabilisce che: "per quanto riguarda gli elementi di valutazione di natura qualitativa quali il valore tecnico ed estetico delle opere progettate, le modalità di gestione (corsivo aggiunto)" i coefficienti della prestazione offerta sono determinati calcolando: "la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, calcolati dai singoli commissari mediante il "confronto a coppie", seguendo, a loro scelta, le linee guida di cui all’allegato A, oppure il criterio fondato sul calcolo dell’autovettore principale della matrice dei suddetti confronti a coppie; ".
Il rinvio al metodo del confronto a coppie, illustrato nell’Allegato A, (Una volta terminato il confronto delle coppie, si sommano i punti attribuiti ad ogni offerta da parte di tutti i commissari. Tali somme provvisorie vengono trasformate in coefficienti definitivi, riportando ad uno la somma più alta e proporzionando a tale somma massima le somme provvisorie prima calcolate.) consente di stabilire che il punteggio assegnato da ciascun commissario non va confuso con il coefficiente da attribuire a ciascun elemento di valutazione, e pertanto si rivela inconsistente la censura basata su cifre da 0 a 5, intese come coefficienti, pur essendo manifestamente punteggi.
5.4. Con l’ultimo motivo di censura si è dedotto il vizio di eccesso di potere per travisamento di presupposti, addebitandosi alla commissione di aver considerato come non offerti alcuni servizi aggiuntivi che, invece, dovevano ritenersi inclusi nell’offerta P..
La doglianza, come è evidente, è riferita a profili di ordine tecnico sui quali si è svolto l’apprezzamento della apposita commissione, le cui valutazioni, per costante giurisprudenza, sfuggono a4l sindacato del giudice amministrativo, salvo che ne sia dimostrata la macroscopica illogicità o incoerenza, di cui non è stata offerta adeguata dimostrazione.
6. In conclusione l’appello deve essere accolto e la statuizione rende improcedibile l’appello incidentale introdotto dalla C..
Le spese del giudizio vanno poste a carico della parte soccombente come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado; dichiara improcedibile l’appello incidentale.
le spese dei due gradi del giudizio vanno poste a carico della Cooperativa P. M. nell’importo di euro 3.000,00 a favore di A.R.I.N. e di 2.000,00 a favore di C. Società Cooperativa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2011 con l’intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Trovato, Presidente
Marzio Branca, Consigliere, Estensore
Roberto Chieppa, Consigliere
Eugenio Mele, Consigliere
Doris Durante, Consigliere
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