Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima Sezione, con l’intervento dei signori:
Avviso di Deposito
del
a norma dell’art. 55
della L. 27 aprile
1982 n. 186
Il Direttore di Sezione
Elvio Antonelli Presidente f.f.
Italo Franco Consigliere
Fulvio Rocco Consigliere, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA PARZIALE
sul ricorso R.G. 2463/2000 , proposto da Giove S.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Ivone Cacciavillani e dall’Avv. Chiara Cacciavillani, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Veneto, a’ sensi dell’art. 35 del T.U. approvato con R.D.26 giugno 1924 n. 1054,
contro
il Consorzio per l’Acquedotto del Basso Piave, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, divenuto in corso di causa Azienda Servizi Integrati – A.S.I. S.p.a., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avv. Alberto Borella, dall’Avv. Marina Perona e dall’Avv. Franco Stivanello Gussoni, con elezione di domicilio presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, Dorsoduro n. 3593,
per l’accertamento
in relazione alla lottizzazione convenzionata sottoscritta dalla Giove S.r.l. con il Comune di Jesolo mediante atto dd. 17 ottobre 1997 a Rep. 64876 del dott. Carlo Bordieri, Notaio in Jesolo (Venezia), del mancato obbligo della medesima Giove di sostenere le spese relative ai lavori, esterni alla lottizzazione, per il potenziamento delle opere di adduzione, accumulo e sollevamento asseritamente necessari per consentire l’allacciamento del comparto “D-Altanea” alla rete idrica del Consorzio per l’Acquedotto del Basso Piave, con conseguente declaratoria dell’infondatezza della pretesa avanzata dal Consiglio di Amministrazione del Consorzio anzidetto mediante deliberazione n. 70 dd. 21 settembre 1999, e previa disapplicazione dell’art. 11 dello statuto consortile.
Visto il ricorso con i relativi allegati; notificato il 10 luglio 2000 e depositato l’11 agosto 2000;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Consorzio per l’acquedotto del Basso Piave;
viste le memorie prodotte dalle parti;
visti gli atti tutti di causa;
uditi nella pubblica udienza del 23 ottobre 2008 (relatore il consigliere Fulvio Rocco) l’Avv. Quarneti, in sostituzione di C. Cacciavillani, per la ricorrente Società e l’Avv. Perona per Azienda Servizi Integrati – A.S.I. S.p.a. (già Consorzio per l’Acquedotto del Basso Piave);
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
1.1.La ricorrente, Giove S.r.l., espone di aver stipulato in data 13 aprile 1987 a Rep. n. 35870 del dott. Carlo Bordieri, Notaio in Jesolo (Venezia), una convenzione con lo stesso Comune di Jesolo, poi rinnovata e modificata il 17 ottobre 1997 mediante ulteriore atto a Rep. n. 64876 del medesimo Notaio e avente per oggetto un piano di lottizzazione di consistenti dimensioni, includente pure – per quanto qui segnatamente interessa – il comparto denominato “D-Altanea”.
Più esattamente, la difesa del Consorzio per l’Acquedotto del Basso Piave – ossia, dell’Amministrazione intimata dalla ricorrente – riferisce che la Convenzione anzidetta prevede l’urbanizzazione, ad opera di Giove e di altra Società, di una vasta area inedificata, estesa per mq. 1.940.842, con una volumetria edificabile di mc. 1.319.806 e un insediamento di 12.000 abitanti teorici (cfr. pag. 1 della memoria di costituzione del Consorzio per l’acquedotto del basso Piave).
Giove dovrebbe quindi realizzare il proprio progetto su di una superficie pari a mq. 904.315 e volumetria edificabile di mc. 605.614 (cfr. ibidem, pag. 2).
La ricorrente espone che, a’ sensi dell’art. 4 di tale Convenzione, l’impresa lottizzante era obbligata a realizzare a totale sua cura e spesa le opere di urbanizzazione primaria dell’area assoggettata a lottizzazione, ivi compresa la rete di approvvigionamento idrico, e che le reti tecnologiche sarebbero state assoggettate ad approvazione e a convenzione diretta tra la parte lottizzante e i soggetti erogatori dei relativi servizi.
Giove afferma di aver quindi chiesto con propria nota dd. 11 agosto 1995 al Consorzio per l’Acquedotto del Basso Piave la redazione del progetto esecutivo avente per oggetto la costruzione della rete idrica a servizio di un primo stralcio funzionale B del predetto comparto.
Il Consorzio ha predisposto tale progetto e nel corso del 1996 i lavori sono stati eseguiti e completati a proprio carico da Giove(cfr. doc. 2 di parte ricorrente), la quale – altresì – ora denota che con nota Prot. n. 5360 dd. 21 agosto 1995 lo stesso Consorzio, nel trasmettere il preventivo di spesa per le opere necessarie ad assicurare il servizio idrico dell’ambito di lottizzazione, aveva chiarito che il preventivo medesimo sarebbe stato aggiornato nei seguenti casi: “a) mancato versamento del relativo importo entro i termini di validità; b) mancato inizio dei lavori entro congruo termine dal versamento, per cause indipendenti dalla volontà del Consorzio; c) il presentarsi di condizioni imprevedibili dei luoghi, o prescrizioni particolari degli enti concedenti, tali da comportare una maggiore quantità dei lavori preventivati, e conseguenti maggiori oneri” (cfr. ibidem).
Viceversa, in occasione dell’avvio dei lavori inerenti allo stralcio funzionale A del comparto, il Consorzio – a fronte della richiesta di Giove di redigere il progetto esecutivo della rete idrica e di stilare il preventivo di spesa nonché il capitolato speciale d’appalto dei relativi lavori – ha preteso la corresponsione da parte di Giove della somma di Lire 627.416.104.- (pari ad € 324.033,38.- ) per lavori sull’impianto e sulla rete al di fuori della lottizzazione e che, nondimeno, il Consorzio medesimo reputava necessari per poter garantire il rifornimento idrico della lottizzazione medesima.
Più esattamente, tale pretesa del Consorzio viene descritta nella deliberazione n. 70 dd. 21 settembre 1999 adottata dal proprio Consiglio di Amministrazione e nelle premesse della quale si afferma testualmente quanto segue:
“Premesso che la Società Giove S.r.l., con sede in Portogruaro (Venezia), ha presentato al Comune di Caorle il piano di lottizzazione del comparto denominato “D – Altanea”, in Comune di Caorle; considerato che l’insediamento derivante dalla lottizzazione non è previsto nel progetto generale del Consorzio e che il richiesto allacciamento alla rete consorziale rende necessario uno straordinario potenziamento della stessa e degli impianti; rilevato che si vengono a configurare per il Consorzio costi ed oneri di assoluta eccezionalità, tali da giustificare il ricorso alla previsione dell’art. 11 del Regolamento sulle utenze, il quale prevede un contributo a spese dell’utente per il rafforzamento delle linee idriche principali; visto il prospetto con il quale l’Ufficio Tecnico consorziale, tenuto conto dei costi relativi alla costruzione di un nuovo impianto di accumulo, della posa in opera di una nuova condotta in ghisa sferoidale DN 300/500 estesa per 2 chilometri, dell’adeguamento dell’impianto di pompaggio, determina in Lire 627.416.104.- il contributo dovuto dalla Società Giove S.r.l.; vista la richiesta della predetta Ditta, con la quale chiede (sic!) al Consorzio la redazione del progetto esecutivo e del preventivo di spesa per la costruzione della rete di distribuzione nel Comparto “D” – Stralcio Funzionale A – Valle Altanea di Caorle; visto il progetto esecutivo e il Capitolato speciale d’appalto per la costruzione della rete di distribuzione nell’area da lottizzare sopra descritta; richiamata la deliberazione n. 18/C.D.A. del 18 febbraio 1997, che fissa la procedura per l’esecuzione delle opere idriche al servizio di nuove lottizzazioni” (cfr. doc. 3 di parte ricorrente).
A fronte della dichiarata contrarietà di Giove a corrispondere al Consorzio la somma da esso richiesta, le parti hanno stipulato in data 9 giugno 2000 una convenzione in forza della quale, “data la natura della controversia, che involge anche importanti questioni di principio”, esse “sono addivenute alla determinazione di dar corso egualmente ai lavori, lasciando impregiudicata la questione relativa alla legittimità o meno della pretesa del Consorzio di ottenere il pagamento della somma richiesta per il potenziamento dell’acquedotto”, e concordando in particolare “che la controversia relativa alla pretesa del Consorzio di porre a carico della ditta lottizzante gli oneri per il potenziamento delle opere di adduzione, accumulo e sollevamento, necessarie a consentire l’allacciamento alla rete idrica consorziale del comparto “D-Altanea” venga decisa da giudice amministrativo, che entrambe ritengono competente ai sensi degli artt. 33 e 34 del D.L.vo 31 marzo 1998 n. 80, su ricorso che verrà proposto dalla Società entro 30 giorni dalla data odierna” (cfr. ibidem, doc. 5).
1.2. Ciò posto, con l’atto introduttivo del presente giudizio Giove afferma innanzitutto che il Consiglio di Amministrazione del Consorzio avrebbe affermato la propria pretesa mediante la sopradescritta deliberazione n. 70 del 21 settembre 1999 in modo talmente sommario da non consentire neppure di comprendere esattamente se, ed eventualmente, in quale modo le opere di adeguamento e di potenziamento degli impianti e della rete principale si relazionerebbero con la lottizzazione.
Ad avviso di Giove, neppure esisterebbe il progetto delle opere per le quali il Consorzio pretende la contribuzione, per cui nemmeno sarebbe dato di comprendere se le opere stesse siano effettivamente necessarie per garantire il rifornimento idrico della lottizzazione in corso di realizzazione, oppure se esse siano preordinate all’assolvimento di una tale finalità anche con riferimento ad altri interventi edificatori nel territorio di competenza del Consorzio: e in quest’ultimo caso, e sempre se la contribuzione delle imprese lottizzanti possa ritenersi dovuta, dovrebbe essere comunque effettuata l’imputazione della contribuzione medesima in misura proporzionale al potenziamento che ciascuna di esse dovesse indurre.
Né – sempre secondo Giove – sarebbe dato di ricavare dal tenore della deliberazione recante l’estrinsecazione della pretesa del Consorzio, nonché dalla documentazione in essa richiamata, le ragioni che portano ad una siffatta quantificazione del contributo “straordinario” richiesto, mancando nella specie qualsivoglia riferimento alla tipologia, ovvero alla quantità dei lavori e degli interventi asseritamente necessari per il potenziamento della rete idrica.
Detto altrimenti, secondo Giove difetterebbe allo stato qualsiasi prova degli stessi presupposti di fatto sui quali si fonda la pretesa del Consorzio, dovendo rimarcarsi – altresì – che ogni onere al riguardo per certo incombe a quest’ultimo.
Inoltre, secondo la prospettazione di Giove il contributo “straordinario” viene riferito alla totalità del comparto, ossia anche allo stralcio funzionale B della superficie di sua proprietà , nel quale – tuttavia – le opere sarebbero già state realizzate, risultando con ciò esauriti tutti i rapporti patrimoniali correlati; né si sarebbe verificata alcuna delle condizioni, descritte nell’anzidetta nota del Consorzio Prot. n. 5360 dd. 21 agosto 1995 in forza delle quali il preventivo di spesa sarebbe stato assoggettato ad adeguamento, ossia – come precisato innanzi – “il mancato versamento dell’importo dovuto entro i termini di validità”, o “il mancato inizio dei lavori entro congruo termine dal versamento, per cause indipendenti dalla volontà del Consorzio” medesimo, o – ancora – “il presentarsi di condizioni imprevedibili dei luoghi, o prescrizioni particolari degli enti concedenti, tali da comportare una maggiore quantità dei lavori preventivati, e conseguenti maggiori oneri”.
La difesa di Giove rimarca pure che all’epoca in cui vennero realizzati i lavori relativamente allo stralcio funzionale B, il Consorzio sarebbe stato comunque a conoscenza dell’entità della lottizzazione, nonché degli abitanti insediabili, e che – pur a fronte di ciò – esso non ritenne di chiedere un contributo all’impresa lottizzante.
Né Giove sottace che all’epoca la volumetria assentibile – e, quindi, gli abitanti insediabili – erano ben maggiori, posto che soltanto nel 1997 la portata complessiva della lottizzazione è stata convenzionalmente ridotta mediante accordo tra lottizzante e Amministrazione Comunale con l’abbattimento di circa il 10 % della volumetria realizzabile.
Ad avviso di Giove, le considerazioni sin qui esposte comproverebbero l’illegittimità della pretesa del Consorzio al contributo straordinario sotto il profilo del contrasto con precedenti determinazioni, nonché sotto il profilo dell’alterazione unilaterale, da parte del Consorzio medesimo, della disciplina convenzionalmente stabilita per lo stralcio funzionale B.
Sussisterebbero peraltro, sempre secondo Giove, motivi ben più forti di illegittimità che vizierebbero la pretesa del Consorzio.
In tal senso, Giove afferma che sul piano sistematico deve essere operata una precisa distinzione tra lavori concernenti la rete di distribuzione di acqua potabile interna alla lottizzazione e lavori di potenziamento degli impianti e delle reti consortili già esistenti e, peraltro, secondo il Consorzio necessari per allacciare la rete interna alla rete di distribuzione generale.
Tale distinzione – ad avviso di Giove- risulterebbe essenziale, in quanto se i lavori della rete interna ben possono essere posti a carico della ditta lottizzante in base al principio, desumibile dall’art. 28. della L. 17 agosto 1942 n. 1150, secondo il quale gli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria relative alla lottizzazione sono assunti dal proprietario, le opere di potenziamento di impianti comunque esterni alla lottizzazione stessa non potrebbero che essere poste a carico del soggetto che ha la gestione del servizio di acquedotto: e questi, a sua volta, potrà successivamente ripartire tale onere tra tutti i fruitori del servizio attraverso lo strumento tipico consistente nella tariffa.
La difesa di Giove evidenzia che la necessità di tale distinzione è stata già chiaramente rimarcata dalla stessa giurisprudenza della Cass. Sez. I, 11 settembre 1992 n. 10376 e 2 giugno 1992 n. 8037, nonché da Cass. Sez. II, 26 gennaio 1995 n. 940 laddove, intervenendo sull’analoga questione dei limiti della riferibilità alla ditta lottizzante degli oneri relativi alla elettrificazione dell’area di lottizzazione, ha precisato che la predisposizione della rete di distribuzione dell’energia elettrica destinata ad alimentare, fino alla cabina di trasformazione, le singole utenze di un nuovo insediamento abitativo rientra tra i compiti dell’ENEL, ovvero dell’Ente che ha per legge la gestione del servizio di fornitura dell’energia elettrica, nel mentre compete al privato apprestare la rete di distribuzione elettrica all’interno dell’area lottizzata in conformità delle norme che annoverano tale realizzazione tra le opere di urbanizzazione primaria.
Giove afferma che tale orientamento giurisprudenziale costituisce, all’evidenza, il portato di un principio pertinente anche alla vicenda ora in esame: laddove, infatti, le norme di rango legislativo più sopra richiamate attribuiscono alla ditta lottizzante l’onere di realizzare le opere di urbanizzazione necessarie all’insediamento, tali dovrebbero ritenersi soltanto quelle strettamente afferenti all’area da lottizzare, e non già quelle che, “pur occasionate dal nuovo insediamento abitativo da servire, costituiscono estensione e potenziamento della rete -sia essa elettrica o idrica- e non mero allacciamento” (così, puntualmente, Cass., Sez. I, 11 settembre 1992 n. 10376).
Secondo Giove, quindi, risulterebbe del tutto incongrua la pretesa del Consorzio di addebitare alla ditta lottizzante dei lavori di potenziamento degli impianti consortili esterni all’ambito della lottizzazione sulla base del mero rilievo che l’allacciamento alla rete consorziale comporterebbe uno straordinario potenziamento della stessa: e ciò in quanto tale circostanza, sulla base della normativa in materia di lottizzazione così come interpretata dal testè riferito orientamento giurisprudenziale, non costituirebbe affatto titolo per richiedere alla lottizzante un contributo ulteriore; e, d’altra parte, ove ciò non fosse, e se pertanto si considerassero a carico della ditta lottizzante tutti gli interventi in qualche modo occasionati dal relativo insediamento, gli oneri a carico di quest’ultimo crescerebbero esponenzialmente fino a rendere difficilmente praticabile dal punto di vista economico un qualsiasi intervento di lottizzazione.
Da ultimo, la difesa di Giove evidenzia che il Consorzio fonda la propria pretesa sull’art. 11 del Regolamento consortile, a’ sensi del quale il Consorzio medesimo ha titolo a chiedere all’utente, oltre alla normale tariffa, “… un contributo nelle spese di rafforzamento linee ove, a suo giudizio, per poter effettuare la somministrazione richiesta, ritenga necessario maggiorare o integrare le condotte principali”.
Ad avviso di Giove tale contributo straordinario non troverebbe fondamento in alcuna norma legislativa; né lo stesso sarebbe compatibile con l’art. 13 della L. 5 gennaio 1994 n. 36 e del conseguente regime organizzativo del servizio idrico disposto per effetto della L. R. 27 marzo 1998 n. 5, stante il fatto che “la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico” c.d. “integrato” (cfr. art. 13 cit.), ossia “costituito dall’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue” (cfr. art. 4, comma 1, lett. f della L.R. 36 cit.).
Tale tariffa “è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio” (cfr. art. 13 cit., comma 2): e, se è così, ad avviso di Giove dovrebbe all’evidenza escludersi che i costi di investimento per la realizzazione delle infrastrutture necessarie al servizio idrico possano essere recuperate in altro modo rispetto alla normale imposizione tariffaria a carico di tutti gli utenti del servizio stesso., con la conseguenza che l’imposizione prevista dalla norma regolamentare si configurerebbe come una prestazione patrimoniale imposta agli utenti del servizio pubblico a prescindere da alcuna norma di rango legislativo che la preveda ovvero come tale e, quindi, illegittima e non dovuta anche a’ sensi del generale principio affermato dall’art. 23 Cost. (“Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”).
Giove chiede pertanto la disapplicazione dell’art. 11 dello statuto consortile in quanto “contrastante con precetti posti da fonti sovraordinate” (cfr. pagg. 11 e 12 dell’atto introduttivo del presente giudizio).
2.1. Si è costituito in giudizio il Consorzio per l’Acquedotto del Basso Piave, replicando puntualmente alle censure avversarie e concludendo per la reiezione del ricorso.
2.2. L’intimato Consorzio evidenzia, innanzitutto, di aver già chiarito a Giove, con propria nota dd. 16 luglio 1998 ad essa indirizzata e risalente – quindi – ad epoca ben antecedente all’adozione dell’anzidetta deliberazione del Consiglio di Amministrazione n. 70 dd. 21 settembre 1999, che “per attivare il servizio idrico nella lottizzazione in oggetto si rende necessaria la costruzione della seguente rete di condotte … per una spesa preventivata di massima di Lire 235.000.000.-, a cui si dovrà aggiungere, previa stipula di apposita convenzione, un contributo di Lire 627.000.000.- per il potenziamento delle opere idriche a monte della lottizzazione in oggetto” (cfr. doc. 3 di parte resistente).
La difesa del Consorzio, dopo aver rimarcato la consistenza dell’intervento complessivamente realizzato da Giove e dall’altra Società lottizzante, riferisce che l’area della lottizzazione è retrostante alle località di Porto Santa .Margherita e di Caorle, e che se i nuovi insediamenti del comparto “D-Altanea” avessero utilizzato l’esistente rete idrica senza le opere di potenziamento dell’impianto di accumulo e pompaggio della condotta adduttrice, sarebbe stato impossibile fornire acqua al litorale delle predette località.
In tal senso, la difesa del Consorzio riferisce che gli impianti e la rete idrica esistenti al momento in cui Giove e l’altra impresa hanno fatto la richiesta di esecuzione dei lavori per la nuova lottizzazione consistevano in una condotta che parte dal serbatoio esistente subito a monte dell’area della lottizzazione e che adduce l’acqua fino alle località di Porto Santa Margherita e Caorle, ubicate a valle rispetto alla lottizzazione Valle Altanea.
Tale condotta aveva un diametro commisurato alle esigenze di trasporto dell’acqua in base alle utenze di tali due località soltanto, e che con la realizzazione della nuova lottizzazione non solo il serbatoio di accumulo, ma anche le condotte che tale acqua devono trasportare non sarebbero più risultate sufficienti in presenza di un incremento teorico degli abitanti di ben 12.000 persone.
La difesa del Consorzio evidenzia pure che la stessa localizzazione della lottizzazione, posta – come detto innanzi – tra il serbatoio esistente e una preesistente ulteriore zona da servire, ha fatto sì che le opere indicate nel progetto preliminare siano state ritenute essenziali dal Consorzio per garantire la somministrazione d’acqua al nuovo insediamento e nel contempo continuare anche a garantirla agli insediamenti posti a valle rispetto a questo
La difesa del Consorzio rimarca pure che le opere per cui è chiesto il contributo sono espressamente indicate nella relazione allegata alla predetta delibera n. 70 del 1999, e consistono in nuovo serbatoio di accumulo in cemento armato, in una nuova condotta in ghisa sferoidale estesa circa 2 Km., nell’adeguamento dell’impianto di pompaggio e nel suo potenziamento da 320 l/s a 450 l/s, nonché nell’acquisto della nuova area ove realizzare le opere.
Il Consorzio precisa pure di aver determinato l’entità del contributo straordinario posta a carico di Giove imputando a quest’ultima la sola quota di spese commisurata proporzionalmente all’intervento da essa realizzato; in tal modo, quindi, in base ai metri cubi di volumetria edificabile è stata imputata a carico di Giove una somma pari a L. 627.416.104.- (pari ad € 324.033,38.-), nel mentre all’altra lottizzante è stata chiesta una somma pari a L. 739.902.912.- (a sua volta pari ad € 382.127,96.-): e ciò a fronte di un costo complessivo dell’intervento preventivato in oltre 2 miliardi di lire (ossia pari ad oltre € 1.032.913,80.-), come risulta dalla relazione al progetto preliminare (cfr. doc. 9 di parte resistente).
Ad avviso della difesa del Consorzio, l’art. 11 del regolamento consortile risulterebbe legittimo, non essendo dubbio che l’urbanizzazione di una vasta area, quale quella della cc.dd. “Valle Altanea” realizzata da Giove e dall’altra Società, individua quell’esigenza di “rafforzamento” delle linee prevista dall’articolo anzidetto, trattandosi di interventi che si impongono come necessari per poter garantire la somministrazione di acqua richiesta dalle nuove attività; e risulterebbe altrettanto assodato che la rete idrica del Consorzio, così come strutturata prima dell’intervento in questione, non era capace di soddisfare le esigenze di 12 mila nuovi abitanti teorici.
L’incremento di prestazioni richieste agli impianti e alle reti preesistenti al fine di garantire l’erogazione del servizio idrico ai nuovi abitanti non potrebbe essere per certo paragonata alla richiesta di allacciamento di una nuova costruzione alla rete idrica esistente, come del resto ben emergerebbe dalla già citata relazione al progetto preliminare (cfr. ibidem, doc. 9).
Né andrebbe sottaciuto che, sempre in relazione all’entità dell’intervento, le opere indispensabili non potrebbero limitarsi a coincidere con la realizzazione delle rete idrica interna alla lottizzazione, la quale ultima fa – per l’appunto -parte delle opere di urbanizzazione primaria da realizzarsi a cura delle lottizzanti in esecuzione della convenzione di lottizzazione con l’amministrazione comunale; e – viceversa – il potenziamento delle opere idriche a monte della lottizzazione implica ex se investimenti straordinari.
Detto altrimenti, se l’insediamento realizzato nell’area “Valle Altanea” vuole garantirsi la somministrazione dell’acqua da parte della rete consortile, le opere oggetto del progetto approvato dal Consorzio non potrebbero non essere realizzate.
La difesa del Consorzio rileva – altresì – che Giove, nel contestare la fondatezza del contributo straordinario ad essa chiesto, reputa che allo stato degli atti non sarebbe possibile comprendere se le opere oggetto della progettazione preliminare siano effettivamente necessarie per garantire il rifornimento idrico alla lottizzazione; e reputa che non sarebbero parimenti chiare le ragioni che hanno condotto alla quantificazione del contributo straordinario.
A tali assunti la difesa del Consorzio replica rilevando che la predetta nota dd. 16 luglio 1998, le delibere del proprio Consiglio di Amministrazione nn. 70 e 71 dd. 21 settembre 1999 nonchè la relazione al progetto preliminare (cfr. doc.ti 3, 5, 6 e 9 di parte resistente) recano tutte le indicazioni che Giove assume mancanti, posto che ivi sono indicate esattamente le opere ed i costi delle opere, si imputa pro quota a Giove il costo delle stesse, si spiega esattamente che il progetto preliminare delle opere di adeguamento e potenziamento degli impianti è reso necessario proprio per la futura maggior richiesta di utenza determinata dalla costruzione della lottizzazione nel Comune di Caorle; nonché sono descritte le opere da realizzare e le loro caratteristiche tecniche.
A fronte dell’assunto di Giove secondo il quale il contributo chiesto dal Consorzio sarebbe illegittimo in quanto riguarderebbe anche la parte del comparto “D Altanea” resa oggetto di uno stralcio funzionale “B”, in ordine al quale i rapporti con il Consorzio risulterebbero già regolati e definiti senza che nessun contributo straordinario fosse stato richiesto all’impresa lottizzante, il Consorzio medesimo afferma che, in realtà, la lottizzazione dell’area ricompresa nel comparto predetto era iniziata con un intervento di ridotte dimensioni, ossia il predetto stralcio “B” rispetto all’intero progetto.
In tal senso, infatti, rispetto alla previsione complessiva di mc. 1.319.806, lo stralcio riguardava la realizzazione di soli 185.942 mc.
Pertanto, solo allorquando tre anni dopo sono pervenute le richieste di allacciamento dell’intero insediamento, sarebbe emersa ad avviso del Consorzio la reale portata dell’intervento e, quindi, il suo impatto sulla rete idrica esistente.
La difesa del Consorzio chiede, comunque, in via del tutto subordinata l’accertamento della debenza del contributo straordinario per la parte rimanente della lottizzazione, posto che dalla relazione al progetto preliminare risulta quantificata la quota di contributo straordinario relativo ai vari stralci A, B, C e D) (cfr. doc 9 di parte resistente, pag. 6).
Per quanto attiene alla richiesta disapplicazione dell’art. 11 del regolamento consortile, il Consorzio riferisce in primo luogo che il contributo ivi previsto è già stato da esso chiesto in una similare ipotesi di consistente urbanizzazione nel territorio comunale di Eraclea (Venezia), e rimarca che gli “investimenti” coperti dalla tariffa sono esclusivamente quelli ordinari che il soggetto gestore realizza nell’ambito della rete, ma non gli investimenti che si presentano al di fuori di qualsivoglia programmazione e che sono contraddistinti da dimensioni tali da richiedere un intervento straordinario di adeguamento e potenziamento della rete.
In tal senso, la difesa del Consorzio afferma che la richiesta di Giove di vedersi imputare soltanto gli oneri relativi alla realizzazione di opere poste all’interno della lottizzazione nel mentre tutto ciò che ricade all’esterno della stessa dovrebbe essere assunto dal soggetto eroga il servizio con la percezione a ristoro delle ingenti spese sostenute al riguardo della sola tariffa (ictu oculi insufficiente), risulta palesemente assurda oltrechè altrettanto profondamente iniqua per la collettività.
La stessa difesa, in tal senso, richiama a conforto della propria tesi la decisione di Cons. Stato, Sez. V, 23 gennaio 2006 n. 161, che ha reputato del tutto legittima la pretesa di un contributo per l’allacciamento alla rete fognaria di un fabbricato da parte del soggetto gestore del relativo servizio ) e documenta la presenza di analoghe disposizioni in altri regolamenti di servizio idrico.
3. Nel corso di causa il Consorzio si è trasformato, con decorrenza 1 maggio 2002, in Azienda Servizi Integrati – A.S.I. S.p.a. in applicazione dell’art. 115 del T.U. approvato con D.L.vo 18 agosto 2000 n. 267 come modificato e integrato dall’art. 35 della L. 28 dicembre 2001 n. 448.
4. Alla pubblica udienza del 23 ottobre 2008 la causa è stata trattenuta per la decisione.
5. Tutto ciò premesso il Collegio, per parte propria, rileva innanzitutto che l’art. 11 del Regolamento del Consorzio, a’ sensi del quale il Consorzio medesimo può chiedere “… un contributo nelle spese di rafforzamento linee ove, a suo giudizio, per poter effettuare la somministrazione richiesta, ritenga necessario maggiorare o integrare le condotte principali”, configura una prestazione dovuta dall’utente in conseguenza della particolare utilità da lui tratta dall’erogazione del pubblico servizio.
Da punto di vista concettuale, pertanto, tale prestazione non diverge dalla categoria dei cc.dd. “contributi speciali”, correntemente definiti – per l’appunto – come prestazioni obbligatorie dovute dai soggetti che traggono una particolare utilità da un’attività svolta dalla pubblica amministrazione nell’interesse generale.
I contributi in questione hanno invero assunto in passato una connotazione prevalentemente fiscale, configurandosi quali imposizioni sulle proprietà immobiliari che avevano tratto un vantaggio – quantificabile in un incremento di valore – per effetto della realizzazione di opere pubbliche, ovvero di attivazione di servizi pubblici (c.d. “contributo di miglioria”: cfr. art. 77 e ss. L. 25 giugno 1865 n. 2359; art. 37 R.D.L. 8 febbraio 1923 n. 422; art. 236 e ss. del T.U. approvato con R.D. 14 settembre 1931 n. 1175; art. 146 del T.U. approvato con R.D. 3 marzo 1934 n. 383; R.D.L. 28 novembre 1938 n. 2000; art. 31 e ss. della L. 5 marzo 1963 n. 246).
Tali prestazioni fiscali sono venute meno per effetto dell’art. 32 del D.P.R. 26 ottobre 1972 n. 643, venendo quindi sostanzialmente assorbite nei loro presupposti dall’INVIM (imposta comunale sull’incremento degli immobili), a sua volta poi abolita per effetto dell’art. 17 del D.L.vo 30 dicembre 1992 n. 504 con decorrenza 1 gennaio 1993, salva peraltro restando l’applicazione di tale ultimo tributo se il relativo presupposto si è verificato anteriormente a tale data , ovvero se si è verificato dal 1° gennaio 1993 al 1° gennaio 2003 limitatamente all’incremento di valore maturato fino al 31 dicembre 1992.
La “contribuzione” di “miglioria”, tuttavia, ha talvolta assunto nel “sistema” – e a tutt’oggi assume – una connotazione anche para-fiscale se non addirittura extra-fiscale.
Un esempio di prestazione para-fiscale era costituito dal contributo introdotto a’ sensi dell’art. 247 del T.U. approvato con R.D. 1175 del 1931 e abrogato a’ sensi dell’art. 82 del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, determinati Comuni capoluogo di provincia potevano imporre, “in caso di riconosciuta necessità … per la manutenzione delle opere di fognatura di nuova o di vecchia costruzione, a carico dei proprietari degli stabili che, direttamente o indirettamente, vi scarichino materie di rifiuto”.
Una prestazione extra-fiscale è costituita invece dal tuttora vigente art. 84 del T.U. approvato con R.D. 11 dicembre 1933 n. 1775, in forza del quale “quando per la costruzione del serbatoio o lago o di qualsiasi opera di raccolta è aumentata la portata minima del corso d’acqua e dei pozzi o fontanili esistenti nella zona od è accresciuta la superficie dei terreni privati a valle, coloro che in qualunque modo ne traggono beneficio sono tenuti a corrispondere a favore del concessionario delle opere suindicate un contributo di miglioria, pagabile in rate annuali, da stabilirsi in via definitiva dal Ministro dei lavori pubblici, sentito il Consiglio superiore”, con la precisazione che “nel caso d’accrescimento dei terreni, i proprietari avranno la facoltà di abbandonare detti accrescimenti al concessionario”.
Ciò posto, secondo la prospettazione di Giove, la richiesta di un contributo per “spese di rafforzamento linee”, segnatamente destinato a “maggiorare o integrare le condotte principali” e asseritamente necessario “per poter effettuare la somministrazione richiesta” risulterebbe preclusa dalla disciplina contenuta nell’art. 13 della L. 5 gennaio 1994 n. 36, vigente al momento dell’adozione della predetta deliberazione n. 70 del 1999 e introduttiva della tariffa del servizio idrico c.d. “integrato”, ossia comprensiva dell’ “insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue” (cfr. art. 4, comma 1, lett. f, L. 36 del 1994 cit.).
Invero, secondo lo stesso art. 13 della L. 36 del 1994, “la tariffa è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio”.
Va peraltro precisato che tale regime tariffario, in effetti suscettibile di comprendere in sè anche l’investimento rappresentato dalle nuove spese conseguenti all’allacciamento alla rete della nuova lottizzazione, non poteva reputarsi materialmente applicabile all’epoca dell’adozione delle predette deliberazioni del Consiglio di Amministrazione del Consorzio nn. 70 e 71 dd. 21 settembre 1999 in quanto appena per effetto dell’art. 25 del D.L.vo 11 maggio 1999 n. 152 era stato modificato l’originario comma 3 del medesimo art. 13 della L. 36 del 1994 prevedendo che il Ministro dei lavori pubblici, di intesa con il Ministro dell’ambiente, su proposta del Comitato di vigilanza per la vigilanza dell’uso delle risorse idriche, sentite le Autorità di bacino di rilievo nazionale, nonché la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, elaborasse un metodo normalizzato per definire le componenti di costo e determinare la tariffa di riferimento, articolandola “per fasce di utenza e territoriali, anche con riferimento a particolari situazioni idrogeologiche ed in funzione del contenimento del consumo”, con la precisazione che “la tariffa di riferimento costituisce la base per la determinazione della tariffa nonché per orientare e graduare nel tempo gli adeguamenti tariffari derivanti dall’applicazione” della stessa L. 36 del 1994.
Con D.M. 1 agosto 1996 era stato invero approvato un primo metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato, ma esso, a’ sensi del § 2 dell’annesso al decreto stesso poteva trovare applicazione soltanto alle gestioni del servizio idrico integrato se già “istituito a norma degli articoli 8 e 9 della legge 5 gennaio 1994 n. 36”: istituzione non ancora avvenuta a Jesolo all’epoca dell’adozione delle predette deliberazioni consortili nn. 70 e 71 del 1999, ma attuata soltanto per effetto della costituzione di A.S.I. S.p.a.
Pertanto, a quell’epoca vigeva un regime transitorio, complessivamente normato dall’art. 2, comma 3, del D.L. 17 marzo 1995 n. 79, convertito in L. 17 maggio 1995 n. 172 e dall’art. 31, comma 29, della L. 23 dicembre 1998, n. 448, con il quale si demandava al CIPE il compito di fissare criteri, parametri e limiti per la determinazione dei corrispettivi delle non ancora accorpate tre componenti del servizio idrico.
Il CIPE si è espresso al riguardo con propria delibera dd. 19 febbraio 1999 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 96 del 26 aprile 1999: ma anche tale provvedimento, che autorizza a determinate condizioni l’aumento delle tariffe del servizio di acquedotto in presenza di appositi investimenti non poteva trovare applicazione al caso di specie, in quanto gli investimenti stessi dovevano essere comunque “programmati” dal gestore, nel mentre l’adeguamento della rete in questione non era stato – per l’appunto – previsto dal Consorzio nella propria programmazione.
Deve pertanto concludersi nel senso che, non essendo stato al momento dell’adozione delle predette deliberazioni consortili nn. 70 e 71 del 1999 ancora prefigurata una tariffa di riferimento che puntualmente recepisse i costi di investimento del tipo di quelli qui considerati, la previsione del contributo di cui all’art. 11 del Regolamento del Consorzio non poteva che reputarsi legittima.
Tale contributo, infatti, anche al di là dell’indiretto suo presupposto “pattizio” costituito dall’art. 4 della convenzione di lottizzazione che – per l’appunto – rinviava alla stipula di ulteriori “convenzioni dirette” con i “soggetti erogatori dei relativi servizi” per quanto attiene alle reti tecnologiche al riguardo necessarie, trova comunque il proprio presupposto di fondo nel principio di ordine generale per cui la Repubblica “richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà … economica e sociale” (cfr. art. 2 Cost.): e se è vero che a’ sensi dell’art. 23 Cost. “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”, la giustificazione di tale riserva relativa di legge ben può essere costituita, nella specie, dal principio di ordine generale che obbliga colui che si arricchisce senza giusta causa a indennizzare colui che ha sopportato la diminuzione patrimoniale (cfr. art. 2041 c.c.).
Nel caso di specie, il contributo imposto ai lottizzanti si configura – quindi – quale misura di solidarietà economico-sociale (cfr. art. 2 Cost.) che consente alla collettività complessivamente servita dal Consorzio di non sopportare costi di miglioria della rete che sono prevalentemente affrontati nell’interesse dei lottizzanti medesimi, i quali – altrimenti – si arricchirebbero senza “giusta causa” nei confronti della generalità dell’utenza.
6. Va anche soggiunto che al riguardo sussiste la giurisdizione di questo giudice, fondata non solo, come prospettato dalle parti, in relazione al combinato disposto degli artt. 33 e 34 del D.L.vo 80 del 1998 e successive modifiche – ossia, in relazione alla giurisdizione esclusiva di cui questo giudice è titolare in materia di “urbanistica” e, quindi, in dipendenza dell’ “accessività” che la stipulanda convenzione tra Giove e il Consorzio (anzi, ora con A.S.I. S.p.a.) evidenzia rispetto alla convenzione di lottizzazione vigente tra la medesima Giove e il Comune di Jesolo – ma anche in relazione alla giurisdizione esclusiva di cui questo stesso giudice è titolare in materia di pubblici servizi, a’ sensi dell’art. 33 del D.L.vo 80 del 1998 e successive modificazioni, stante il fatto che la giurisdizione del giudice ordinario “per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” (cfr. art. 5, comma 1, della L. 6 dicembre 1971 n. 1034) presuppone, di per sé, la sussistenza di criteri vincolati per la determinazione del quantum dovuto dall’utente, mentre nel caso di specie la domanda attiene non solo all’an, ma anche al quantum imposto alla Società lottizzante e derivante dai peraltro dai criteri di determinazione che il Consorzio ha discretivamente stabilito mediante la propria deliberazione n. 70 del 1999.
7. Se, dunque, sussiste in linea di principio un obbligo di Giove di corrispondere al Consorzio (e, presentemente, ad A.S.I. S.pa.) il contributo di cui all’art. 11 del Regolamento consortile, la quantificazione dello stesso non risulta, in effetti, assistita da idonea motivazione, neppure rinvenibile negli atti istruttori e progettuali contestualmente approvati dalla deliberazione consortile n. 70 del 1999.
In relazione a ciò, pertanto, si dispone che a’ sensi dell’art. 44 del T.U. approvato con R.D. 26 giugno 1924 n. 1054 come modificato dall’art. 16, l. 21 luglio 2000 n. 205 e dell’art. 26 e ss. del R.D. 17 agosto 1907 n. 642 il Dirigente preposto al Servizio sistema idrico integrato della Segreteria Regionale Ambiente e Territorio, ovvero altro dirigente con profilo professionale tecnico o un funzionario tecnico appartenente all’ex carriera direttiva da lui delegato, provveda – previo sopralluogo e previa disamina di tutta la documentazione istruttoria a suo tempo formata a supporto della predetta deliberazione del Consiglio di Amministrazione del Consorzio per l’Acquedotto basso Piave n. 70 del 1999, ed in particolare del progetto preliminare e delle opere di cui trattasi e delle progettazioni ulteriori, ove disponibili – ad accertare se le opere per cui è causa risultano prevalentemente utilizzate (ove realizzate) oppure utilizzabili (se non ancora iniziate o ultimate) dalla lottizzazione realizzata da Giove e se, conseguentemente, può reputarsi congrua la richiesta di Lire 627.416.104.- (pari ad € 324.033,38.-) formulata dal Consorzio medesimo a Giove, tenendo presente che l’importo complessivo dei lavori a suo tempo stimato era pari a Lire 2 miliardi (ossia pari ad oltre € 1.032.913,80.-), e che un omologo contributo per complessive Lire 739.902.912.- (a sua volta pari ad € 382.127,96.-) era stato chiesto dallo stesso Consorzio ad altro lottizzante di area finitima a quella di Giove (cfr. doc. 9 di parte resistente).
A tal fine il verificatore provvederà ad acquisire copia di ogni utile supporto documentale presso A.S.I. S.p.a.
A.S.I. S.p.a., a sua volta, provvederà a fornire ai consulenti di parte eventualmente nominati la medesima documentazione fornita al verificatore.
Dopo aver acquisito la documentazione testè riferita, e dopo essersi assicurato che la stessa sia stata fornita ai consulenti di parte, il verificatore convocherà questi ultimi al fine di procedere ad una verifica sull’attuale stato dei luoghi, evidenziando su di una mappa l’ubicazione delle opere di cui alla predetta deliberazione n. 70 del 1999 da realizzare o realizzate e descrivendo la materiale loro incidenza sulla rete interna alla lottizzazione, nonché su quella esterna in termini di rafforzamento delle linee esistenti alla data del 21 settembre 1999, ovvero di maggiorazione o di integrazione delle condotte principali esistenti alla stessa data.
I consulenti di parte potranno formulare proprie osservazioni.
Il verificatore e i consulenti di parte potranno pure procedere a rilievi fotografici, anche separatamente tra loro, ove ritenuto da essi necessario
Di tali operazioni sarà redatto processo verbale a cura del verificatore, il quale darà notizia mediante lettera raccomandata ai consulenti di parte del giorno e dell’ora del sopralluogo mediante lettera raccomandata a.r. che dovrà pervenire alle rispettive destinazioni almeno 10 giorni prima della data prefissata.
Successivamente, il verificatore dovrà stilare la propria relazione conclusiva e depositarla agli atti di causa, presso la Segreteria della Sezione, unitamente al processo verbale anzidetto entro la data del 30 giugno 2009.
Nello stesso termine i consulenti di parte depositeranno parimenti le proprie relazioni, sempre presso la Segreteria della Sezione.
Tutti i depositi documentali dovranno essere fatti in triplice copia, una delle quali ulteriormente originale rispetto alla prima o, comunque resa conforme all’originale secondo le vigenti disposizioni.
8. La ricorrente corrisponderà al verificatore un’anticipazione di € 1.000,00.- (mille/00) quale corrispettivo per la propria attività.
9. E’ fissata, a’ sensi e per gli effetti dell’art. 44 del T.U. approvato con R.D. 26 giugno 1924 n. 1054 come da ultimo modificato per effetto degli artt. 1 e 16 della L. 21 luglio 2000 n. 205, per l’ulteriore trattazione della causa la prima pubblica udienza utile del mese di ottobre 2009, ora di rito.
Nelle more, rimane sospesa ogni ulteriore determinazione in rito, nel merito e sulle spese e gli onorari del giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione I, statuendo in via parziale sul ricorso in epigrafe:
1. accerta l’obbligo di Giove S.r.l. di sostenere le spese relative ai lavori, esterni alla lottizzazione, per il potenziamento delle opere di adduzione, accumulo e sollevamento asseritamente necessari per consentire l’allacciamento del comparto “D-Altanea”, realizzata dalla medesima Società, alla rete idrica del Consorzio per l’Acquedotto del Basso Piave (ora A.s.I. S.p.a.);
2. dispone, ai fini della quantificazione dell’obbligo anzidetto, gli incombenti descritti al § 7 della parte motiva della presente sentenza, ai quali sarà data esecuzione entro i termini e con le modalità ivi parimenti descritti.
Fissa, a’ sensi e per gli effetti dell’art. 44 del T.U. approvato con R.D. 26 giugno 1924 n. 1054 come da ultimo modificato per effetto degli artt. 1 e 16 della L. 21 luglio 2000 n. 205, per l’ulteriore trattazione della causa la prima pubblica udienza del mese di ottobre 2009, ora di rito, per l’ulteriore trattazione della causa.
La presente ordinanza, che si dispone sia eseguita dall’Autorità Amministrativa, è depositata presso la Segreteria della Sezione, che provvederà a darne comunicazione alle parti, nonché al Dirigente preposto al Servizio sistema idrico integrato, presso Segreteria Regionale Ambiente e Territorio (Regione Veneto), Palazzo Linetti, Calle Priuli, Cannaregio n. 99 – I 30121 VENEZIA VE.
Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 23 ottobre 2008.
Il Presidente f.f. l’Estensore
Il Segretario
SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il……………..…n.………
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Direttore della Prima Sezione
T.A.R. Veneto – I Sezione n.r.g. 2463/00
Fonte: www.giustizia-amministrativa.it