Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Premette in fatto la ricorrente Associazione, nella qualità di associazione maggiormente rappresentativa a livello nazionale degli interessi e diritti degli utenti e dei consumatori, che nei giorni 17 e 18 dicembre 2010 centinaia di automobilisti sono rimasti bloccati sulle tratte autostradali A11 FirenzePisa e A1 tra Firenze e Arezzo, trascorrendo ivi la notte, a causa della inadeguatezza delle misure poste in essere pure a fronte della preventiva conoscenza delle condizioni di maltempo con neve sulle strade.
Espone, ancora, la ricorrente Associazione di avere ricevuto molteplici segnalazioni di automobilisti che hanno lamentato di essere rimasti intrappolati sulla rete autostradale senza ricevere alcuna assistenza, e di avere, pertanto, annunciato l’intendimento di avviare una azione collettiva di risarcimento danni nei confronti della società Autostrade per l’Italia ai sensi dell’art. 140 bis del codice del consumo nonché una azione per l’efficienza amministrativa nei confronti del Ministero dei trasporti e dell’ANAS alla stregua delle manifestatesi evidenti inefficienze.
Riferisce, quindi, di avere presentato, ai predetti fini, istanza di accesso al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, all’Anas e alla società Autostrade per l’Italia onde acquisire informazioni in merito all’evento del 17 e 18 dicembre del 2010, cui è stato dato un parziale riscontro.
Ritenendo che le parti chiamate in causa abbiano serbato, a diverso titolo, un silenzio rifiuto sull’istanza di cui sopra, deduce la violazione degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990.
Conclude la parte ricorrente chiedendo, in accoglimento del ricorso, l’ordine di esibizione dei seguenti documenti:
1) quali azioni sono state poste in essere per fronteggiare la predetta situazione in base a quanto indicato dal Piano nazionale per la sicurezza stradale;
2) quali attività di prevenzione, controllo e vigilanza sono state poste in essere per garantire il corretto e tempestivo svolgimento delle attività di prevenzione per il corretto utilizzo della rete viaria;
3) quali attività sono state poste in essere per la gestione delle situazioni di emergenza ai sensi della legge 225/1992 con particolare riferimento alle operazioni di soccorso e di superamento dell’emergenza, con particolare riferimento alle forme di prima assistenza;
4) quali e in che tempi sono state fornite informazioni sulla viabilità ed il traffico autostradale nelle aree colpite dal maltempo;
5) quali e in che tempi state fornite informazioni in riferimento alla necessità di fermo temporaneo dei camion e quali aree sono state indicate;
6) quale dotazione aziendale di mezzi e attrezzature speciali sono state concretamente utilizzate per i trattamenti di salatura e/o di utilizzo di liquidi antigelo per la prevenzione del ghiaccio;
7) quali interventi sono stati predisposti per lo sgombero della neve sulle strade;
8) quali interventi di assistenza sono stati posti in essere per garantire assistenza agli utenti rimasti bloccati in autostrada.
Si è costituita in giudizio l’Avvocatura Generale dello Stato in difesa del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dell’Anas, che, con distinte memorie, ha eccepito, in via preliminare, il difetto di legittimazione passiva dell’intimato dicastero, per non essere nella disponibilità di quanto richiesto con l’azione di accesso e, per le stesse ragioni, l’infondatezza della richiesta; ancora, sempre in via preliminare, la cessazione della materia del contendere e/o la sopravvenuta carenza di interesse, nei confronti del pure intimato Anas, che, nelle more della notifica del ricorso ha dato corso alla richiesta di cui si tratta, con espletamento del diritto di accesso nel giorno 10 marzo 2011.
Si è costituita, altresì, la società Autostrade per l’Italia per resistere al ricorso avversario di cui ha chiesto il rigetto.
In vista della discussione in camera di consiglio della causa le parti hanno depositato, rispettivamente, memorie e repliche.
Alla camera di consiglio del 9 giugno 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. Con il ricorso in esame è controverso il silenzio rifiuto serbato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dall’Anas S.p.a. e dalla società Autostrade per l’Italia S.p.a. in ordine alla istanza di accesso, del 21 dicembre 2010, presentata dalla ricorrente Associazione Codici Onlus – Centro per i diritti del cittadino per ottenere la copia di:
1) quali azioni sono state poste in essere per fronteggiare la predetta situazione in base a quanto indicato dal Piano nazionale per la sicurezza stradale;
2) quali attività di prevenzione, controllo e vigilanza sono state poste in essere per garantire il corretto e tempestivo svolgimento delle attività di prevenzione per il corretto utilizzo della rete viaria;
3) quali attività sono state poste in essere per la gestione delle situazioni di emergenza ai sensi della legge 225/1992 con particolare riferimento alle operazioni di soccorso e di superamento dell’emergenza, con particolare riferimento alle forme di prima assistenza;
4) quali e in che tempi sono state fornite informazioni sulla viabilità ed il traffico autostradale nelle aree colpite dal maltempo;
5) quali e in che tempi state fornite informazioni in riferimento alla necessità di fermo temporaneo dei camion e quali aree sono state indicate;
6) quale dotazione aziendale di mezzi e attrezzature speciali sono state concretamente utilizzate per i trattamenti di salatura e/o di utilizzo di liquidi antigelo per la prevenzione del ghiaccio;
7) quali interventi sono stati predisposti per lo sgombero della neve sulle strade;
8) quali interventi di assistenza sono stati posti in essere per garantire assistenza agli utenti rimasti bloccati in autostrada.
La ricorrente chiede l’annullamento del silenzio rifiuto in quanto titolare di un interesse giuridicamente rilevante, quale la tutela degli utenti e consumatori coinvolti nei blocchi autostradali del 17 e 18 dicembre 2010, in vista di una possibile azione collettiva risarcitoria ex art. 140 del codice del consumo ove fosse accertato il grave inadempimento da parte del concessionario della rete autostradale.
Con memoria conclusionale chiede, pertanto, l’ostensione della seguente documentazione:
o attività di salatura preventiva a seguito dell’allerta neve;
o comunicazione di allerta del responsabile di sede per le operazioni invernali;
o convocazione del personale nonché dei mezzi;
o utilizzo dei treni lame;
o interventi di regolazione del traffico e fermo dei veicoli pesanti;
o informazione all’utenza della situazione di criticità:
o sollecitazione dell’intervento della Protezione Civile per assistenza agli utenti.
2. Il Collegio deve esaminare, in via preliminare, le eccezioni sollevate dall’Avvocatura Generale dello Stato, in punto difetto di legittimazione passiva del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, e cessata materia del contendere, con riferimento alla posizione dell’Anas S.p.a..
2.1. Come accennato, con una prima eccezione pregiudiziale viene chiesta l’estromissione dal giudizio dell’intimato dicastero atteso che esula dalle competenze dello stesso l’attività di gestione della rete autostradale, cui gli atti richiesti si riferiscono.
Il Collegio rileva, in fatto, che la domanda di accesso di cui si tratta è stata rivolta a numerose Amministrazioni, oltre che al Ministero delle infrastrutture e trasporti, e che la parte ricorrente ha impugnato il silenzio rifiuto osservato anche da quest’ultimo.
E’, dunque, infondata l’eccezione, che deve essere respinta, in relazione all’oggetto del giudizio che riguarda anche la legittimità, o meno, del diniego tacito sull’istanza di accesso rivolta all’intimato dicastero, con la conseguenza che il ricorso correttamente è stato notificato anche a questa autorità cui va ascritto il comportamento di cui è dedotta l’illegittimità.
Pertanto, la circostanza rappresentata dall’Avvocatura erariale, sotto il profilo che la medesima non sarebbe tenuta alla chiesta ostensione rileva ai fini della delibazione della introdotta istanza ostensiva.
2.2. Osserva il Collegio che, in materia di accesso, il relativo giudizio amministrativo, anche se si atteggia come impugnatorio nella fase della proposizione del ricorso, in quanto rivolto contro l’atto di diniego o avverso il silenziodiniego formatosi sulla relativa istanza e il relativo ricorso deve essere esperito nel termine perentorio di 30 giorni, nella sostanza ha per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto di accesso, più che la verifica della sussistenza o meno dei vizi di legittimità dell’atto amministrativo. Con la conseguenza che, anche nel caso di impugnativa del silenziodiniego sull’accesso, quale quella ora in esame, l’Amministrazione può dedurre in giudizio le ragioni che precludono all’interessato di avere copia o di visionare i relativi documenti.
Pertanto, il giudice può ordinare l’esibizione dei documenti richiesti, ai sensi dell’art. 25, co. 6, legge n. 241/1990, sostituendosi all’amministrazione e ordinando un facere pubblicistico, solo se ne sussistono i presupposti, anche tenendo conto delle deduzioni dell’Amministrazione, ancorché questa non si sia pronunciata espressamente nel procedimento, ovvero, può negarlo, anche per motivi diversi da quelli indicati nel provvedimento amministrativo.
Occorre, ancora, considerare che l’art. 22 della legge 241 del 1990, nel recare la nozione di documento amministrativo, individua ogni rappresentazione del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, "detenuti" da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse.
Tanto precisato, ritiene il Collegio che l’istanza di accesso, pure nell’ampiezza con cui la medesima è stata formulata, erroneamente è stata indirizzata anche all’intimato Dicastero che, in relazione alla competenze allo stesso riferibili, non ha alcun dovere di ostensione, non detenendo gli atti richiesti.
E’ corretto quanto eccepito sul punto dall’Avvocatura Generale dello Stato, risultando il Ministero estraneo ai rapporti instaurati tra l’Anas, gestore della rete autostradale, e Autostrade per l’Italia, cui le convenzioni stipulate conferiscono gli obblighi inerenti l’esercizio delle infrastrutture concesse.
Del resto è pacifico che il Ministero intimato, con nota del 1/02/2011, ha invitato l’Anas, nella qualità di gestore della rete stradale ed autostradale italiana di interesse nazionale, giusta convenzione sottoscritta in data 19.12.2002, a provvedere in merito all’istanza di cui si tratta, competendo a quest’ultimo il compito di vigilare e controllare i soggetti concessionari e di verificare che i servizi resi da questi ultimi si svolgano nel rispetto delle convenzioni.
2.3. Deve essere, ora, esaminata, l’eccezione di cessazione della materia del contendere e/o sopravvenuto difetto di interesse, pure sollevata dalla Avvocatura erariale, avuto riguardo alla richiesta nella parte in cui la stessa è indirizzata all’Anas S.p.a..
Deve essere dato atto che la domanda di accesso di cui si tratta è stata rivolta, tra le altre Amministrazioni, all’Anas S.p.a. che, successivamente all’incardinazione del contenzioso, ha consentito alla parte ricorrente di accedere ai documenti richiesti per la parte di propria competenza; in data 10 marzo 2011, come risulta dal relativo verbale, e dal successivo verbale di consegna in data 30 marzo 2011, la ricorrente Associazione ha potuto esercitare il diritto di accesso prendendo visione dei documenti indicati, ed estraendo copia di alcuni di essi, senza che, peraltro, sul punto la parte ricorrente abbia lamentato alcunché.
Deve, pertanto, essere dato atto della parziale cessazione della materia del contendere, per la parte in cui la richiesta di accesso, indirizzata all’Anas S.p.a., è stata soddisfatta con l’ostensione dei documenti dalla medesima richiesti.
3. Nel merito il ricorso è infondato.
Deve essere premesso che non solo l’attività puramente autoritativa, ma tutta l’attività funzionale alla cura di interessi pubblici è sottoposta all’obbligo di trasparenza e di conoscibilità da parte degli interessati, inclusi gli atti disciplinati dal diritto privato (Cons. St., A.P., 22.4.1999, n. 4)
La linea interpretativa che ha inteso in senso estensivo ed evolutivo la portata della normativa in tema di trasparenza è stata, invero, confermata in via legislativa dalle modifiche apportate all’art. 23, l. n. 241 del 1990 dalla l. 3 agosto 1999, n. 265 e dalla l. n. 15 del 2005 che si è spinta fino ad iscrivere, agli effetti dell’assoggettamento alla disciplina dell’accesso, tra le P.A. anche i soggetti che svolgono attività di pubblico interesse.
Ed invero, l’art. 22, lett. d), l. n. 241 del 1990 prevede che il documento di cui si chiede l’ostensione concerna attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale e, coerentemente, l’art. 22, lett. e) prevede che anche i soggetti di diritto privato rientrano tra i soggetti obbligati all’ostensione, peraltro, limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
Pertanto, nella nozione di attività amministrativa, cui gli artt. 22 e 23, l. n. 241 del 1990 correlano il diritto di accesso, deve comprendersi non solo quella di diritto amministrativo in senso stretto, ma anche quella di diritto privato posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi che, pur non costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a quest’ultima da un nesso di strumentalità derivante anche, sul versante soggettivo, dall’intensa conformazione pubblicistica.
Sono, pertanto, estensibili anche alla società Autostrade per l’Italia resistente le regole dettate in tema di trasparenza della p.a. e di diritto di accesso ai relativi atti, che, come sopra osservato, si applicano a tutti i soggetti privati (in particolare concessionari di pubblici servizi o società ad azionariato pubblico), chiamati all’espletamento di compiti di interesse pubblico.
Se, pertanto, la disciplina dettata dagli art. 22 e 23 l. n. 241 del 1990, non preclude in via di principio l’ostensione degli atti di natura privatistica della p.a., è pur sempre necessario che gli atti richiesti attengano all’attività teleologicamente collegata, anche in via indiretta, alla gestione del servizio e alla cura dell’interesse pubblico.
Tanto chiarito, occorre ora analizzare l’ampia richiesta ostensiva che la ricorrente Associazione ha presentato, tra l’altro, alla società Autostrade per l’Italia.
Come affermato ripetutamente dalla parte ricorrente, la medesima è convinta che alla società concessionaria della rete autostradale siano addebitali diversi inadempimenti in ordine ai blocchi autostradali verificatisi il 17 e 18 dicembre 2010, e, al fine di intraprendere le opportune azioni risarcitorie a ristoro dei disagi subiti nella fruizione del servizio autostradale da diversi automobilisti, ha improntato la richiesta di atti in modo da configurarla come una sorta di questionario che però si è tradotto, a tutti gli effetti, in uno strumento di controllo sull’attività della resistente società nella detta occasione.
In altri termini, la richiesta di cui si tratta, più che finalizzata alla ostensione di atti di cui non è nemmeno certa l’esistenza, si atteggia, piuttosto quale indagine ispettiva nei confronti della attività posta in essere, o meno, dalla stessa Autostrade per l’Italia.
E’ noto che le norme introdotte dalla legge 241 nel 1990, come successivamente integrate e modificate, consentono l’esercizio del c. d. "diritto di accesso", ovvero il diritto di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, a tutti coloro che l’art. 22, legge in esame, definisce "interessati", ovvero a tutti i soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso; l’art. 24, comma 3, dispone, peraltro, in tema di esclusioni dal diritto di accesso, che non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni. Il successivo art. 25, secondo comma, prevede che la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata, e deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento e che lo detiene stabilmente.
Osserva il Collegio che, in applicazione del principio veicolato dal richiamato art. 24, comma 3, della legge n. 241 del 1990, l’istanza ostensiva non deve costituire uno strumento surrettizio di sindacato generalizzato sull’azione amministrativa, e deve riguardare documenti già formati ed in possesso dell’Amministrazione, non potendosi chiedere alla Amministrazione, a mezzo dell’accesso, l’elaborazione di documenti nuovi o stime sui diversi dati in suo possesso, né tale mezzo può essere inteso quale veicolo attraverso il quale l’amministrazione debba offrire giustificazioni in merito al proprio operato.
Quanto al caso specifico, come osservato dalla difesa della società Autostrade per l’Italia, il controllo e la vigilanza sull’efficienza del servizio autostradale sono di stretta competenza degli organi amministrativi dell’Anas a ciò preposti.
Sulla specifica questione appare illuminante la decisione della A.P. n. 1/2007 che ha chiarito come, seppure con l’entrata in vigore del c.d. codice del consumo (di cui al d. lgs. 6 settembre 2005, n. 206) sia stato conferito alle associazioni di consumatori un compito di rilievo pubblicistico, concorrendo anche mediante interventi di tutela dei consumatori alla concreta affermazione del principio di legalità nell’ampio e delicato settore del consumo, le stesse, peraltro, non possono assumersi quali titolari di una sorta di generale potere di vigilanza sulle vicende attinenti al consumo e, più in particolare ai servizi pubblici, correlati al consumo correlati, di talché non sussiste, ad esempio, una posizione giuridicamente tutelata dell’associazione stessa in ordine alla acquisizione di atti e documenti al fine di sindacare in maniera diretta, generalizzata ed indiscriminata lo svolgimento delle attività ed il livello di efficienza dei servizi pubblici ridetti (così già Cons. di Stato, Sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 555).
Pertanto, non potendo il diritto di accesso essere esteso nella sua latitudine espansiva sino al punto da trasformarsi in uno strumento di "ispezione popolare", volto alla verifica della legittimità e dell’efficienza dell’azione amministrativa, sotto il delineato profilo, la parte resistente non ha l’obbligo di assecondare la richiesta della ricorrente, più che di estrazione di copia di atti afferenti la gestione della rete autostradale, di conoscenza di quali attività siano state poste in essere o meno, ed è, dunque, legittimo il gravato diniego di accesso.
Peraltro, deve essere rilevato che la parte ricorrente, dopo avere esercitato il diritto di accesso presso l’Anas, è venuta a conoscenza di atti dell’Ispettorato Vigilanza Concessioni Autostradali, tra cui la richiesta da parte di quest’ultimo di "piani di gestione delle emergenze invernali", e delle "Linee guida per la gestione coordinata delle emergenze invernali", da cui ha evinto quali sono le attività che il gestore autostradale è tenuto a compiere, in base al livello di emergenza, per prevenire i disagi alla circolazione.
Dunque, l’Associazione ricorrente ha ritenuto di potere modificare l’oggetto del giudizio con la memoria difensiva depositata in vista della discussione della causa, concludendo con la richiesta degli atti (indicati al punto 1) diversi da quelli indicati con l’istanza di accesso (pure indicati al punto 1) del cui diniego si tratta.
Sul punto è appena il caso di evidenziare che il giudice non può esaminare la domanda di accesso ai documenti formulata per la prima volta in sede contenziosa, non essendo ammissibile che lo stessa si sostituisca alla amministrazione che detiene gli atti.
4. In conclusione, in parte deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, ai sensi dell’art. 34, 5° co., c.p.a., ed in parte il ricorso deve essere respinto.
Le spese di lite sono liquidate sulla base del criterio della soccombenza, giusta quanto in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
– in parte dichiara la cessazione della materia del contendere;
– in parte lo respinge.
Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite, liquidate in complessivi Euro 2.000,00 (Euro duemila/00), da ripartire in eguale misura in favore del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e della società Autostrade per l’Italia S.p.a.; spese compensate nei confronti di Anas S.p.a..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.