Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con l’appello in esame, il Ministero della Difesa impugna la sentenza 18 settembre 2008 n. 8364, con la quale il TAR Lazio, sez. Ibis, accogliendo il ricorso proposto dal capitano di fregata A. D., ha annullato il giudizio di avanzamento al grado superiore di Capitano di vascello per l’anno 2001.
Con il ricorso introduttivo del giudizio di I grado, il capitano di fregata A. ha impugnato il quadro di avanzamento per l’anno 2001 al grado di Capitano di vascello, nella parte in cui il medesimo, collocatosi al 122° posto della graduatoria di merito su 179 ufficiali scrutinati, con punti 29, ha ottenuto l’idoneità, ma non la promozione al grado superiore, riservata ai soli primi 23 ufficiali graduatisi, tra i quali i parigrado C. (7° posto), B. (8°), B. (12°), D. N. (17°). Secondo il ricorrente, nei confronti dei parigrado indicati sarebbe stato utilizzato da parte della CSA un criterio valutativo estremamente concessivo, rispetto a quello più riduttivo utilizzato per valutare il suo curriculum.
La sentenza appellata ha affermato:
– la promozione a scelta è "caratterizzata non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi; a tanto segue che l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli";
– il giudizio espresso dalla Commissione superiore in sede di giudizio di avanzamento degli ufficiali (specie per i gradi più elevati), costituisce "espressione di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, in modo che non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo; pertanto, la valutazione con la quale l’amministrazione ha dato peso e significato alla complessiva personalità e attività dell’interessato costituisce apprezzamento di merito non sindacabile in sede giurisdizionale";
– "l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti, da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo e inscindibile, non ha specifica autonomia, in quanto la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi bene può essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di avanzamento".
Tanto premesso in linea generale, la sentenza appellata, esaminati i precedenti degli ufficiali a raffronto, come individuati in ricorso (v. pagg. 1219 sent.), conclude affermando che "non emerge complessivamente una personalità del ricorrente senz’altro superiore agli ufficiali presi a raffronto, poiché ad elementi pure a vantaggio del ricorrente, ne corrispondono altrettanti a favore dei colleghi, avuto riguardo, in specie, alla costanza di rendimento da questi ultimi dimostrata nel corso della carriera, a differenza del parigrado non promosso, che ha invece riportato, nel grado rivestito all’atto della valutazione, una flessione di rendimento… e che, anche quando ha conseguito la qualifica finale apicale, non ha meritato con costanza le note aggiuntive".
Tuttavia, secondo la sentenza, in sede di valutazione, non emerge "una coerente valutazione di elementi nuovi", il che "induce a ritenere che il metro valutativo utilizzato non corrisponde ad un effettivo bilanciamento di tutti i titoli detenuti dagli ufficiali".
In particolare, mentre il quadro dell’Abbo "si è arricchito di nuovi e positivi elementi",
– l’ufficiale B. è stato destinatario nel 1998 della sanzione disciplinare del rimprovero;
– l’ufficiale C. "nel grado rivestito ha ricevuto ben tre condanne penali (rispettivamente, nel 1996, 1998 e 1999).
In definitiva, secondo il primo giudice, per un verso, "non è consentito evincere se gli stessi giudizi, pure sinteticamente formulati, siano il frutto di una compiuta considerazione dei singoli elementi da ultimo emersi nei rispettivi curricula, cosicchè non è dato comprendere quale metro valutativo sia stato utilizzato, ed in specie, come mai per un ufficiale elementi positivi non abbiano determinato un migliore punteggio rispetto a quelli attribuiti in passato, mentre per altro ufficiale elementi negativi non abbiano impedito un miglioramento nel giudizio". Ciò comporta che "il difetto di motivazione si traduce in una palese illogicità di giudizio", destinata a riflettersi anche sulla valutazione della attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore".
Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello:
a) error in iudicando, in quanto "la CSA ha tenuto conto dei fatti accertati a carico del B. e del C. in sede penale e disciplinare… tuttavia nulla escludeva che in base alla condotta degli interessati ed al fluire del tempo non potesse verificarsi un completo riassorbimento dei riflessi negativi causati dai fatti in questione". In definitiva, "nel caso di specie non vi è stata una semplice presa d’atto dei precedenti penali e disciplinari da parte della CSA, ma ne è stata data una valutazione della consistenza quali precedenti di carriera degli ufficiali, a confronto della consistenza e qualità degli altri precedenti e titoli vantati dai medesimi"
b) error in iudicando, in quanto "la mancanza di uno o più titoli da parte di un valutando può essere largamente supplita, nei confronti di altri parigrado, dall’entità di titoli diversi, apprezzati come equivalenti o plusvalenti nell’ambito di un giudizio complessivo ed indivisibile";
c) error in iudicando in quanto, per un verso, anche a voler supporre che il ricorrente A., classificatosi al 122° posto della graduatoria con una più corretta valutazione dovesse essere promosso, "si dovrebbe attribuire al CSA una capacità di errore così grande, anzi fuor di misura, da essere francamente inimmaginabile"; per altro verso, nel considerare i precedenti di carriera dell’Abbo e dei parigrado C. e B., "non devono né sottostimarsi i titoli posseduti da questi ultimi, né obliterarsi gli elementi di limitata valenza presenti nel curriculum del primo" (nella cui scheda valutativa "vengono evidenziati una sensibile flessione del rendimento complessivo ed un carattere talvolta di non semplice gestione" (v. pagg. 612 appello).
Si è costituito in giudizio l’appellato D. A., che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’appello, in primo luogo perché non notificato a tutte le parti del processo di I grado, e precisamente "agli altri 19 colleghi dell’appellato, iscritti in quadro e promossi al grado superiore"; in secondo luogo, poiché la notifica dell’appello ai controinteressati "potrebbe non essere stata validamente effettuata a mani proprie". Ha comunque concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
All’odierna udienza, la causa è stata riservata in decisione.
Motivi della decisione
L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, rendendosi di conseguenza superfluo l’esame delle eccezioni di inammissibilità proposte dall’appellato.
Occorre, innanzi tutto, rilevare come la sentenza appellata abbia puntualmente richiamato i principi costantemente espressi dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in tema di giudizio di avanzamento degli ufficiali.
E’ appena il caso di ricordare, dunque, come questo Consiglio di Stato, con considerazioni che in questa sede si ribadiscono, ha avuto modo di affermare che le valutazioni compiute dalle Commissioni Superiori di Avanzamento in sede di giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali sono caratterizzate da un’amplissima discrezionalità, essendo per lo più riferite ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito che non sono la mera risultanza aritmetica dei titolo e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità (Cons. Stato, Sez. IV 19 marzo 2001 n.1617; 16 ottobre 2002 n.5688; 4 febbraio 2003 n.556; 2 aprile 2004 n.1827;7 giugno 2004 n.3591).
E’ stato inoltre evidenziato che l’attività valutativa è precipuamente caratterizzata da un approfondito esame collegiale delle qualità e capacità dei valutandi, riscontrandosi in essa l’esercizio da parte dell’Amministrazione militare di una discrezionalità tecnica non sindacabile in sede giurisdizionale, se non in presenza di valutazioni incoerenti o irragionevoli così da comportare un vizio della funzione (Cons. Stato, Sez. IV, 18 dicembre 2006 n.7610; 7 dicembre 2004 n.8207; 25 maggio 2010 n. 3709).
Infine, il sistema della promozione a scelta è caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi, di talchè l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio.
La sentenza appellata, oltre ad averli espressamente richiamati, ha fatto corretta applicazione dei principi sopra riportati.
Ed infatti, per un verso, il primo giudice non ha affatto preteso di sostituire il proprio giudizio a quello dell’amministrazione (rilievo che non è mosso, peraltro, nei motivi di appello); per altro verso, non ha affatto trascurato il quadro complessivo degli elementi curriculari degli scrutinandi, in particolare del ricorrente in I grado e dei suoi colleghi parigrado specificamente indicati, giungendo anzi ad affermare – con ciò dando conferma di avere appieno considerato il lavoro di valutazione svolto dalla CSA – che "non emerge complessivamente una personalità del ricorrente senz’altro superiore agli ufficiali presi a raffronto, poiché ad elementi pure a vantaggio del ricorrente, ne corrispondono altrettanti a favore dei colleghi, avuto riguardo, in specie, alla costanza di rendimento da questi ultimi dimostrata nel corso della carriera, a differenza del parigrado non promosso, che ha invece riportato, nel grado rivestito all’atto della valutazione, una flessione di rendimento… e che, anche quando ha conseguito la qualifica finale apicale, non ha meritato con costanza le note aggiuntive".
Non trovano, quindi, fondamento i motivi riportati sub c) dell’esposizione in fatto, posto che, a fronte di un giudizio che ha tenuto ben conto delle valutazioni svolte dalla Commissione, la sentenza appellata ha tuttavia ritenuto che, dai giudizi medesimi, non emerga se e come siano stati considerati i pur rilevanti precedenti disciplinari e penali di due parigrado del ricorrente (B. e C.), di modo che, proprio per difetto di motivazione, "non è dato comprendere quale metro valutativo sia stato utilizzato, ed in specie, come mai per un ufficiale elementi positivi non abbiano determinato un migliore punteggio rispetto a quelli attribuiti in passato, mentre per altro ufficiale elementi negativi non abbiano impedito un miglioramento nel giudizio".
Correttamente con tale premessa, la sentenza appellata condivisibilmente conclude affermando che "il difetto di motivazione si traduce in una palese illogicità di giudizio", destinata a riflettersi anche sulla "valutazione della attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore".
Orbene, questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di osservare (sez. IV, 18 ottobre 2010 n. 7567) – in relazione alla presenza sul libretto personale dello scrutinando di sei sanzioni di corpo (rimproveri) – con considerazioni che nella presente sede si ribadiscono, che "ove si consideri che i punteggi attribuiti a ciascun candidato sono formulati in riferimento agli elementi di giudizio concretamente presi in considerazione dalle risultanze della documentazione caratteristica (Cons Stato Sez. IV, 18 dicembre 2006 n.7610; 7 dicembre 2004 n. 8207) e che il giudizio operato dalla commissione superiore è la risultanza di una valutazione complessiva in cui assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio dell’ufficiale (in tal senso, Cons Stato Sez. IV, 25 maggio 2010 n.3709) appare del tutto evidente come la presenza di dette sanzioni costituisca elemento di giudizio che se non conduce ad una vera e propria valutazione di disvalore, certo incide "negativamente" sulla valutazione e vale a giustificare legittimamente l’attribuzione del punteggio in contestazione che si rivela, ragionevolmente, "rapportato" ai rilievi in relazione ai quali vennero irrogate, per il periodo in considerazione che qui interessa, le sanzioni disciplinari suindicate".
Orbene, nel caso di specie, come riportato anche nell’atto di appello:
– nei confronti del B. è stato archiviato nel 1997, per intervenuta amnistia, un procedimento penale in ordine al reato di truffa militare aggravata; gli è stata inoltre irrogata nel 1998 la sanzione disciplinare del rimprovero;
– nei confronti del C., una sentenza del 1996 "per fatti connessi al concorso per l’accesso all’Accademia navale, concorso della cui commissione esaminatrice l’ufficiale era membro" – è stata applicata la pena della reclusione militare di mesi 5 e giorni 20 per il reato di falso ideologico. Con altra sentenza del 1997, è stata applicata al C. la pena della reclusione militare di mesi 6, per i reati di truffa militare pluriaggravata e falso; gli è stata inoltre irrogata la sanzione disciplinare del rimprovero.
A fronte di tali risultanze, laddove il Tribunale ha rilevato un difetto di motivazione in ordine al criterio seguito, appare del tutto apodittico quanto affermato con il primo motivo di appello (sub a) dell’esposizione in fatto), secondo il quale "la CSA ha tenuto conto dei fatti accertati a carico del B. e del C. in sede penale e disciplinare… tuttavia nulla escludeva che in base alla condotta degli interessati ed al fluire del tempo non potesse verificarsi un completo riassorbimento dei riflessi negativi causati dai fatti in questione", aggiungendosi che di tali precedenti penali e disciplinari "è stata data una valutazione della consistenza quali precedenti di carriera degli ufficiali, a confronto della consistenza e qualità degli altri precedenti e titoli vantati dai medesimi".
In disparte ogni considerazione in ordine alla natura "implicita" di tale valutazione, non riscontrandosi in atti una congrua motivazione sul punto, il Collegio ritiene, ribadendo propri principi già espressi, che precedenti penali e disciplinari, quali quelli in esame, non possono non richiedere, da parte della Commissione Superiore di avanzamento, una espressa valutazione, anche al fine di considerarli "riassorbiti" alla luce della successiva condotta, o anche al fine di ritenerli comunque non risolutivi, o comunque meno incisivi sul giudizio finale, a fronte di altri elementi e titoli. Valutazioni che, lo si ribadisce, abbisognano di congrua motivazione, non potendosi questa desumere (aumentandosi, anzi, le perplessità), come si sostiene nell’appello, da giudizi (per l’anno 2001) che hanno ritenuto gli ufficiali (v. pag. 3 appello) "sempre sorretti da rigorosissimi principi morali, dotati di esemplare senso etico e la cui azione è stata caratterizzata in ogni circostanza da elevatissima incisività".
In assenza di una chiarificatrice motivazione, appare dunque condivisibile il riscontro, contenuto nella sentenza appellata, di eccesso di potere per illogicità.
In altre parole, non ricorre, nel caso di specie (come si paventa nel terzo motivo di appello – sub c) dell’esposizione in fatto) "una capacità di errore così grande, anzi fuor di misura, da essere francamente inimmaginabile" nella Commissione superiore di avanzamento, bensì esclusivamente – ma in modo da rendere illegittimi gli atti impugnati – una omessa considerazione (e motivazione) di elementi decisivi, quali quelli riportati, tale da inficiare per illogicità il giudizio espresso.
Per le ragioni esposte, tutti i motivi proposti sono infondati e l’appello deve essere, di conseguenza, rigettato, con conferma della sentenza appellata.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Ministero della Difesa (n. 10235/2008 r.g.), lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.
Condanna il Ministero della Difesa al pagamento, in favore dell’appellato costituito, delle spese, diritti ed onorari di giudizio, che liquida in complessivi Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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