Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato in data 18 aprile 2008, depositato il successivo 22 aprile, il Comune di Salerno domanda l’annullamento in parte qua dell’ ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3657 del 20 febbraio 2008, pubblicata in data 29 febbraio 2008.
L’impugnata ordinanza n. 3657 del 2008, assunta nell’ambito dei provvedimenti straordinari volti a fronteggiare l’emergenza rifiuti in Campania, decretata nel 1994, ai sensi dell’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, segnatamente nella fase del graduale rientro alle competenze ordinarie, con contestuale liquidazione della gestione commissariale, ai sensi della ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 30 gennaio 2008, n. 3653, nella parte gravata (art. 2), ha prescritto che il Ministero dell’interno, ai fini della riscossione dei crediti vantati dalla gestione commissariale nei confronti dei Comuni della stessa Regione, per i costi di smaltimento dei rifiuti, e sulla base di una comunicazione del Commissario delegato, provvede "a trattenere quota parte delle somme da attribuire ai predetti Comuni a titolo di trasferimenti erariali", nonché a versare le relative somme sulla contabilità speciale intestata al Commissario delegato per la liquidazione di cui alla predetta ordinanza n. 3653 del 2008.
Il Comune di Salerno lamenta che le disposizioni di cui sopra, che, sulla base di una semplice comunicazione del Commissario delegato al Ministero dell’interno, in carenza di interlocuzione e contraddittorio con il Comune, e senza alcuna verifica dei rapporti attivi e passivi in essere, privano ex abrupto il Comune di una consistente parte dei trasferimenti indispensabili per l’esercizio delle funzioni istituzionali (per una pretesa che in ricorso viene stimata pari a circa 11 milioni di euro), ledono in maniera gravissima ed ingiustificata il principio costituzionale dell’autonomia finanziaria degli enti locali, nonché il principio di leale cooperazione tra lo Stato e gli enti locali.
Parte ricorrente lamenta inoltre che tale disposizione è avulsa anche dal contesto dei provvedimenti straordinari assunti dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nella fase finale dell’emergenza.
Il riferimento è alla già citata ordinanza n. 3653 del 2008, che, solo poco prima (30 gennaio 2008) dell’atto impugnato (20 febbraio 2008), nel nominare il Commissario delegato per la liquidazione della gestione commissariale dell’emergenza rifiuti, e sul presupposto che accanto ai crediti vantati dalla gestione commissariale nei confronti dei Comuni interessati dall’emergenza sussistono anche i crediti da questi ultimi vantati nei confronti della gestione stessa, come già acclarato nell’ O.P.C.M. n. 3637 del 31 dicembre 2007, che ha dato avvio al progressivo rientro nella ordinaria gestione del ciclo integrato dei rifiuti, ha demandato al Commissario liquidatore: a) la ricognizione e quantificazione di tutte le posizioni creditorie e debitorie alla data dell’11 gennaio 2008; b) il definitivo accertamento della massa attiva e passiva; c) la formazione di un piano da sottoporre all’approvazione del Ministero dell’economia. Prevedendosi poi, per l’ipotesi di mancata acquisizione delle somme dovute dagli enti territoriali fino alla data dell’11 gennaio 2008, ed in caso di disaccordo con i Comuni debitori, il ricorso alle procedure di riscossione coattiva ai sensi del d.lgs. 26 febbraio 1999, n, 46, ovvero a misure di carattere sostitutivo, quali la nomina di commissari ad acta.
Tale ultimo procedimento, secondo parte ricorrente, mai posto in essere, è stato illegittimamente cancellato e sostituito da quello previsto dall’impugnata ordinanza, che, in via del tutto irrituale ed unilaterale, nel conferire assoluta prevalenza alle ragioni creditorie della struttura commissariale, espresse in una semplice comunicazione del Commissario delegato, ha obnubilato che il Comune di Salerno: deve vedersi corrispondere dalla gestione commissariale, allo stesso titolo azionato con il provvedimento impugnato, notevoli importi; è creditore nei confronti dello Stato, a titolo diverso (trasferimenti erariali e contributi per le spese di gestione degli uffici giudiziari), dell’importo di Euro 14.069.458,07; ha affrontato spese straordinarie per l’emergenza rifiuti pari a Euro 5.680.987,02; è destinatario di impegni assunti dalla struttura commissariale con protocollo di intesa del 15 dicembre 2006 (per cui in ogni caso non è dovuto dal Comune medesimo l’importo pari ad Euro 1.899.758,52, pure invece ricompreso nell’importo di cui sopra); si è visto affidare l’oneroso compito consistente nella nomina del Sindaco quale Commissario delegato per la localizzazione, progettazione e realizzazione di un impianto di termodistruzione a servizio dell’intera Provincia di Salerno, per il quale l’Ente, in mancanza di un finanziamento statale, dovrà anticipare le somme necessarie; è affidatario dell’ulteriore compito volto alla localizzazione, progettazione e realizzazione degli impianti connessi al ciclo integrato dei rifiuti e alla raccolta differenziata nel Comune di Salerno.
Di talchè l’impugnata disposizione, prosegue parte ricorrente, in contrasto con lo stesso procedimento legale fissato poco prima dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, si pone, di fatto, anche contro il superamento dello stato di emergenza, in quanto la disposta decurtazione, scevra della preventiva quantificazione in contraddittorio delle somme che l’Ente deve corrispondere alla struttura commissariale, e senza considerare gli ingenti crediti che il Comune vanta nei confronti della stessa, impedisce il regolare servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, il potenziamento della raccolta differenziata, la realizzazione dell’impianto di termodistruzione, nonché determina una situazione di dissesto che non permette di assicurare neanche lo svolgimento dei servizi essenziali per la collettività.
Parte ricorrente espone ancora che il provvedimento impugnato si pone in contrasto anche con l’art. 159 del t.u. enti locali, che sottrae ad esecuzione forzata le somme indispensabili al loro funzionamento e per i servizi locali indispensabili, incidendo non solo sull’autonomia finanziaria ed amministrativa del Comune, ma anche su molteplici valori costituzionali. Viene anche segnalato che non può ritenersi che l’ordinanza impugnata abbia fatto uso dei poteri derogatori di cui all’art. 5 della l. 225/92 (ciò che nella specie comporterebbe la deroga anche a norme di rango costituzionale), atteso che nel corpo del provvedimento non vi è alcun richiamo alle disposizioni derogate, né alcuna motivazione, né, comunque, sussistono i relativi presupposti.
Le sopra descritte censure, ed altre, sono dalla parte ricorrente affidate ai seguenti articolati titoli di gravame:
1) violazione dell’ O.P.C.M. 30 gennaio 2008, n. 3653 – violazione di legge (art. 5, l. 225/92; art. 2, d.l. n. 245 del 2005, conv. dalla l. n. 21 del 2006; art. 2, comma 2, O.P.C.M. n. 3479 del 2005; d. lgs. 46/99; art. 162 e ss. d. lgs. 267/2000) – violazione del protocollo d’intesa del 15 dicembre 2006 – eccesso di potere (difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, difetto assoluto dei presupposti, arbitrarietà, illogicità, perplessità, abnormità, manifesta ingiustizia) – violazione del principio di leale collaborazione nei rapporti tra pubbliche amministrazioni – violazione del principio dell’onus clare loquendi – violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa – violazione di legge ( artt. 3,5, 97 e 119 Cost., artt. 1, 3 e 7 l. 241/90);
2) violazione dell’ O.P.C.M. n. 3653 del 2008 – violazione di legge (art. 5, l. 225/92; art. 2, d.l. n. 245 del 2005, conv. dalla l. n. 21 del 2006; art. 2, comma 2, O.P.C.M. n. 3479 del 2005; d. lgs. 46/99; art. 162 e ss. d. lgs. 267/2000) – violazione del protocollo d’intesa del 15 dicembre 2006 – eccesso di potere (difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, difetto assoluto dei presupposti, arbitrarietà, illogicità, perplessità, abnormità, manifesta ingiustizia) – violazione del principio di leale collaborazione nei rapporti tra pubbliche amministrazioni – violazione del principio dell’onus clare loquendi – violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa – violazione di legge ( artt. 3,5, 97 e 119 Cost., artt. 1, 3 e 7 l. 241/90) – eccesso di potere per perplessità, contraddittorietà, illogicità irrazionalità, difetto assoluto dei presupposti e difetto assoluto di istruttoria e di motivazione;
3) violazione di legge ( artt. 2,3,5,29,97,114,118 e 119 Cost., art. 159 d. lgs. 267/2000) – violazione dell’ O.P.C.M. n. 3653 del 2008 – violazione di legge (art. 5, l. 225/92; art. 2, d.l. n. 245 del 2005, conv. dalla l. n. 21 del 2006; art. 2, comma 2, O.P.C.M. n. 3479 del 2005; d. lgs. 46/99; art. 162 e ss. d. lgs. 267/2000) – violazione del protocollo d’intesa del 15 dicembre 2006 – eccesso di potere (difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, difetto assoluto dei presupposti, arbitrarietà, illogicità, perplessità, abnormità, manifesta ingiustizia) – violazione del principio di leale collaborazione nei rapporti tra pubbliche amministrazioni – violazione del principio dell’onus clare loquendi – violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa – violazione di legge (artt. 1, 3 e 7 l. 241/90) – violazione dei principi costituzionali che tutelano l’autonomia finanziaria degli enti locali;
4) violazione di legge (artt. 5, l. 225/92 – violazione dell’ O.P.C.M. n. 3653 del 2008 – violazione di legge (art. 2, d.l. n. 245 del 2005, conv. dalla l. n. 21 del 2006; art. 2, comma 2, O.P.C.M. n. 3479 del 2005; d. lgs. 46/99; art. 162 e ss. d. lgs. 267/2000) – violazione del protocollo d’intesa del 15 dicembre 2006 – eccesso di potere (difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, difetto assoluto dei presupposti, arbitrarietà, illogicità, perplessità, abnormità, manifesta ingiustizia) – violazione del principio di leale collaborazione nei rapporti tra pubbliche amministrazioni – violazione del principio dell’onus clare loquendi – violazione dei principi di correttezza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa – violazione di legge (artt. 1, 3 e 7 l. 241/90).
Parte ricorrente insta, conclusivamente, per l’annullamento in parte qua della gravata ordinanza e delle disponende e disposte trattenute dei trasferimenti erariali spettanti al Comune di Salerno.
Si sono costituite in resistenza le intimate amministrazioni Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero dell’interno, Commissario delegato per il superamento dell’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti della Regione Campania, Commissario delegato per la liquidazione della gestione commissariale dell’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti della Regione Campania.
Le parti resistenti, spiegate questioni di carattere pregiudiziale, domandano la reiezione del ricorso, sostenendone l’infondatezza.
Parte ricorrente, affidato a memoria lo sviluppo delle proprie tesi difensive, domanda in tale ambito la declaratoria, in sede di giurisdizione esclusiva, dell’inefficacia dell’ordinanza impugnata, con intimazione dell’immediata cessazione delle trattenute erariali in corso, con ordine giudiziale di compensazione tra i crediti ed i debiti maturati per le attività compiute durante lo stato di emergenza rifiuti.
La causa viene trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 6 aprile 2011.
Motivi della decisione
1. Si controverte nel presente giudizio in ordine alla legittimità dell’art. 2 dell’ ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3657 del 20 febbraio 2008, assunta nell’ambito dei provvedimenti straordinari volti a fronteggiare l’emergenza rifiuti in Campania, decretata nel 1994, ai sensi dell’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e segnatamente nella fase del graduale rientro delle competenze ordinarie.
Il gravato art. 2 prevede che il Ministero dell’interno, ai fini della riscossione dei crediti vantati dalla gestione commissariale nei confronti dei Comuni della Regione Campania per i costi di smaltimento dei rifiuti, e sulla base di una comunicazione da essa proveniente, provvede "a trattenere quota parte delle somme da attribuire ai predetti Comuni a titolo di trasferimenti erariali", nonché a versare le relative somme sulla contabilità speciale intestata al Commissario delegato per la liquidazione della gestione commissariale nominato con O.P.C.M. 30 gennaio 2008, n. 3653.
Al fine di meglio individuare la portata della controversia, si osserva che la difesa erariale, con memoria depositata in data 7 maggio 2008, riferisce che, per quanto attiene al Comune di Salerno, l’importo risultante dovuto alla gestione commissariale è pari a Euro 13.958.412,65, e che per la riscossione di tale importo sono state previste trattenute sui trasferimenti erariali da effettuarsi nel periodo di sei anni. A sua volta, il Comune di Salerno, con deposito del 12 marzo 2011, rappresenta che il Ministero dell’interno sta operando una trattenuta sui trasferimenti ordinari erariali sulle rate annuali sino a tutto il 31 dicembre 2013, per un importo complessivo di Euro 12, 739.192,42.
2. Com’è d’uopo, vanno prioritariamente affrontate le questioni pregiudiziali.
2.1. Sostengono le parti resistenti che anche l’eventuale accoglimento del ricorso, con il conseguente annullamento dell’atto gravato, non è suscettibile di arrecare alcuna utilità al Comune di Salerno, in quanto persisterebbe comunque nell’ordinamento vigente una disposizione analoga a quella oggetto di impugnazione, costituita dall’art. 2, comma 2, del d.l. 30 novembre 2005, n. 245, convertito dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21.
L’impugnato art. 2 dell’ordinanza n. 3657 del 2008 avrebbe quindi, secondo la difesa erariale, il solo scopo di consentire il versamento diretto delle somme riscosse sulla contabilità speciale intestata al Commissario delegato per la liquidazione.
E ciò in quanto la precitata norma primaria (art. 2, comma 2, d.l. 245/05) pone un vincolo finanziario, che impedisce il versamento delle somme stesse alla contabilità commissariale sino a che non sia ripianato a favore del bilancio dello Stato l’importo di circa 80 milioni di Euro anticipati dal Ministero dell’economia e delle finanze.
L’eccezione non può essere condivisa.
E’ noto che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato, dovendo il ricorso essere considerato inammissibile per carenza di interesse laddove l’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente (C. Stato, V, 4 marzo 2011, n. 1734).
Tali coordinate interpretative vanno calate nella fattispecie in esame apprezzando gli effetti discendenti dal gravato provvedimento, alla cui luce verificare sia se sussiste la lesione della sfera giuridica del Comune ricorrente paventata in gravame, sia, correlativamente, se al medesimo deriverebbe un vantaggio dall’accertamento della ricorrenza dei vizi dedotti e dalla conseguente statuizione giurisdizionale demolitoria del provvedimento stesso.
Ad entrambi tali interrogativi deve essere data risposta positiva.
Infatti, seguendo il percorso della gravata disposizione dell’art. 2 dell’ordinanza 3657/2008, si osserva che essa, ai fini della riscossione dei crediti vantati dalla gestione commissariale nei confronti dei Comuni della Regione Campania per i costi di smaltimento dei rifiuti, abilita il Ministero dell’interno "sulla base degli importi comunicati dal commissario delegato" a "trattenere quota parte delle somme da attribuire ai predetti comuni a titolo di trasferimenti erariali". Il comma 2 prevede poi che il Ministero dell’interno provvede al versamento delle somme di cui al comma 1 direttamente sulla contabilità speciale intestata al Commissario delegato.
Si tratta, quindi, di un procedimento, a carattere organico ed unitario, che, come segnalato dalla parte ricorrente, vede i Comuni interessati dalla sua applicazione privati ex abrupto, per effetto di una comunicazione inoltrata al Ministero dell’interno da parte della struttura straordinaria, senza il riferimento ad alcuna previa attività ricognitiva delle sottostanti posizioni debitorie, di trasferimenti indispensabili per l’esercizio delle funzioni istituzionali di questi.
Ben diverso – e più favorevole ai Comuni – è, invece, lo scenario delineato dall’art. 2 del d.l. 245/2005, titolato "Norme di accelerazione delle procedure di riscossione", invocato dai resistenti, che recita:
"1. Il Commissario delegato per il perseguimento delle attività previste all’articolo 1 provvede tempestivamente al recupero della tariffa di smaltimento dei rifiuti presso i comuni, i relativi consorzi e gli altri affidatari della regione Campania, tenendo conto delle situazioni debitorie certificate dai comuni, o comunque attestate dal Commissario delegato medesimo, fino al termine dell’emergenza previsto dall’articolo 1, comma 6, in esecuzione di ordinanze di protezione civile adottate appositamente ai sensi dell’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, altresì utilizzando le procedure di riscossione coattiva ai sensi del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, ed adottando, ove necessario, misure di carattere sostitutivo a carico dei soggetti debitori.
2. In ogni caso, a fronte del mancato adempimento delle obbligazioni pecuniarie poste a carico dei soggetti indicati nel comma 1, il Ministero dell’interno provvede attraverso corrispondenti riduzioni dei trasferimenti erariali spettanti ai comuni interessati, ivi compresi i trasferimenti a titolo di compartecipazione dell’imposta sul reddito delle persone fisiche le cui risorse sono versate all’entrata del bilancio dello Stato. Dette risorse rimangono acquisite al bilancio dello Stato sino alla concorrenza dell’importo complessivo indicato nell’articolo 7. Le risorse eccedenti sono riassegnate al Fondo della protezione civile per la gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti nella regione Campania".
Ed infatti:
– quanto alla liquidazione del debito, il ridetto art. 2 del d.l. 245/2005 è chiaro nell’indicare che esso è rimesso preferenzialmente alla certificazione dei Comuni. L’attestazione commissariale viene infatti in evidenza solo in seconda battuta, quale misura alternativa connessa all’esigenza di consentire il recupero del credito, per l’ipotesi di mancata collaborazione dei medesimi;
– quanto al procedimento coattivo di riscossione del credito, lo stesso art. 2 rimanda prioritariamente alle disposizioni di cui al decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, recante il riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo. E non occorre spendere molte parole per ricordare che a siffatta procedura, sia anteriormente, sia successivamente al riordino effettuato con le norme delegate, è consono un ben definito accertamento della posizione debitoria ovvero una chiara motivazione della pretesa azionata (si vedano, al riguardo, l’art. 12 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito, come modificato dal ridetto d. lgs., nonchè gli artt. 21 e 24 dello stesso d. lgs., relativi ai crediti aventi causa in rapporti di diritto privato e ai crediti degli enti previdenziali). Secondariamente, l’articolo in parola prevede l’adozione di misure di carattere sostitutivo a carico dei soggetti debitori. E, infine, solo a fronte del mancato adempimento, nonostante le due predette misure, delle obbligazioni pecuniarie di cui trattasi, autorizza il Ministero dell’interno a provvedere mediante le riduzioni dei trasferimenti erariali spettanti ai comuni interessati.
E’, pertanto, innegabile che il gravato art. 2 dell’ordinanza 3657/08 che introduce, a regime, quale unica modalità procedurale per la riscossione dei crediti in parola quella che a termini dell’art. 2 del d.l. 245/2005 costituisce solo una extrema ratio, determina, per l’effetto, una ben precisa differenziazione, in senso peggiorativo, della posizione dei Comuni debitori.
Ne deriva che non può porsi fondatamente in dubbio che la eventuale demolizione della modalità di riscossione introdotta con la impugnata disposizione determinerebbe in capo al Comune ricorrente la situazione di vantaggio consistente nel ripristino delle procedure di riscossione che la norma di decretazione d’urgenza richiama e gradua, prima di consentire, in ultima battuta, la riduzione dei trasferimenti erariali.
Per quanto sopra, il Comune resistente, ferma restando l’an della pretesa creditoria di cui trattasi (non negata in gravame), non può ritenersi giuridicamente indifferente alle scelte operate dalla disposizione impugnata, che ha innovato, in senso peggiorativo, nelle modalità di riscossione del credito, in termini di sopraggiunta scomparsa delle specifiche prerogative, anche di partecipazione all’individuazione dell’importo del debito, precedentemente assicurategli, anche se non a tempo indeterminato, dalla norma di decretazione di urgenza sopra descritta (oltre che, come meglio in seguito, dall’ O.P.C.M. 30 gennaio 2008, n. 3653).
Conseguenzialmente, risulta pienamente ammissibile la domanda, avanzata in questa sede dal Comune di Salerno, di verifica giudiziale della conformità a legge della disposizione impugnata, che risulta preordinata all’utilità consistente nel mantenimento delle dette prerogative.
Quanto alla circostanza messa specificamente in luce dalla difesa erariale, ovvero che la disposizione impugnata consente di evitare la fase intermedia del trasferimento delle somme di cui i Comuni della Regione Campania sono debitori nei confronti della gestione commissariale per l’emergenza rifiuti dal Ministero dell’interno ai Comuni, prima dell’ulteriore trasferimento da questi ultimi al creditore Commissario delegato, merita di essere conclusivamente osservato che la ridetta accelerazione procedimentale – di indubbia portata – non è senza conseguenze per il Comune ricorrente, deprivato, per l’effetto, delle già sopra precisate prerogative che solo in tale fase intermedia possono essere esercitate.
2.2. Sempre in via pregiudiziale, deve essere chiarito che non possono trovare ingresso nella presente controversia le domande di parte ricorrente volte all’accertamento giudiziale dei crediti ed dei debiti reciproci intercorrenti tra il Comune di Salerno e della struttura commissariale per le attività compiute durante lo stato di emergenza rifiuti, preordinato all’accertamento dei presupposti per disporre la compensazione giudiziale, di cui pure si fa domanda.
Infatti, laddove il ricorso veicola esclusivamente la domanda demolitoria dell’art. 2 dell’ordinanza n. 3657/08 e dei relativi atti applicativi, propria della generale giurisdizione di legittimità, tali ulteriori domande, afferenti ad altra tipologia di giurisdizione, risultano formulate irritualmente, essendo contenute in una mera memoria difensiva, depositata in data 21 marzo 2011, senza la previa notifica alle parti resistenti.
Non sembra, comunque, superfluo sottolineare, sul punto, che la documentazione versata in atti dalle parti costituite è assolutamente insufficiente al fine di apprezzare analiticamente i rapporti di credito/debito cui si riferisce il Comune ricorrente.
Infatti, il fascicolo di causa fa emergere elementi corredati da certezza giuridica solo in relazione all’an e al titolo della pretesa avanzata dalla gestione commissariale nei confronti del Comune di Salerno, che non sono stati da questi mai contestati.
Già il relativo importo, invece, risulta essere oggetto di contestazione, tant’è che il Comune ricorrente in più parti del ricorso lamenta la mancata partecipazione alla definizione del quantum del debito, e assume poi specificamente di non essere debitore dell’importo di Euro 1.899.758,52, come meglio riferito in fatto, rivendicato dall’amministrazione procedente.
Vi è, comunque, di certo che, in disparte ogni diversa cifra rappresentata in gravame e nelle memorie difensive, allo stato il Ministero dell’interno sta operando nei confronti del Comune di Salerno, a titolo di recupero di anticipazioni corrisposte per attività compiute durante la gestione commissariale, ritenute sui trasferimenti erariali per un importo pari a Euro 13.958.412,65, che diventano Euro 12.739.192,42 per effetto del già riscosso (si confronti, al riguardo, il deposito di parte ricorrente del 12 marzo 2011 e l’all. 8 alla memoria della difesa erariale depositata in data 7 maggio 2008, ovvero la nota 21 febbraio 2008 del Commissario liquidatore al Ministero dell’interno e relativi prospetti).
Quanto invece alla sussistenza dei controcrediti opposti dal Comune di Salerno, si osserva che essi afferiscono sia alla gestione commissariale, sia, in genere, al bilancio dello Stato, e che, nel complessivo impianto ricorsuale, gli stessi sono fatti più che altro oggetto di mere e generiche affermazioni, poste fondamentalmente a sostegno della correttezza delle doglianze a contenuto demolitorio.
Tant’è che parte ricorrente non ha neanche precisato alcunché a seguito delle specifiche contestazioni al riguardo avanzate alle pagg. 2729 della memoria difensiva della difesa erariale.
Per quanto precede, impregiudicata ogni questione relativa al quantum dei crediti vantati dalla struttura commissariale e alla sussistenza dei predetti controcrediti, nonché alla loro consistenza, oggetto della controversia è e resta quello definito dall’atto introduttivo del giudizio, ovvero l’accertamento della eventuale illegittimità, per i rassegnati motivi, della disposizione di cui all’art. 2 dell’ O.P.C.M. n. 3657 del 20 febbraio 2008 e degli atti ad essa conseguenti.
3. Il gravame, per come definito al punto appena precedente, è fondato.
4. Parte ricorrente lamenta, tra altro, che la gravata disposizione è avulsa dal contesto dei provvedimenti straordinari assunti dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nella stessa fase, con cui si pone, anzi, in palese contraddittorietà.
La censura, di carattere assorbente, è meritevole di accoglimento.
5. Il primo provvedimento a venire in rilievo in riferimento alla regolazione finanziaria del rientro dell’emergenza relativa ai rifiuti sorta nella Regione Campania è l’ O.P.C.M. n. 3637 del 31 dicembre 2007, recante "Disposizioni urgenti per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e per consentire il passaggio alla gestione ordinaria" (poi abrogata, secondo quanto in immediato seguito).
L’art. 1 della precitata ordinanza ha prescritto all’ivi nominato Commissario delegato per il superamento dell’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania di provvedere con somma urgenza alla riorganizzazione della struttura commissariale, al fine di distinguere l’attività di gestione del ciclo dello smaltimento dei rifiuti dall’attività di liquidazione delle posizioni creditorie e debitorie maturate alla data del 31 dicembre 2007.
Lo stesso articolo ha evocato, al comma 3, una successiva ordinanza di protezione civile, ai sensi dell’art. 5, comma 4, della legge n. 225 del 1992, volta alla nomina di un commissario liquidatore per l’attuazione degli obiettivi assunti dalla liquidazione.
Con successiva O.P.C.M. 30 gennaio 2008, n. 3653, nel testo vigente:
– è stato nominato il Commissario per la liquidazione alla data del 31 dicembre 2007 della gestione commissariale di cui alle premesse, nonché per la gestione e conseguente liquidazione dei rapporti giuridici in corso fino alla cessazione dello stato d’emergenza, al fine di accelerare il passaggio alla gestione ordinaria delle attività inerenti al ciclo integrato dei rifiuti (art. 1, comma 1):
– è stata integrata per l’effetto la struttura commissariale;
– è stato prescritto al Commissario delegato di procedere alla ricognizione e alla successiva quantificazione di tutte le posizioni creditorie e debitorie maturate fino alla data del 31 dicembre 2007, nonché, a seguito del definitivo accertamento della massa attiva e passiva, di predisporre un apposito piano finanziario da sottoporre all’approvazione del Ministero dell’economia e delle finanze, anche ai fini dell’individuazione delle occorrenti risorse finanziarie (art. 1, comma 4);
– è stata istituita un’apposita contabilità speciale anche al fine di liquidare i debiti contratti dalle precedenti gestioni commissariali sino al 31 dicembre 2007, previa apposita integrazione delle risorse finanziarie occorrenti (art. 1, comma 5);
– il Commissario delegato è stato abilitato, per l’acquisizione delle somme non corrisposte dagli Enti territoriali sino alla data del 31 dicembre 2007, in caso di disaccordo con i Comuni debitori, a far ricorso alle procedure di riscossione coattiva ai sensi del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, ovvero, ove necessario, alle misure di carattere sostitutivo a carico dei soggetti debitori mediante nomina di commissari ad acta (art. 1, comma 6);
– è stata abrogata la sopra descritta O.P.C.M. n. 3637 del 2007 (art. 4).
E’ poi intervenuta l’ O.P.C.M. 20 febbraio 2008, n. 3657, contenente la gravata disposizione di cui all’art. 2.
Infine, alla data del 31 dicembre 2009 è venuto a scadere lo stato emergenziale in parola, ex art. 19 del d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla l. 14 luglio 2008, n. 123.
Con d.l. 30 dicembre 2009, n. 195, convertito dalla l. 26 febbraio 2010, n. 26 sono state dettate al riguardo le dovute prescrizioni.
6. L’excursus normativo sopra riportato attesta che effettivamente il meccanismo assunto dalla gravata disposizione dell’art. 2 dell’ O.P.C.M. n. 3657 del 2008 si pone, come denunziato da parte ricorrente, in singolare particolarità, alla stregua di un vero e proprio unicum, rispetto alla disciplina dell’uscita, sotto il profilo finanziario, dallo stato emergenziale in parola siccome disciplinata da tutte le altre citate previsioni, le quali, pur senza prevedere (come correttamente eccepisce la difesa erariale, ma senza neanche escludere) un vero e proprio contraddittorio tra i Comuni interessati e la struttura liquidatoria per l’accertamento delle posizioni debitorie e creditorie facenti capo alla struttura stessa, sicuramente individuano, mutatis mutandis, un procedimento che, sia per l’accertamento dell’importo del credito, sia per la sua riscossione, si differenzia profondamente da quello qui in contestazione, da un lato, per maggior complessità, dall’altro, per minor "autoreferenzialità".
Ci si riferisce primariamente all’art. 2 del d.l. 245/2005, il quale, come già sopra riferito: quanto all’individuazione dell’importo del debito, indica che esso è rimesso preferenzialmente alla certificazione dei Comuni interessati, e individua l’attestazione commissariale solo in seconda battuta, quale misura eventuale connessa all’ipotesi di mancata collaborazione dei medesimi; quanto al procedimento di riscossione del credito, rimanda primariamente alla procedura di riscossione coattiva di cui al decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, di cui pure sopra; prevede poi l’adozione di misure di carattere sostitutivo a carico dei soggetti debitorie; solo a fronte del mancato adempimento, nonostante le due predette misure, delle obbligazioni pecuniarie, autorizza il Ministero dell’interno a provvedere attraverso le corrispondenti riduzioni dei trasferimenti erariali spettanti ai comuni interessati.
Ci si riferisce inoltre alla O.P.C.M. n. 3653 del 2008, che ha prescritto al Commissario delegato di procedere alla ricognizione e alla successiva quantificazione di tutte le posizioni creditorie e debitorie maturate fino alla data del 31 dicembre 2007, nonché, a seguito del definitivo accertamento della massa attiva e passiva, di predisporre un apposito piano finanziario da sottoporre all’approvazione del Ministero dell’economia e delle finanze, anche ai fini dell’individuazione delle occorrenti risorse finanziarie, prevedendo, per l’ipotesi di mancata acquisizione delle somme dovute dagli enti territoriali, ed in caso di disaccordo con i Comuni debitori, il ricorso alle procedure di riscossione coattiva ai sensi del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, ovvero a misure di carattere sostitutivo, quali la nomina di commissari ad acta.
Ci si riferisce, infine, anche alle disposizioni urgenti di cui al sopracitato d.l. n. 195 del 2009, successivo all’ordinanza contestata in parte qua, che prevedono che l’Unità stralcio accerti la massa passiva ed attiva derivante dalle attività compiute durante lo stato di emergenza, ed imputabili alle strutture commissariali, da comunicarsi, quando definitive, al Ministero dell’economia e delle finanze, in uno al piano di estinzione delle passività (art. 3, comma 1).
Indi, resta graniticamente confermato che le predette norme non rimettono ad atti autonomi della liquidazione, unilateralmente e unitariamente, l’accertamento e la riscossione coattiva dei crediti in parola.
Rispetto a tale contesto, costituito anche da atti che hanno preceduto di soli pochi giorni l’ordinanza contenente la gravata disposizione, quest’ultima, che non dà alcuna reale contezza delle ragioni assunte a motivo del deciso cambiamento di direzione, palesa la sua arbitrarietà e contraddittorietà.
Nulla muta tenendo conto delle difese formulate dalle parti resistenti.
La difesa erariale evidenzia particolarmente l’esigenza di favorire un agevole e celere incameramento delle somme di cui la gestione commissariale è creditoria nei confronti dei Comuni campani interessati dall’intervento emergenziale.
Ma l’argomentazione non è conducente.
Infatti, è agevole rilevare che la medesima esigenza è comune anche alle altre disposizioni appena citate, di talchè non è dato comprendere la necessità da parte della norma gravata di una deviazione così singolare rispetto ad un percorso procedimentale precedentemente e successivamente seguito.
Né è a dirsi che sussiste, come tenta di fare la difesa erariale, una possibilità di convivenza del procedimento individuato dall’impugnato art. 2 dell’ O.P.C.M. 20 febbraio 2008, n. 3657 con il percorso procedimentale delineato dalla precedente ordinanza n. 3653 del 2008.
Invero, come emerge dal fascicolo di causa, e come già in precedenza accennato, già dal 21 febbraio 2008, ovvero dal giorno successivo all’adozione della gravata disposizione, il Commissario liquidatore ha trasmesso al Ministero dell’interno i prospetti indicanti gli importi, unilateralmente determinati, dovuti da ciascuno dei Comuni campani per i costi di smaltimento dei rifiuti, ai fini delle trattenute da operarsi sui trasferimenti erariali, ciò che fa escludere la sussistenza, anche solo potenziale, di una diversa modalità di azione amministrativa accanto a quella di cui si lamenta in questa sede l’illegittimità.
Ed è appena il caso di rilevare che, nella logica del diritto comune volta ad attribuire al creditore strumenti idonei a garantire il soddisfacimento del credito, invocata da parte ricorrente, quelli implicanti il "diritto di ritenzione", alla stregua della misura qui in contestazione, sono misure straordinarie ed eccezionali, come del resto, sul piano del diritto pubblico, dimostrano anche le norme di legge e di ordinanza sin qui citate, che, anche nello stato emergenziale in parola, e nella necessità di evitare che la chiusura dell’emergenza comporti definitive ripercussioni a carico del bilancio dello Stato, non hanno mai previsto (se non per legge, una sola volta e come misura finale di extrema ratio) la diretta incisione dei trasferimenti erariali agli enti locali.
Infine, nulla muta tenendo conto dell’affermazione di parte resistente che gli importi e le modalità di rateizzazione del recupero sono stati fatti oggetto, al fine di contemperare le esigenze erariali con il pericolo di dissesto degli enti locali, di specifico esame tra il Commissario delegato ed i comuni interessati nel corso di un incontro tenutosi presso la Prefettura di Salerno: infatti la circostanza ha carattere di mero fatto, e non risulta neanche comprovata in giudizio.
7. Per tutto quanto precede, in accoglimento del ricorso nei sensi e nei limiti precisati, va disposto l’annullamento dell’art. 2 dell’ordinanza di cui in epigrafe nonché delle conseguenti trattenute dei trasferimenti erariali spettanti al Comune di Salerno, disposte e disponende.
Le spese di giudizio sono in parte compensate ed in parte, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, disponendo, per l’effetto, l’annullamento dell’art. 2 dell’ ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3657 del 20 febbraio 2008, nonché delle conseguenti trattenute dei trasferimenti erariali spettanti al Comune di Salerno, disposte e disponende.
Compensate le altre, condanna la Presidenza del Consiglio dei ministri – Commissario delegato per la liquidazione della gestione commissariale dell’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti della Regione Campania al pagamento in favore del Comune di Salerno delle spese di lite, liquidate in complessivi Euro 1.500,00 (millecinquecento/00 euro) oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.