Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1.- Con contratto in data 18 novembre 1994 l’Ente Morale Provincia dell’Addolorata- Congregazione dei Padri Passionisti, proprietario di un lotto di terreno situato in frazione del Comune di Calvi Risorta (prov. di Caserta) e contraddistinto in Catasto al foglio n.6, part.171, concedeva detto fondo in affitto alla società C. club, la quale si riservava la facoltà di realizzare sul terreno un campo di calcetto idoneo per lo svolgimento dei campionati regionali, nazionali ed internazionali, con annessi spogliatoi e locali riservati al club.
2.- Nel corso di un sopralluogo effettuato da personale della Polizia Municipale in data 14/8/1997, veniva verbalizzata l’esecuzione abusiva, perché senza titolo, delle seguenti opere:
costruzione di un campo per il gioco del calcetto, con relative opere di sistemazione dell’area attigua, modifica dell’apertura per l’entrata carraia nel muro di cinta in fregio a via Mele ed apertura di un varco pedonale nello stesso muro, formazione di piazzale e relative opere di convogliamento delle acque;
costruzione di un manufatto in muratura con copertura a tetto di m.5,60×4,30×3,30 destinato a bar.
Con ordinanza n.46 prot. n.7588 del 22/9/1997, il Sindaco ingiungeva la demolizione delle suddette opere in quanto eseguite senza concessione edilizia.
In data 16/9/1997, il sig. M. Z., nella qualità di Presidente della C. S. C., con istanza assunta al prot. n.8326 del Comune di Calvi Risorta, aveva però già chiesto l’accertamento di conformità urbanistica dei predetti lavori, ai sensi dell’art.13 della L. 28.2.1985, n.47.
Successivamente all’ordinanza, l’istante, rappresentando di aver provveduto in data 14/11/1997 alla demolizione del manufatto abusivo adibito a ristoro, con domanda assunta al protocollo comunale n.1059 in data 2/2/1998 chiedeva il rilascio della concessione in sanatoria per le restanti opere, con archiviazione della precedente istanza di condono.
– A seguito di verbale di constatazione redatto dalla Polizia Municipale in data 25/2/1998, in cui veniva accertata la realizzazione di spogliatoi, bagni e depositi al servizio del campo di gioco già sanzionato, il Sindaco ingiungeva la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi con ordinanza n.34 prot. n.5672 del 15 /6/1998.
2.1- Avverso quest’ultimo provvedimento, il sig. M. Z. proponeva un primo ricorso al TAR Campania (n. 9234/1998 R.G.) deducendo i seguenti motivi:
Incompetenza del Sindaco, ai sensi dell’art.51 della L. 8.6.1990, n.142;
Difetto di motivazione circa l’interesse pubblico – mancanza dei necessari presupposti di fatto, in quanto, salvo il manufatto destinato a bar già eliminato, l’intervento avrebbe avuto carattere manutentivo e di conservazione delle strutture preesistenti;
Violazione e falsa applicazione L. n.47/1985, essendo stata adottata la misura ripristinatoria in pendenza dell’istanza di sanatoria;
Violazione e falsa applicazione della L. n.1089/1939, che sarebbe stata erroneamente richiamata nel provvedimento impugnato;
Violazione dell’obbligo di correttezza, dei principi di logica, imparzialità e ragionevolezza.
2.2.- Con il successivo ricorso (n.9243/1998), lo stesso ricorrente, sempre nella qualità di legale rappresentante della società sportiva C. S. C., assumendo di essere legittimato a chiedere la sanatoria delle opere sulla base del contratto di affitto stipulato con l’Ente religioso, impugnava il provvedimento prot. n.6181 del 2/7/1998, con il quale l’Amministrazione comunale respingeva l’istanza di concessione in sanatoria, sulla base del parere sfavorevole espresso dalla Commissione Edilizia nella seduta del 29 giugno 1998.
A sostegno della domanda di annullamento del diniego opposto dal Comune, venivano dedotte le seguenti censure: violazione e falsa applicazione della legge n.47/1985, violazione del principio di tutela dell’affidamento, violazione dei diritti nascenti da contratto, violazione dell’obbligo del corretto procedimento, eccesso di potere sotto il profilo dell’ingiustizia manifesta, dell’illogicità e della ragionevolezza.
Le opere risulterebbero compatibili con la disciplina urbanistica, in quanto:
– il piano di recupero, approvato e reso esecutivo nel 1982, che prevedeva un vincolo di parcheggio pubblico sull’area in questione, sarebbe ampiamente scaduto per decorso della durata massima di 10 anni;
– l’art.15 del Regolamento edilizio consentirebbe, comunque, la ristrutturazione anche su lotti di terreno inedificabili;
– il Piano regolatore generale, approvato nel 1984 e reso esecutivo il 29.12.1987 ha vincolato la zona a verde privato e sport, rendendo quindi l’impianto conforme alla destinazione urbanistica.
– l’attività istruttoria svolta dal Comune sarebbe stata viziata, dal momento che la Commissione Edilizia, prima, riteneva necessario acquisire un parere legale, poi, avendo il professionista declinato l’incarico, ne faceva a meno;
– non si sarebbe tenuto conto della relazione del responsabile del procedimento, che rilevava l’assentibilità dell’intervento se configurato alla stregua di ristrutturazione edilizia e non di nuova costruzione.
2.3.- Un terzo gravame (iscritto al n.r.g. 2477/2000) veniva proposto dall’associazione sportiva C. S. C. ed aveva ad oggetto il provvedimento prot. n.13304 del 21/12/1999, con il quale il Comune ha respinto l’ulteriore istanza di sanatoria proposta, in data 9/8/1999, con l’assenso dell’Ente proprietario del fondo.
La domanda giudiziale di annullamento viene affidata ai seguenti motivi:
Violazione art.13 L. n.47/1985 e artt 2 e 3 L. n.241/1990 – Difetto assoluto di istruttoria e di motivazione – Violazione e falsa applicazione art.4 L. n.493/1993 e successive modificazioni ed integrazioni;
Violazione e falsa applicazione art.31 lett. d) L. n.457/1978 e art. 4 L. n.10/1977 – Violazione L. R. Campania n.17/1982 – Eccesso di potere per presupposti inesistenti. L’associazione ricorrente deduceva:
– l’omessa valutazione della domanda, a seguito dell’acquisizione dell’assenso dell’Ente proprietario dell’area, mancante nell’originaria istanza di concessione in sanatoria – – la mancata acquisizione del parere della Commissione Edilizia.
– la conformità urbanistica delle opere, soggette a mera denuncia di inizio di attività.
2.4.- Un quarto ricorso al TAR (n.r.g.12228/2000) è stato proposto dall’Ente Moralecongregazione dei Padri Passionisti avverso il provvedimento comunale (conseguente all’inosservanza delle demolizioni) di acquisizione gratuita al patrimonio comunale e di sgombero del fondo in questione, ove insistono il già menzionato campo sportivo e le altre opere oggetto delle precedenti ordinanze di demolizione.
In sede cautelare, il TAR, che in precedenza aveva sospeso la demolizione dei manufatti, accoglieva l’istanza di sospensione dell’efficacia dell’atto di acquisizione. In data 5/2/2002, l’Amministrazione revocava però il provvedimento impugnato.
2.5.- Infine, con il quinto ed ultimo ricorso, (R.G. n.4637/2002) proposto congiuntamente dall’Ente Morale e dall’associazione sportiva già sopra citati, veniva impugnata l’ulteriore ordinanza di demolizione (prot. n. 1878 del 5/2/2002) emessa dal Comune di Calvi Risorta, a seguito di ulteriore diniego della domanda di sanatoria, delle opere già sopra descritte. A sostegno del gravame, i ricorrenti deducevano:
– Violazione e falsa applicazione artt.7 e 10 L. n.47/1985, art.4 L. n.493/1993 e successive modificazioni ed integrazioni, artt.27 e 210 D. Lgs. n.285/1992; Violazione L. R. Campania n.17/1982 – Violazione del giusto procedimento – Illegittimità derivata – Illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa;
Violazione e falsa applicazione artt. 7 e 10 L. n.47/1985 — Eccesso di potere per presupposti inesistenti – Illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
3.- Con la sentenza epigrafata il Tribunale amministrativo, dichiarata la cessata materia del contendere con riferimento al ricorso n. 12228/2000, ha accolto gli altri ricorsi ed ha pertanto annullato i rispettivi atti impugnati.
4.- Il Comune ha tuttavia impugnato la sentenza del TAR, chiedendone la riforma e svolgendo motivi ed argomentazioni riassunti nella sede della loro trattazione in diritto da parte della presente decisione. Alla pubblica udienza del 19 aprile 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1.- Il ricorso in esame controverte della legittimità di una serie di provvedimenti di diniego di condono e sanatoria, e conseguenti ordini di demolizioni relativi ad opere edilizie (campo di calcetto ed accessori) realizzate senza titolo da una società sportiva su area di proprietà di Ente morale e concessale in affitto. In particolare si discute della sanabilità edilizia di un campo per il gioco del calcetto, con relative opere di sistemazione dell’area attigua, modifica dell’apertura per l’entrata carraia nel muro di cinta ed apertura di un varco pedonale nello stesso muro, formazione di piazzale e relative opere di convogliamento delle acque.
2. Contro l’impugnata sentenza, che ha annullato i cennati provvedimenti del Comune, quest’ultimo, ha formulato sette ordini di censure.
2.1- Il primo mezzo lamenta che erroneamente il TAR ha accolto i primi due ricorsi (9234/98, contro l’ord. n.34/1998 e n.9243/98 contro il diniego di sanatoria n.6181/1998), anzichè dichiararli improcedibili. Il Comune evidenzia che la questione centrale controversa costituiva l’oggetto della terza e della quinta impugnativa, inerenti rispettivamente l’ultimo diniego di regolarizzazione edilizia e la conseguente ordinanza di demolizione; tali atti hanno determinato infatti il superamento del primo ordine di demolizione e del primo rigetto di sanatoria, che non potevano perciò essere accolti ma dovevano essere dichiarati improcedibili.
La censura non può costituire vizio della sentenza, poiché proprio per il susseguirsi degli atti evidenziato dall’appellante, l’oggetto della stessa ed il correlato interesse all’appello si concentrano necessariamente sui successivi citati provvedimenti di diniego di sanatoria e di demolizione
2.2. Nonostante la corretta individuazione della sequenza, degli effetti dei provvedimenti e dei ricorsi al TAR, il secondo ed il terzo ordine di doglianze avversano anche nel merito l’accoglimento del primo ricorso e devono pertanto essere respinti proprio per la carenza di interesse a sollevare questioni superate dall’intervento degli atti oggetto dei menzionati ricorsi successivi.
2.3.- Analoghi rilievi valgono per il quarto motivo di impugnazione, che parimenti muove censure contro la pronunzia relativa al secondo ricorso.
3.- Entra nel tema centrale della legittimità del successivo provvedimento di diniego di sanatoria (prot. n.13304 del 21/12/1999), chiesta ai sensi dell’art.13 l. n.47/1985), il quinto ambito di doglianze che, contrastando l’accoglimento del terzo ricorso (n.2477/2000), argomenta che la sanatoria non poteva essere rilasciata, in presenza di più istanze, di un precedente diniego ed essendo inoltre decorso il termine di 90 giorni dall’originaria sanzione; ciò a prescindere dalla sopravvenienza di elementi che impongono un riesame della vicenda che peraltro sarebbero di provenienza degli stessi ricorrenti (l’appellante si riferisce l’autocertificazione sul necessario assenso del proprietario del fondo all’istanza di sanatoria in assenza). Il motivo è infondato.
Sul punto deve anzitutto confermarsi la validità della premessa sviluppata dal TAR, ove il primo giudice evidenzia il principio consolidato per cui l’Amministrazione non è tenuta nuovamente a pronunciarsi sulla reiterazione di una istanza sulla quale ha già espressamente provveduto, in difetto di sopravvenuti elementi di fatto e di diritto che impongano un riesame della vicenda. Ma nella specie è comprovato in atti che la richiesta di sanatoria, respinta col provvedimento di cui si tratta, era stata presentata in forza del sopravvenuto assenso del proprietario (inizialmente mancante); infatti il TAR ha correttamente osservato che la sopravvenienza emerge dall’ istanza 9.8.1999 con la quale "il presidente dell’associazione sportiva concludeva allegando "dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, relativa all’assenso alla richiesta di sanatoria, da parte dei Padri Passionisti di Calvi Risorta, proprietari dell’immobile di cui trattasi", elemento sicuramente rilevante nell’impianto logico e motivazionale seguito dall’Amministrazione", considerato che la mancata adesione dell’Ente proprietario aveva in precedenza assunto valore decisivo ed in senso negativo (in sede di votazione da parte della Commissione edilizia).
Non assume, quindi, alcun rilievo che l’istanza in parola sia stata presentata oltre il termine di 90 giorni dal precedente ordine di demolizione, poiché questo si basava su un diniego di sanatoria reso per ragioni del tutto superate dalla cennata sopravvenienza.
Quanto all’origine del documento contenente l’assenso alla sanatoria, erra l’appellante Comune nell’affermarne la provenienza di parte ricorrente, poiché si tratta di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà (981979) proveniente dal proprietario, mentre il ricorso in trattazione è stato proposto dalla società Club C.. L’atto in questione, proveniente dal proprietario, era pertanto pienamente idoneo a supportare la legittimazione della società ricorrente (affittuaria) a richiedere la sanatoria delle opere abusive.
– Le doglianze si concludono ribadendo la fondatezza degli argomenti che il Comune aveva posto a sostegno del diniego, con particolare riferimento alla mancanza di compatibilità urbanistica della domanda ed al momento dell’abuso, e ciò in ragione della destinazione dell’area a parcheggio in base all’art. 17 delle NTA.
Anche sotto questo profilo il gravame è però infondato. Vengono qui in rilievo le motivazioni svolte dal TAR (p.18 della sentenza) con riferimento al precedente diniego di condono (n. 6181/1998, oggetto del ricorso n.9243/1998) e che vanno confermate anche con riferimento al diniego in trattazione, del resto parimenti reso in applicazione dell’art. 13 della legge n.47/1985. Sul punto il giudice di prima istanza ha ritenuto fondato il motivo sulla scadenza del vincolo a parcheggio pubblico, in ragione del decorso di 10 anni dall’approvazione dello strumento che lo prevedeva (Piano di recupero del 1982) ed inoltre ha affermato la compatibilità degli interventi in questione con la successiva destinazione, disposta dal PRG del 1984, a "verde privato e sport". La censura d’appello, che sul tema non muove un rilievo specifico alle argomentazioni della sentenza, si conferma comunque infondata alla luce della giurisprudenza formatasi su scadenza ed effetti delle destinazioni urbanistiche. In particolare è corretto ribadire che anche i piani di recupero, in quanto strumenti attuativi, soggiacciono ad un limite di efficacia temporale analogo (10 anni) a quello stabilito per i piani particolareggiati (cfr. artt. 27 e 28 l.n.457/1978 e 16 e 17 l.n.1150/1942). Nella specie poiché il piano recante la destinazione opposta dal Comune risale al 1982, la previsione del parcheggio doveva ritenersi decaduta nel 1992 (quindi ben prima della presentazione della istanza); e comunque non è contestato da parte appellata che la stessa destinazione, parimenti prima della istanza, era stata sostituita da quella successiva, disposta dal PRG del 1984, a "verde privato e sport", con la quale peraltro gli interventi appaiono "ictu oculi" compatibili.
Conclusivamente sulla questione, sussistendo i requisiti dell’assenso del proprietario e della doppia conformità agli strumenti urbanistici (prevista dall’art. 13 della legge n.47/1985), il diniego di sanatoria opposto alla domanda della società C. risultava illegittimo ed è stato perciò fondatamente annullato dal TAR.
4.- Il sesto mezzo d’appello (erroneamente numerato come quinto) non aggiunge alcuna censura, limitandosi a dare atto che, con la revoca dell’acquisizione (impugnata col ricorso al TAR n.12228/2000), in proposito si è determinata la cessazione della materia del contendere. Anche su questo punto la sentenza deve perciò essere confermata.
5.- Il settimo ed ultimo gruppo di censure (erroneamente rubricato come sesto, causa l’errore precedente), avversa l’accoglimento del ricorso n.463702/2002 con l’annullamento, per illegittimità derivata, dell’ordinanza di demolizione n.1878/2002; in particolare il Comune lamenta omessa pronunzia sulle eccezioni formulate in primo grado e rileva che l’ordinanza doveva essere considerata e vagliata dal TAR come un atto autonomo, assunto a seguito di nuova istruttoria. Anche questa tesi non può essere condivisa.
L’ordinanza di demolizione di un abuso edilizio presuppone necessariamente che l’abuso non abbia conseguito alcuna sanatoria, per la non presentazione di alcuna istanza o per il suo legittimo diniego, sicchè deve escludersi che la sanzione demolitiva possa essere irrogata quando la sanatoria è stata illegittimamente negata, come nel caso di specie. Consegue, necessariamente, dall’illegittimo diniego della sanatoria, in quanto atto presupposto, l’illegittimità dell’ordine di demolizione (atto applicativo), che a sua volta travolge ed assorbe la rilevanza di ogni eccezione sostanziale contro la sua impugnazione.
Anche sotto quest’ultimo aspetto la sentenza del TAR è dunque meritevole di conferma.
6.- Conclusivamente l’appello deve essere respinto.
7.- Nonostante l’ infondatezza dell’appello, sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio tra le parti, considerata in via prevalente la complessità della vicenda svoltasi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione IV), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, respinge l’appello.
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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