Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.1 Con un primo ricorso (n. 373/98) notificato il 17 gennaio 1998 e depositato il successivo giorno 2 febbraio, il ricorrente, dipendente del Comune di Palermo, ha impugnato, articolando un unico motivo di ricorso con cui si deduce il vizio di violazione di legge, il bando di concorso interno per soli titoli a n. 8 posti di ingegnere dirigente (ed il connesso regolamento) nella parte in cui non prevede, in alternativa all’anzianità di servizio di almeno cinque anni fissata per accedere alla selezione, il requisito del comprovato esercizio di attività professionale per un pari periodo, correlato al titolo di studio richiesto con relativa iscrizione all’albo. Il ricorrente, all’atto dell’indizione del concorso, era un dipendente del Comune di Palermo, privo tuttavia di siffatto requisito dell’anzianità di servizio previsto dal medesimo bando.
Egli deduce, altresì, la violazione del disposto di cui all’art. 19, comma 4, della l.r. n. 25 del 1993 poiché lo stesso bando ed il regolamento non hanno previsto la riserva in favore dei soggetti già impegnati in progetti di utilità collettiva di cui alla l. n. 67 del 1988 (art. 23).
1.2 Si è costituito in giudizio il Comune di Palermo che con memoria ha concluso per il rigetto del gravame.
1.3. Si é costituito in giudizio il controinteressato Ing. Girolamo D’Accardio che ha, del pari e con due distinte memorie, chiesto il rigetto del ricorso.
2.1. Con successivo ricorso (n. 3447/98), notificato il 24 ottobre 1998 e depositato il seguente 23 novembre, il ricorrente ha impugnato, per illegittimità derivata, il bando, il regolamento ed il provvedimento approvativo della graduatoria (siccome modificato con determinazione n. 519/98).
Detta impugnativa si articola in un unico motivo con cui si deduce il vizio di violazione di legge e ripropone le doglianze già formulate con il superiore gravame.
2.2 Si è costituito in giudizio il Comune di Palermo che, da ultimo, con memoria del 20 dicembre 2010 ha concluso per il rigetto del gravame.
2.3. Si é altresì costituito in giudizio il controinteressato Ing. Girolamo D’Accardio che ha, del pari e con due distinte memorie, chiesto il rigetto del ricorso.
3.1. Con un terzo ricorso (n. 4886/02), notificato il 6 dicembre 2002 e depositato il seguente 17 dicembre, il ricorrente ha impugnato il decreto decisorio con cui il Presidente della Regione Siciliana ha accolto il ricorso straordinario avverso il bando di concorso, siccome proposto da D.F.G..
Il ricorso si articola in un unico motivo di doglianza con il quale il ricorrente contesta i vizi di eccesso di potere sotto il profilo dell’ultrapetizione e della contraddizione tra parti dello stesso atto poiché il decreto decisorio – ed il parere delle Sezioni Riunite del C.g.a. (n. 971/99 del 22 maggio 2001) a base dello stesso – non avrebbero precisato che la caducazione del bando conseguente all’accoglimento del ricorso straordinario proposto da D.F.G. era, in tesi, da circoscriversi alla parte in cui esso impediva la partecipazione al concorso di soggetti esterni. L’annullamento totale del bando si appaleserebbe, pertanto, in tal senso, illegittimo.
3.2. Si è costituita in giudizio la Presidenza della Regione Siciliana, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, la quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso e concluso per il suo rigetto nel merito.
Anche il Comune di Palermo, costituito in giudizio, ha depositato memoria.
3.3. Si è costituito altresì l’Ing. D.F.G., ricorrente in sede straordinaria, il quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto diversi profili e la sua infondatezza nel merito.
4. All’udienza pubblica del 17 giugno 2011, presenti i procuratori delle parti che hanno insistito nelle rispettive domande e conclusioni, i ricorsi, su richiesta degli stessi, sono stati trattenuti in decisione.
5. In via preliminare va disposta, ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., la riunione dei ricorsi in epigrafe stante la loro connessione: essi risultano proposti da un unico ricorrente e vertono sulla medesima, unitaria, pretesa sostanziale.
6. Ritiene il Collegio di dover muovere, per evidenti ragioni di priorità logica, dall’esame del terzo dei ricorsi in epigrafe (n. 4886/02) con il quale è stato impugnato il decreto decisorio con cui il Presidente della Regione Siciliana ha annullato il bando di concorso per la copertura di n. 8 posti di dirigente mediante concorso interno. L’eventuale reiezione del gravame terrebbe fermo, infatti, l’annullamento del bando ed il travolgimento della procedura che ne é derivato, sicché i primi due ricorsi, poiché involgenti il merito della selezione, diverrebbero improcedibili.
7. Va precisato che il Comune di Palermo ha proposto ricorso straordinario per revocazione avverso il decreto decisorio del Presidente della Regione Siciliana n. 207/2002, dichiarato inammissibile. (d. Pr. Reg. n.92 del 29 gennaio 2007).
8. Il controinteressato ing. D.F. e l’Avvocatura dello Stato ed hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto diversi profili, avuto riguardo, in particolare, alla (da dette parti ritenuta) finalità perseguita dal ricorrente di rimettere in discussione quanto già reso oggetto di definitiva decisione in sede straordinaria.
Sostiene la difesa del controinteressato D.F. che il ricorso sarebbe inammissibile poiché l’odierno ricorrente non era un controinteressato nella fase della proposizione del ricorso straordinario, il quale infatti non gli fu notificato.
L’Avvocatura dello Stato ha segnalato che la notificazione del ricorso è avvenuta presso il domicilio reale dell’Amministrazione ed ha eccepito che in realtà il ricorso travalicherebbe i limiti posti dalla giurisprudenza all’impugnativa del decreto decisorio del ricorso straordinario.
Le eccezioni sono tutte infondate:
– quanto alla prima questione, va richiamata la decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 27 giugno 2006, n. 9, ove si è chiarito che la regola dell’alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale non preclude al soggetto, che ha visto venir meno, in sede straordinaria, un atto produttivo di effetti vantaggiosi nei suoi riguardi, la facoltà di impugnare in sede giurisdizionale il decreto decisorio del ricorso straordinario nell’ipotesi in cui a tale soggetto (controinteressato in senso sostanziale) non sia stato notificato il ricorso straordinario, cosicché egli sia venuto a trovarsi nell’impossibilità di far decidere l’impugnazione in sede giurisdizionale, anziché in sede di ricorso straordinario.
Corrisponde al vero che, a fronte dell’impugnazione della sola lex specialis della procedura, l’odierno ricorrente non rivestiva la formale veste di controinteressato in senso tecnico, essendo divenuto tale solo a seguito dell’approvazione della graduatoria del concorso di cui trattasi, ma, ciò nonostante, egli, proprio per effetto di quell’approvazione, ha acquisito la legittimazione all’impugnazione del decreto decisorio che ha annullato il concorso.
In caso contrario sarebbe leso il suo diritto costituzionale a far valere in sede giurisdizionale i propri diritti ed interessi legittimi ( art. 24 Cost.);
– nel caso in cui il ricorso giurisdizionale sia stato notificato presso il domicilio reale dell’amministrazione statale, e non già presso Avvocatura dello Stato competente, non può essere dichiarato inammissibile il ricorso allorché l’Avvocatura dello Stato si sia costituita in giudizio in quanto in tal modo essa ha dimostrato di essere in grado di esercitare il diritto di difesa dell’amministrazione.
Quanto alla dedotta inammissibilità del ricorso poiché impingerebbe su questioni di merito già trattate in sede giustiziale, va rilevato che in effetti le censure proposte non possono prescindere dalla valutazione di talune questioni già in quella sede delibate e che tuttavia il motivo fondante l’intero ricorso è il vizio di ultrapetizione del decreto decisorio che astrattamente legittima il ricorrente alla proposizione del gravame.
9. Ad avviso del ricorrente, l’annullamento totale del bando sarebbe, infatti, viziato da ultrapetizione poiché il decreto decisorio non avrebbe tenuto conto dei limiti del petitum di annullamento in sede straordinaria.
Lo stesso afferma che l’annullamento in sede straordinaria cagiona uno specifico nocumento nei suoi confronti in quanto, in tesi, in un eventuale nuovo concorso che venisse bandito dal Comune di Palermo a seguito della confermata caducazione della procedura già pronunciata in sede giustiziale, egli si troverebbe a dover competere con nuovi soggetti in possesso di maggiori titoli rispetto ai suoi. Sottolinea, quindi, che ogni legittima sua aspettativa a partecipare a detto concorso e ad esserne nominato vincitore rimarrebbe preclusa (cfr. memoria del 27 dicembre 2010, pag. 5)
9.1. Sul punto va precisato che il ricorso straordinario, versato in atti, non depone affatto verso una lettura di tal guisa, dal punto di vista sistematico, oltre che in relazione all’interesse che ha caratterizzato l’azione del ricorrente in sede straordinaria.
Secondo il primo profilo, la richiesta di annullamento del bando di concorso "in parte qua", così come si evince dal ricorso straordinario versato in atti non può condurre a ritenere che l’annullamento dell’intera lex specialis della procedura sia viziata nei sensi prospettati dall’odierno ricorrente, e ciò per la semplice ragione che – come si evince dal parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 971/99 – siffatta caducazione è stata pronunciata poiché "il regolamento n. 135 del 18.10.1984 del Comune di Palermo non indica quello di "ingegnere dirigente" tra i profili professionali da ricoprire mediante concorso interno". Tale circostanza non poteva che portare alla caducazione dell’intera procedura, risultando la stessa integralmente viziata.
Sul punto non può condividersi l’assunto di parte ricorrente secondo cui dalla decisione del ricorso straordinario avrebbe dovuto unicamente conseguire l’effetto della riammissione al concorso dei concorrenti "esterni" esclusi e che hanno proposto ricorso giurisdizionale, e non già la caducazione dell’intera selezione.
Il totale annullamento della procedura costituiva statuizione indefettibile al fine di consentire la partecipazione a tutti quanti ne avessero interesse, risultando in contrasto con i principi che governano le procedure concorsuali un’eventuale limitazione, quale quella prospettata (cfr. memoria del 22 febbraio 2011) di tale possibilità ai soli soggetti esterni che avessero presentato la domanda di partecipazione al concorso (originariamente) interno e che, ancora, avessero proposto ricorso giurisdizionale.
In relazione all’interesse del ricorrente in sede straordinaria, è evidente che la conservazione di una non meglio precisata "quota" in favore degli interni mediante l’invocato (parziale) mantenimento in vita del bando caducato in sede straordinaria, sarebbe risultato anche in contrasto con la sua aspirazione, atteso che è fuor di dubbio che l’accesso dall’esterno a tutti i posti vacanti avrebbe in realtà ampliato le astratte possibilità di conseguire con successo il posto.
In ogni caso, una lettura in termini di erroneità del pronunciamento delle Sezioni Riunite del C.g.a., quale quello che parte ricorrente – seppur indirettamente – adombra, incontra oltre che le suesposte incongruenze logiche, anche un’insuperabile questione di diritto. Essa, infatti, si palesa in contrasto con l’ordinamento dell’accesso all’impiego degli enti locali vigente ratione temporis nella Regione Siciliana il quale precludeva la possibilità che alla qualifica dirigenziale potesse accedersi mediante concorso riservato agli interni (anche per quote), ciò che conferma la fondatezza, nel merito, della decisione di accoglimento del ricorso straordinario in parola.
Su tale aspetto non può non essere ricordato che:
– la possibilità di indire concorsi interamente riservati agli interni, così come prevista dall’art. 6, comma 12, della l. n. 127 del 1997, oggetto di rinvio contenuto all’art. 2, comma 3, della l.r. n. 23 del 1998 (entrata in vigore dopo l’emanazione del bando, avvenuta il 18.11.1997 ed il 12.07.1998, e, prima di tale data, dunque, inapplicabile in ambito regionale), riguardava i passaggi tra diverse qualifiche funzionali del personale non avente qualifica dirigenziale il cui rapporto di lavoro era regolato dallo specifico CCNL (al momento del bando, quello del Comparto Regioni Autonomie Locali stipulato il 6 luglio 1995), in linea con quanto già previsto dall’art. 24 del d. P.R. n. 347/1983;
– tale assunto è stato, poi, confermato dalla previsione dell’art. 4 del nuovo ordinamento professionale del personale del Comparto Regioni – Autonomie Locali (CCNL 31.3.1999), il primo successivo all’emanazione della l. n. 127 del 1997 (le cui disposizioni in Sicilia sono state richiamate, si ricorda, solo con la l.r. n. 23/98), secondo cui gli enti disciplinano, con gli atti previsti dai rispettivi ordinamenti, nel rispetto dei principi di cui all’art. 36 del D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, come modificato dagli artt. 22 e 23 del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80, e tenendo conto dei requisiti professionali indicati nelle declaratorie delle categorie di cui all’allegato A, le procedure selettive per la progressione verticale finalizzate al passaggio dei dipendenti alla "categoria immediatamente superiore del nuovo sistema di classificazione", con ciò riferendosi solo alla copertura di posizioni lavorative non dirigenziali (cfr. campo di applicazione del medesimo CCNL);
– nessuna previsione in ordine all’espletamento di concorsi per la copertura di posizioni dirigenziali riservati agli interni è contenuta negli strumenti negoziali dell’Area della dirigenza sottoscritti dopo la prima privatizzazione del pubblico impiego.
L’inapplicabilità nella Regione Siciliana dell’art. 6, comma 12, della l. n. 127 del 1997 anteriormente al suo "recepimento" avvenuto con l.r. n. 23 del 1998 e, comunque, la sua inapplicabilità alla copertura di posizioni dirigenziali, nella comune interpretazione è stata affermata anche con circolare dell’Assessorato regionale degli enti locali 1 aprile 2003, n. 4. (G.U.R.S. del 24 aprile 2003 – n. 19), secondo cui "la disposizione contenuta nell’art. 6, comma 12, della legge 15 maggio 1997, n. 127, così come recepita con l’art. 2, comma terzo, della legge regionale 7 settembre 1998, n. 23, non può trovare applicazione per la qualifica di dirigente la cui professionalità non si caratterizza come acquisita soltanto all’interno dell’ente e presuppone al contrario capacità ed esperienze professionali acquisite anche al di fuori della prestazione del servizio.
Conseguentemente, anche per il periodo temporale antecedente l’entrata in vigore della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, non potevano essere espletate, per l’accesso alla dirigenza, procedure diverse da quelle contemplate nell’art. 3 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 12 (concorso pubblico per esami) ".
L’impossibilità legale di procedere a salvaguardare sostanziali riserve comunque denominate, escludeva in radice possibilità di una delimitazione della portata della decisione di accoglimento del ricorso straordinario nei sensi auspicati da parte controinteressata, ossia con la conservazione di una corsia preferenziale per gli interni, ed un accesso anche dall’esterno limitato ai soggetti che avessero presentato ricorso (come, appunto, l’ing. D.F.).
10. Al lume delle suesposte considerazioni, il ricorso n. 4886/02 va rigettato.
11. Può adesso passarsi all’esame del ricorso n. 373/1998 inerente all’impugnativa del bando e di talune disposizioni del regolamento dei concorsi del Comune di Palermo.
Il ricorso è improcedibile.
L’avvenuto annullamento del bando con il rimedio straordinario, il cui esito risulta immune dai vizi qui dedotti, elimina in radice l’interesse alla decisione dell’odierno ricorso nella parte in cui si aggredisce la lex specialis della procedura. Quest’ultimo, infatti, tende, nei limiti della domanda, ad un risultato caducatorio i cui effetti risultano assorbiti dal travolgimento dell’intero procedimento in sede giustiziale, peraltro qui confermato.
Il predetto ricorso, pertanto, non può che essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
12. L’annullamento del bando di concorso comporta, per logica consequenzialità, la caducazione automatica di tutti gli atti che nello stesso trovano il loro antecedente necessario, primo fra tutti quello approvativo della graduatoria e quelli successivi, con conseguente venuta meno di ogni possibile concreta utilità derivante da un’eventuale esito favorevole del gravame, e pertanto anche il ricorso n. 3447/98 – la cui trattazione è qui anticipata per evidenti ragioni di economia processuale – riguardante l’approvazione della graduatoria, va dichiarato, per questa parte, improcedibile per carenza di interesse.
13. Conclusivamente, il ricorso n. 4886/02 va rigettato, i ricorsi n. 3447/98 e n. 373/98 vanno dichiarati improcedibili per carenza di interesse.
14. La complessità della vicenda contenziosa induce il Collegio a disporre l’integrale compensazione delle spese tra le parti costituite ed a dichiararle irripetibili nei confronti delle parti non costituite.
P.Q.M.
II Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione terza, definitivamente pronunziando sui ricorsi in epigrafe così statuisce:
– riunisce i ricorsi n. 373/98, n. 3447/98 e n. 4886/02;
– rigetta il ricorso n. 4886/02;
– dichiara improcedibili i ricorsi n. 3447/98 e n. 373/98.
Compensa le spese tra le parti costituite e le dichiara irripetibili nei confronti delle parti non costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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