Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. La società ricorrente espone di essere proprietaria di un terreno sito in prossimità della sponda ovest del lago di Viverone, in una zona riconosciuta di particolare interesse naturalistico e sito di interesse comunitario.
2. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 22.09.2010 e depositato il 30.09.2010, essa ha impugnato gli atti indicati in epigrafe con cui il Comune di Piverone ha approvato il progetto definitivo e quello esecutivo dei lavori di completamento di un percorso naturalistico lungo la predetta sponda ovest del lago di Viverone, nonché gli atti con cui la Regione Piemonte ha finanziato i lavori medesimi.
Sul presupposto che il progetto dell’opera prevedesse il passaggio della nuova opera sui terreni di sua proprietà, essa ha dedotto due motivi di gravame, con i quali ha lamentato quanto segue:
I) l’approvazione del progetto definitivo, che equivale a dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, non è stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 L. 241/90: la ricorrente non è stata posta in grado di partecipare attivamente alla procedura di esproprio, di cui è venuta a conoscenza solo casualmente per l’interessamento di uno dei soci;
II) nonostante l’intervento incida su un’area di particolare interesse naturalistico, il Comune ha omesso di acquisire le necessarie autorizzazioni ambientali e paesaggistiche.
3. Si sono costituiti il Comune di Piverone e la Regione Piemonte per resistere al gravame.
4. Con successiva memoria, la difesa comunale ha ricostruito l’iter del procedimento amministrativo, evidenziando, in particolare, che la Giunta Comunale aveva approvato il progetto preliminare del percorso naturalistico nel 2006, quello definitivo nel 2009 e quello esecutivo nel 2010, proseguendo nell’azione di valorizzazione del lungolago, la cui sponda ovest era già stata oggetto nel passato di numerosi interventi di riqualificazione (area balneare protetta e attracco natanti, Porto Canale e successivi interventi di manutenzione); che per la realizzazione dell’opera, nel luglio del 2009, la Regione Piemonte aveva concesso al Comune un contributo in conto capitale di Euro 206.193,96 pari al 70% dell’importo totale dei lavori; che, dopo aver accettato il contributo regionale, il Comune aveva acquisito tutti gli atti di assenso necessari, in particolare l’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 D.Lgs. 42/2004 (essendo il lago di Viverone sottoposto a tutela paesistico-ambientale) e l’assenso della competente struttura della Regione Piemonte (essendo il lago in questione anche "sito di interesse comunitario"); ha precisato, inoltre, che già prima della notifica del ricorso, la Giunta Comunale aveva approvato una lieve modifica del progetto esecutivo "consistente nella traslazione di un breve tratto del percorso in progetto al fine di non interferire con i terreni di proprietà privata", cioè quelli di proprietà della ricorrente e di altro soggetto, e di "mantenere l’intero tragitto all’interno delle aree demaniali"; ciò premesso, la difesa comunale ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e di interesse, nonché la tardività dell’impugnazione proposta avverso il progetto definitivo dei lavori; in subordine, nel merito, ha contestato la fondatezza del ricorso e ne ha invocato il rigetto.
5. Con motivi aggiunti notificati il 28.10.2010 e depositati in 05.11.2010, la ricorrente ha impugnato gli ulteriori atti della sequenza procedimentale indicati in epigrafe, articolando le seguenti censure: a) difetto di motivazione dell’autorizzazione paesaggistica (che il Comune ha rilasciato a se stesso in regime di subdelega regionale); difetto di motivazione dello stesso parere favorevole della Commissione locale per il Paesaggio richiamato nella predetta autorizzazione; b) violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione, dal momento che nel corso del subprocedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica si è verificata una sovrapposizione di ruoli in capo al Sindaco di Viverone, il quale ha cumulato nella sua persona i ruoli di soggetto richiedente l’autorizzazione, di responsabile del relativo procedimento, di relatore in seno alla Commissione locale per il Paesaggio competente ad esprimere il parere prodromico, di persona fisica che ha rilasciato l’autorizzazione stessa nonché di membro della Giunta Comunale che ha approvato i progetti dell’opera pubblica; lo stesso progettista dell’opera è membro della predetta Commissione, benchè si sia astenuto nella seduta in cui è stato espresso il parere sulla compatibilità paesaggistica dell’opera; c) violazione dell’art. 6 bis dell’art. 14 ter L. 241/90, dal momento che la conferenza di servizi si è conclusa con un provvedimento immotivato, quanto meno con riferimento alle problematiche paesaggistiche e ambientali; d) eccesso di potere per difetto di presupposti e violazione del principio di leale collaborazione tra enti pubblici, dal momento che l’opera è stata approvata nonostante che la Regione avesse condizionato il proprio parere favorevole alla trasmissione da parte del Comune della documentazione aggiornata concernente il complesso degli interventi che insistono sul comprensorio lacustre; e) violazione della legge 241/90 e del d.lgs 42/2004, dal momento che la modifica del tracciato del percorso naturalistico avrebbe dovuto comportare la reiterazione del procedimento amministrativo.
6. La difesa del Comune di Piverone ha eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti per difetto di legittimazione e di interesse, la tardività delle singole censure e comunque la loro infondatezza nel merito, svolgendo conclusioni conformi. Anche la difesa regionale ha eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità dei motivi aggiunti sotto plurimi profili e comunque, nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure proposte difendendo la legittimità dei provvedimenti regionali impugnati.
7. Con ordinanza n. 858 del 19.11.2010 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare ritenendo dubbia la titolarità in capo alla ricorrente della legittimazione e dell’interesse a ricorrere.
8. Su appello della ricorrente, il Consiglio di Stato, con ordinanza della Sesta Sezione n. 974 del 02.03.2011, ha invitato il TAR a fissare sollecitamente l’udienza di merito ai sensi dell’art. 55 comma 10 c.p.a. "considerato che le questioni relative alla sussistenza dei presupposti dell’azione (con particolare riguardo alla legittimazione e all’interesse ad agire) rinvengono una più adeguata sedes di composizione nel merito".
9. Fissata per il giorno 16 giugno 2011 l’udienza di discussione dinanzi a questo Tribunale, le difese di parte ricorrente e del Comune di Piverone hanno depositato memorie conclusive e di replica nei termini di rito. In precedenza, la difesa di parte ricorrente aveva altresì integrato la propria produzione documentale depositando copia dei titoli di proprietà dei terreni confinanti con l’opera per cui è causa.
10. In esito all’udienza pubblica del 16 giugno 2011, sentiti l’avv. Gallenca per la parte ricorrente, l’avv. Roggero su delega dell’avv. Cavallo Perin per il Comune di Piverone e l’avv. Piovano per la Regione Piemonte, il collegio ha trattenuto la causa per la decisione.
11. Il collegio ritiene di dover confermare la valutazione già svolta in sede cautelare in ordine all’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e di interesse a ricorrere, potendosi pertanto prescindere dall’esame delle ulteriori eccezioni di irricevibilità del ricorso per tardività formulate dalle difese delle parti resistenti.
11.1. Il primo motivo si fonda su un travisamento dei fatti: con esso si lamenta la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di approvazione del progetto definitivo dei lavori sul presupposto che il tracciato del percorso pedonale intersecasse l’area di proprietà della ricorrente rendendone necessario l’esproprio; tale presupposto è stato però smentito dalla difesa comunale la quale ha documentato che già prima della notifica del ricorso la giunta comunale aveva approvato la delibera n. 50 del 30 luglio 2010 con la quale aveva modificato parzialmente il tracciato del percorso pedonale "al fine di non interferire con i terreni di proprietà privata" e di "mantenere l’intero tragitto all’interno delle aree demaniali"; la censura proposta è quindi inammissibile per carenza di legittimazione ad agire dal momento che la modifica approvata dalla giunta comunale di Piverone ha reso superflua l’attivazione di un procedimento di espropriazione dei terreni di proprietà privata, e dunque non dovuta alcuna comunicazione di avvio del procedimento ai relativi proprietari, i quali, dall’approvazione dei progetti dell’opera qui in esame non hanno subito alcuna diretta incisione delle proprie prerogative dominicali.
11.2. Il secondo motivo del ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono parimenti inammissibili per carenza di legittimazione e di interesse a ricorrere, sia pure sulla base di considerazioni in parte diverse da quelle svolte sul primo motivo.
La ricorrente solleva censure di carattere formale concernenti i subprocedimenti di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche e ambientali necessarie per la realizzazione di lavori incidenti su area di pregio paesaggistico e di interesse comunitario. A tal fine, non potendo lamentare una diretta incisione del proprio diritto di proprietà, a seguito della decisione della giunta comunale di traslare il tracciato dell’opera pubblica sulle sole aree demaniali, essa fonda la propria legittimazione processuale sul rapporto di contiguità fisica esistente tra il terreno di sua proprietà e quelli demaniali interessati dall’esecuzione dell’opera pubblica, e quindi sulla situazione di stabile collegamento (c.d. vicinitas) che secondo noti principi giurisprudenziali legittima il terzo confinante ad insorgere contro titoli autorizzativi relativi ad opere edilizie da realizzare sul fondo limitrofo.
Osserva il collegio che tale argomentazione è infondata e va disattesa, dal momento che la predetta vicinitas è condizione certamente necessaria, ma non sufficiente a radicare la legittimazione processuale del terzo confinante, la situazione di stabile collegamento tra i due fondi dovendosi accompagnare alla dimostrazione di un concreto pregiudizio derivante al confinante dalla realizzazione dell’opera avversata.
In particolare, secondo condivisibili principi giurisprudenziali, nel ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato al vicino, la vicinitas è condizione necessaria, ma non sufficiente a radicare, ferma la legittimazione, l’interesse al ricorso, il quale richiede anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del ricorrente (Consiglio Stato, sez. IV, 24 gennaio 2011, n. 485; Consiglio Stato, sez. IV, 29 dicembre 2010, n. 9537; TAR Toscana Firenze, sez. III, 26 febbraio 2010, n. 536; TAR Lombardia Milano, sez. II, 9 luglio 2009, n. 4345). Anche di recente è stato ribadito che il criterio della vicinitas, in base al quale si riconosce la sussistenza di una posizione di interesse differenziata per il fatto stesso che il terzo si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione, trova però una limitazione con riguardo alla situazione dello stato dei luoghi emergente in ogni caso di specie, atteso che, quale requisito che deve necessariamente accompagnare la vicinitas, non può non trovare rilievo la verifica dell’esistenza di un positivo pregiudizio; il che in concreto postula che, per effetto della realizzazione della costruzione di cui ci si lamenta, la situazione, anche urbanistica, dei luoghi assuma caratteristiche tali da configurare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto edilizio ed urbanistico che il ricorrente intende invece conservare (TAR Trentino Alto Adige Trento, sez. I, 22 marzo 2011, n. 80).
Nel caso di specie, la dimostrazione di tale pregiudizio (che la giurisprudenza pretende sia "effettivo e documentato": cfr. Cons. Stato, n. 9537/2010) è mancata del tutto. La parte ricorrente, non solo non ha provato, ma nemmeno ha allegato la sussistenza di un pregiudizio personale e concreto derivante dalla realizzazione dell’opera pubblica qui in esame, essendosi limitata a proporre censure di carattere formale concernenti presunte carenze degli atti approvativi (ma senza alcun riferimento all’incidenza di tali asserite carenze sulle proprie prerogative dominicali) o generiche lamentele in ordine a presunte compromissioni del sito naturalistico oggetto dell’intervento (senza però chiarire la natura di tali pregiudizi né il nesso di dipendenza dalla realizzazione dell’opera contestata); e si fatica a comprendere in che modo la realizzazione di un percorso naturalistico, diretto a valorizzare il sito in questione a beneficio dell’intera collettività mediante interventi di modestissimo impatto ambientale, possa arrecare ai privati confinanti un pregiudizio anzichè un beneficio, in termini sia di maggiore e più agevole fruibilità dei terreni in proprietà, sia di incremento di valore dei terreni medesimi; a meno che l’interesse a ricorrere non risieda in ragioni meno confessabili e, soprattutto, meno sollecite dell’interesse pubblico di quanto vorrebbero apparire, come quelle ipotizzate in camera di consiglio dalla difesa regionale e non prive, peraltro, di una loro verosimiglianza: quella, ad esempio, di conservare un accesso esclusivo e gratuito alla sponda demaniale di attracco dei natanti; spiegazione, quest’ultima, che oltre a trovare un conferma per così dire visiva nella documentazione fotografica prodotta in giudizio dalla difesa comunale (cfr. allegati al doc. 19, produzione del 15.11.2010), attribuirebbe anche un senso logico alla denominazione di "M.E.", altrimenti difficilmente associabile ad una mera società immobiliare.
In ogni caso, mancando la prova effettiva e documentata di un pregiudizio concreto e diretto derivante alla ricorrente dalla realizzazione dell’opera pubblica qui in esame, la posizione azionata in giudizio difetta di quella necessaria differenziazione che sola potrebbe giustificarne la tutela giurisdizionale.
12. Alla stregua di tali considerazioni, il ricorso e i motivi aggiunti qui proposti vanno dichiarati inammissibili per carenza di legittimazione attiva e di interesse a ricorrere.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili nei sensi e nei termini indicati in motivazione.
Condanna la parte ricorrente a rifondere a ciascuna delle amministrazioni resistenti la somma complessiva (relativa anche alla precedente fase cautelare) di Euro 1.500 (millecinquecento), oltre accessori di legge, rendendo quindi definitiva la statuizione sulle spese di cui all’ordinanza cautelare della Sezione n. 858/2010.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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