Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato in data 26.02.2009 e depositato in data 05.03.2009, parte ricorrente imugnaa gli atti in epigrafe per i seguenti motivi di diritto:
I.Violazioen e falsa applicazione degli artt.9 e 10 del D.P.R. 1199/1971;
II.Violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e ss. D.P.R. 119/1971 in relazione agli artt. 5, 117, 118 e 120 Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 117, 118 e 120 Cost.;
III.Violazione e falsa applicazione dell’art.8 D.P.R. 1199/1971 – Violazione dell’art. 116, comma 2 c.p.c. – Errore e travisamento nei presupposti di diritto e di fatto.
Si costituivano la Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Campania e il Comune di Romagnano al Monte.
Motivi della decisione
Il ricorso è infondato e va rigettato.
Il Tribunale osserva che sulla medesima vicenda oggetto della presente controversia si è gia pronunciato con due sentenze, rispettivamente la n. 202 del 19 gennaio 2010 e la n. 8692 del 25 maggio 2010, con le quali ha esaustivamente delibato e deciso tutte le questioni inerenti al contenzioso de quo. Nel decidere il presente gravame e in ossequio al principio di chiarezza e sinteticità che deve improntare gli atti del giudice (e delle parti) nel processo amministrativo (art.3, comma 2, c.p.a.), si richiameranno, perciò, le statuizioni contenute nelle due sentenze citate.
In via preliminare va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dall’Amministrazione Regionale: è consolidato, infatti, l’orientamento del Consiglio di Stato nel ritenere ammissibile l’impugnabilità innanzi al Giudice amministrativo del decreto del Presidente della Repubblica che definisce il ricorso straordinario regolato dagli artt. 8 ss. del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, con deduzione di tutti gli errores in procedendo e in iudicando, da parte del controinteressato che sia stato pretermeso nella sede giustiziale; e ciò sulla considerazione che l’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971 "prevede l’assoggettamento alla regola dell’alternatività in sede straordinaria dei controinteressati solo quando questi ultimi, in qualità di destinatari della notifica del ricorso straordinario, siano stati posti nella condizione, con l’opposizione, di contrastare la loro evocazione in sede amministrativa invocando la tutela della loro posizione di vantaggio in sede giurisdizionale. La regola dell’alternatività – con preclusione dell’accesso alla tutela giurisdizionale – risulta dunque operante nei soli confronti dei controinteressati che abbiano ricevuto la notifica del gravame e nulla abbiano ritenuto di opporre alla loro evocazione in sede straordinaria (rinunciando, così, a far trasporre il ricorso in sede giurisdizionale)" (cfr. Ad. Plen. 27 giugno 2006, n. 9).
L’art. 9 del medesimo testo normativo dispone che nel termine di centoventi giorni "il ricorso deve essere notificato nei modi e con le forme prescritti per i ricorsi giurisdizionali ad uno almeno dei controinteressati e presentato con la prova dell’eseguita notificazione" e che, ove "il ricorso sia stato notificato ad alcuni soltanto dei controinteressati, il Ministero ordina l’integrazione del procedimento, determinando i soggetti cui il ricorso stesso deve essere notificato e le modalità e i termini entro i quali il ricorrente deve provvedere all’integrazione".
Nel caso di specie, nonostante il ricorso straordinario fosse stato notificato ad uno dei controinteressati (il Comune di Pesco Sannita), non era stata però ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri Comuni utilmente collocati in graduatoria. D’altra parte, è certo che il Comune di Castelpoto rivestisse la posizione di controinteressato in quel procedimento, che è sfociato in una pronuncia la quale, accogliendo l’impugnativa straordinaria, rilevava l’illegittimità della procedura sul rilievo che la delibera di G.R. n. 2095 del 30 novembre 2007 aveva modificato, in corso di gara, le condizioni della lex specialis, invece di operare direttamente sul bando con la conseguente riapertura dei termini di partecipazione.
E’ altresì fuor di dubbio che, con l’impugnativa giurisdizionale, il Comune di Castelpoto, deducendo anche errores in procedendo, utilizza la censura della mancata integrazione del contraddittorio nella fase giustiziale secondo la sua corretta funzione di consentirgli il superamento del limite posto dall’art. 10, terzo comma, del d.P.R. 1199/1971 alla deducibilità dei vizi della decisione. Infatti, "una volta che il ricorso straordinario al Capo dello Stato risulti validamente proposto, il fatto che, in ipotesi vi sia stato un vizio "in procedendo", consistente nella mancata integrazione del contraddittorio ex art. 9, comma 5, d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, non costituisce motivo per un annullamento (meramente rescindente) del decreto presidenziale con rimessione all’autorità amministrativa per la rinnovazione (in via rescissoria) del procedimento straordinario, ma determina soltanto l’impossibilità di opporre all’attuale ricorrente i limiti di cui all’art. 10, comma ultimo, stessa legge" (cfr. C.d.S., Sez. IV, 28 aprile 1986, n. 299).
Né la sussistenza di un interesse del Comune di Castelpoto all’impugnativa del decreto decisorio sul ricorso straordinario può essere messa in dubbio dalla circostanza, eccepita dalla difesa regionale, che la copertura impegnata per il finanziamento degli interventi del Parco Progetti per il Turismo sia pari ad Euro. 50.000.000 (come indicato nella d.G.R. n. 1267 del 24.7.2008) e, cioè, ad un importo ad oggi insufficiente a finanziare, secondo il criterio indicato nel bando, il progetto del Comune di Catelpoto (e di molti altri Comuni, le cui domande di finanziamento erano state, in primo momento, giudicate ammissibili) come dedotto dall’Amministrazione regionale nella memoria difensiva del 7 maggio 2011
Infatti, sussiste certamente l’interesse di quel Comune ad evitare "la riapertura dei termini per la partecipazione alla procedura" disposta col decreto decisorio, con conseguente partecipazione di un maggior numero di concorrenti, tra i quali certamente quello di Romagnano al Monte, ricorrente in via straordinaria, soprattutto in vista della riformulazione in via definitiva della graduatoria con possibile conseguimento di una posizione utile al finanziamento, a seguito della "verifica definitiva dell’ammissibilità al finanziamento e l’applicazione dei criteri di selezione e di priorità approvati dal Comitato di Sorveglianza, di cui la G.R. ha preso atto con deliberazione n. 879 del 16.5.2008" (cfr. la citata nota 1.10.2009).
Ciò che, peraltro, vale a porre sicuramente entro l’area dell’odierno interesse ad agire (ovvero a resistere nel procedimento per ricorso straordinario), come appena delineato, il mantenimento della graduatoria gravata col ricorso straordinario, ancorché non caratterizzata dalla definitività.
In ordine alle censure articolate nel merito della decisione sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica va detto che col bando in questione si stabiliva (cfr. delibera di G.R. n. 1832 del 23 novembre 2006 nonché decreto dirigenziale n. 586 in pari data, pubblicato sul B.U.R.C. n. 55 del 29 novembre 2006) che "gli interventi da inserire nel parco progetti di cui sopra debbano presentare un livello di progettazione esecutiva, ovvero devono essere interventi per i quali sia stato adottato un provvedimento formale da cui risulti la volontà espressa dell’amministrazione di attivare le procedure dell’appalto integrato ai sensi degli artt. 3, comma 7 e 53, commi 2 e 3 del d.lvo n. 163/2006".
Il Comune di Romagnano al Monte, presente nell’elenco dei destinatari dell’avviso pubblico, il 28 dicembre 2006 aveva presentato una proposta per la "Realizzazione di un polo turistico ricettivo" approvata, col progetto preliminare, ed aveva stabilito che la procedura di affidamento dei lavori sarebbe stata quella prevista dagli artt. 3 e 70, 53 commi 2 e 3, e dal Titolo III d.lgs. n. 163 del 2006. Al fine di ottenere i 10 punti di valutazione previsti dal bando per la "capacità di innescare meccanismi di attrazione di capitale privato", aveva quindi organizzato la propria proposta come un progetto di finanza, quale unico strumento per conseguire la predetta finalità attrattiva.
Scaduti i termini di presentazione dei progetti, la Giunta Regionale, con la deliberazione n. 2095 del 20 novembre 2007, nel ribadire che sarebbero stati "finanziati gli interventi del parco progetti per il turismo secondo l’ordine di graduatoria ai sensi della delibera n. 1832/2006 e fino alla concorrenza delle citate risorse", aveva altresì previsto che "in relazione alle varie disposizioni normative di modifica del Decreto Legislativo n. 163/2006, si ritiene necessario che gli interventi aventi un livello di progettazione preliminare, utilmente collocati nella graduatoria formata ai sensi della succitata delibera 1832/206, potranno accedere al finanziamento previa approvazione del progetto definitivo e/o esecutivo entro il termine di 180 giorni dalla pubblicazione nel BURC della graduatoria medesima".
Infine, col decreto dirigenziale n. 770 del 31 dicembre 2007 (B.U.R.C. n. 5 del 4 febbraio 2008) veniva ribadita la predetta facoltà per i comuni ammessi e, contestualmente, venivano esclusi altri comuni, tra i quali Romagnano al Monte per le seguenti motivazioni: "a) livello di progettazione non indicato; b) manca l’atto di affidamento; c) applicazione della procedura di cui all’art. 153 d.lgs. n. 163 del 2006 non prevista dall’avviso".
Con ricorso straordinario al Capo dello Stato, quest’ultimo Comune impugnava il d.d. n. 586 del 23 ottobre 2006 di approvazione del bando, l’avviso pubblico inserito nel n. 55 del B.U.R.C del 29 novembre 2006, il d.d. n. 770 del 31 dicembre 2007 di non ammissione e la delibera di G.R. n. 2095 del 30 novembre 2007.
Col parere n. 2372/2008, reso dal Consiglio di Stato nell’adunanza del 30 luglio 208 e recepito con d.P.R. 28 novembre 2008, era accolto il ricorso del Comune di Romagnano sull’assorbente rilievo – condiviso appieno da questo Collegio – che, con la delibera n. 2095/2007, erano state modificate "in corso di gara le condizioni della lex specialis della gara medesima, vale a dire le condizioni di ammissibilità alla procedura, nonché i criteri di partecipazione e di affidamento dei lavori". Tale modifica non si configura infatti come una mera fissazione di criteri programmatori della spesa ovvero della procedura di finanziamento, naturalmente rivolta ai soli comuni collocati in graduatoria, ma – come convincentemente argomentato dal Consiglio di Stato – rappresentando una manifestazione di volontà contraria della p.a., avrebbe dovuto causare la riapertura dei termini di partecipazione per tutti coloro che risultavano non collocati in graduatoria; e ciò ancorché l’innovazione seguisse la modifica del riferimento normativo costituito dall’art. 53 del d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto "in base al principio fondamentale dell’affidamento che caratterizza la scelta del contraente con la pubblica amministrazione, è dovere dall’Amministrazione che bandisce una gara, una volta che per ius superveniens nel corso della gara stessa siano venute meno le condizioni originariamente previste dalla lex specialis, agire in autotutela sul bando medesimo ed adattarlo – rinnovandolo – alle nuove disposizioni di rango primario, riaprendo conseguentemente i termini per la partecipazione alla procedura".
Ora, proprio l’ampia portata dal parere in parola, che il Tribunale condivide appieno e che comporta la rinnovazione del bando e la riapertura dei termini della gara, implica l’infondatezza delle ulteriori censure formulate e, in particolare, delle eccezioni di inammissibilità del ricorso straordinario, posto che, per un verso, gli ulteriori motivi di esclusione contestati al Comune di Romagnano (anche considerando che la domanda di questo comune conteneva un progetto preliminare: cfr. pag. 4 del parere) possono comunque essere superati a seguito del rinnovamento della procedura concorsuale e, per altro verso, l’esigenza di impugnare gli atti della procedura e, in particolare, l’esclusione dalla gara erano insorti proprio a causa dell’intervenuta illegittima modifica della lex specialis in corso di gara.
Si tratta, peraltro, di profili che, involgendo poteri di rilievo officioso da parte del Consiglio di Stato, sono stati ritenuti proprio da questo "assorbiti" dall’unico motivo accolto in quella sede ed appena esaminato.
L’estrema complessità della vicenda oggetto della pronuncia consente di ritenere sussistenti i presupposti di cui all’art.92, comma 2, c.p.c. per compensare interamente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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