Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1- A mezzo del gravame in epigrafe, notificato il 13 ottobre 2010 al Comune di Sorrento, il 20 ottobre alla società A. e depositato il successivo giorno 27 dello stesso mese, la società B.A. s.r.l. ha proposto cumulativamente tre azioni:
– la prima, per l’annullamento del provvedimento in epigrafe indicato con il quale il dirigente del V^ Dipartimento del Comune di Sorrento ha autorizzato la controinteressata società A. s.r.l. ad accedere ed a vedersi rilasciate copie di atti e documenti interessanti essa ricorrente B.A. s.r.l., quali partitamente indicati in ricorso (e già nell’istanza di accesso) relativi a denunce di inizio attività, provvedimenti comunali autorizzativi, anche a sanatoria, di opere varie in corso di graduale esecuzione da parte della confinante B.A. e presupposti atti endoprocedimentali;
– la seconda, per l’annullamento del silenzio fatto maturare dal ripetuto dirigente sulla nota 30 luglio 2010 con la quale sempre essa ricorrente B.A. aveva chiesto l’adozione di un provvedimento di revoca dell’autorizzato rilascio di copie di atti e documenti, di cui sopra;
– la terza, per il risarcimento sia dei danni provocati e conseguenti l’autorizzato rilascio di copie della ripetuta documentazione (quantificati in Euro 240.000,00) che, in via autonoma, di quelli legati all’illegittimità del silenzio rifiuto opposto alla richiesta di revoca (quantificati, questi ultimi, in Euro 5.000,00).
1a- Con ordinanza collegiale n. 868 del 3 dicembre 2010 questa Sezione, chiamata la causa in decisione all’adunanza camerale del 24 novembre 2010 – ruolo degli accessi, ha disposto la sua remissione sul ruolo ordinario, riservando a successivo provvedimento presidenziale l’individuazione della pubblica udienza per la sua definizione, quale poi fissata alla odierna del 12 luglio 2011, nella considerazione "che l’accesso è stato già consentito, per come ammesso dalla stessa parte ricorrente (pag. 7 del ricorso) che peraltro pone tale dato fattuale a presupposto delle richieste risarcitorie" e che "nella descritta condizione, ossia già dispiegati gli effetti sia del provvedimento autorizzatorio dell’accesso che di quello tacito di rigetto della sua invocata revoca, la proposta azione giudiziaria si sostanzia ed esaurisce in quella risarcitoria".
2- A conferma della conclusione in rito già raggiunta nella sopra descritta sede, può esser dichiarata l’improcedibilità del ricorso per carenza di interesse alla sua definizione nella parte in cui è stato proposto per l’annullamento degli atti, espressi e taciti, che hanno consentito l’accesso: fermo, ben si intende, (anche) ex art. 34 c.p.a., comma 3, la compiuta valutazione della loro rilevanza (dell’intero comportamento dell’amministrazione) ai fini risarcitori, di cui di seguito e che si risolverà, al di là del dato formale, nel rigetto sostanziale (anche) della parte impugnatoria.
Del resto, il giudizio in materia di accesso "anche se si atteggia come impugnatorio… è sostanzialmente rivolto ad accertare la sussistenza o meno del titolo all’accesso nella specifica situazione alla luce dei parametri normativi, indipendentemente dalla maggiore o minore correttezza delle ragioni addotte dall’Amministrazione per giustificarne il diniego, tanto è che, anche nel caso di impugnativa del silenzio diniego sull’accesso, l’Amministrazione può dedurre in giudizio le ragioni che precludono all’interessato di avere copia o di visionare i relativi documenti e la causa va definita tenendone conto" (da ultimo, Cons. Stato, sezione quinta, 27 maggio 2011 n. 3190). E quindi, nella fattispecie data, si sostanzia nell’accertamento della legittimità e correttezza del comportamento dell’amministrazione procedente, ad esso, in via immediata, legata la definizione della controversia.
3- Quanto dunque alla pretesa risarcitoria, essa si fonda sull’assunto che l’accesso non doveva essere consentito mancando i requisiti previsti dal combinato disposto fra art. 2 d.P.R. 184 del 2006 e 22 e ss. l. 241 del 1990, ossia "quelli dell’attualità, personalità, concretezza, serietà e adeguata motivazione dell’istanza" anche in quanto "i documenti chiesti sono di formazione passata (anni ed anni precedenti la data del chiesto accesso)" (pag. 11 del ricorso).
Sempre secondo la parte ricorrente, in definitiva: "l’istanza della A., o se si vuole le deduzioni da essa avanzate in data 22.4.2010, si limitavano a richiamare fatti e vicende insignificanti ai fini dell’accesso e manifestavano solo un tentativo, o meglio la volontà di un’interferenza ingiustificata, illegittima ed illecita nella sfera "giuridicopersonale" della ricorrente, perché intesa all’acquisizione di informazioni interessanti la proprietà e l’attività svolta".
4- Pretesa ed assunti di parte ricorrente sono stati contrastati dal Comune di Sorrento, costituito in giudizio a sostegno del proprio operato, con apposite memorie; la civica amministrazione, infatti, ha replicato partitamente, sia sostenendone l’infondatezza alla luce della legittimità e correttezza del proprio operato, sia eccependo la mancanza comunque dei presupposti per concedere ingresso al risarcimento.
5- Procedendo, va ricordato in punto di fatto che:
– la società A., proprietaria dell’albergo omonimo sito in Sorrento in località Marina Grande, ha richiesto, in tale qualità, l’accesso agli atti relativi ai titoli abilitativi edilizi/paesaggistici che, formatisi a seguito di denunce di inizio attività o di formali provvedimenti dell’amministrazione, hanno consentito "la graduale esecuzione di opere edilizie nella confinante proprietà dell’albergo B.A.";
– l’istanza è espressamente proposta dalla A. nella qualità di "confinante dei siti di proprietà dell’albergo Belair", nell’assunto di "aver verificato da tempo la graduale esecuzione di opere edilizie nella confinante proprietà" e, quindi, "nella intenzione di salvaguardare l’integrità e la sicurezza della sua proprietà e l’incolumità delle persone impegnate o comunque utenti della struttura alberghiera A.";
– l’interesse all’accesso è stato dalla A. ribadito e meglio precisato in seno alla nota del 21 aprile 2010, di replica alla opposizione manifestata da controparte nell’assunto che quest’ultima,la B.A., non aveva "né specificato, né motivato, al di là di un generico richiamo ad altrettanta generica salvaguardia dell’integrità e della sicurezza della sua proprietà, il nesso di casualità tra il proprio status di proprietario di un immobile confinante ed i documenti richiesti";
– in seno a detta nota del 21 aprile 2010 viene infatti chiarito che la struttura posseduta dall’A. è sottoposta all’albergo B.A. e che "l’emissione di recenti ordinanze del Comune di Sorrento per caduta massi… ha determinato una comprensibile situazione di allarme che legittima, tra l’altro, la richiesta di accesso" e viene altresì precisato che "non è stato chiesto accesso a dati personali, sensibili, industriali o coperti da qualsivoglia segreto" per intendersi tutelare solo "il proprio diritto di proprietà".
6- Ciò premesso, prima di passare alla fase valutativa/decisionale, va ricordato che ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. c), legge n. 241/1990, come sostituito con la legge n. 15/2005, per "controinteressati" in materia di accesso devono intendersi "tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza".
Se prima dell’avvento della novella legislativa del 2005 la giurisprudenza tendeva a considerare come controinteressati tutti i soggetti determinati cui -semplicemente- si riferissero i documenti richiesti in accesso, in appresso, come da ultimo ribadito da recentissima pronuncia del Consiglio di Stato (sezione quinta, 27 maggio 2011 n. 3190 cit.), "la novella definizione appena riportata ha però un’indubbia portata innovativa, in quanto impone di riconoscere qualità di controinteressato (cfr. sul punto C.d.S., VI, n. 3601 del 2007) non già a tutti coloro che, a qualsiasi titolo, siano nominati o comunque coinvolti nel documento oggetto dell’istanza ostensiva, ma, appunto, solo a coloro che per effetto dell’ostensione vedrebbero pregiudicato il loro diritto alla riservatezza. Non basta, perciò, che taluno venga chiamato in qualche modo in causa dal documento in richiesta, ma occorre in capo a tale soggetto un quid pluris, vale a dire la titolarità di un diritto alla riservatezza sui dati racchiusi nello stesso documento.
La veste di controinteressato in tema di accesso è una proiezione, perciò, del valore della riservatezza, e non già della mera oggettiva riferibilità di un dato alla sfera di un certo soggetto.
Se ne desume che non tutti i dati riferibili ad un soggetto sono per ciò solo rilevanti ai fini in discorso, ma solo quelli rispetto ai quali sussista, per la loro inerenza alla personalità individuale, o per i pregiudizi che potrebbero discendere da una loro diffusione, una precisa e ben qualificata esigenza di riserbo".
6a- E va ricordato che costituisce giurisprudenza altrettanto pacifica quella secondo cui il proprietario di un terreno confinante con un’area oggetto di interventi edilizi ha il diritto di accedere ai relativi provvedimenti abilitativi, sia ai sensi della l. 7 agosto 1990 n. 241 (in quanto portatore di "quell’interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è stato chiesto l’accesso" previsto dall’art. 22 della legge 241), sia ai sensi dell’art. 31 l. 17 agosto 1942 n. 1150, come modificato dall’art. 10 l. 6 agosto 1967 n. 765, che, proprio tutelando l’interesse del terzo, prevede la possibilità per "chiunque" di prendere visione presso gli uffici comunali della concessione edilizia e dei relativi atti di progetto e di ricorrere contro il rilascio della stessa ove in contrasto con le disposizioni di legge o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 14 maggio 2010, n. 2966; Tar Campania, Napoli, questa sesta sezione, 27 luglio 2010, n. 16700; sezione quinta, 5 settembre 2008, n. 10048; Tar Toscana, Firenze, sezione terza, 12 luglio 2010, n. 2450; Tar Puglia, Lecce, sezione seconda, 17 settembre 2009, n. 2121; sezione terza, 25 marzo 2004, n. 2161; Tar Lazio, Latina, 11 dicembre 2007, n. 1567).
7- Ciò posto, in presenza di una richiesta di accesso a titoli abilitativi alla realizzazione di opere edili da parte del vicino, per quanto remoti (i titoli) abbiano ad essere, sorretta in positivo dall’enunciazione delle ragioni a sostegno dell’istanza e da documentazione idonea a comprovare la vicinitas e, in negativo, dall’assenza di evidenti possibili compromissioni di diritti alla riservatezza del terzo ai cui dati si intende accedere, ben potrebbe dubitarsi della sussistenza dell’obbligo per l’amministrazione di adempiere alle previsioni di cui all’art. 3 del d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 secondo cui "la pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, di cui all’art. 22, comma 1, lettera c) della legge, è tenuta a dare comunicazione agli stessi…".
E potrebbe vieppiù dubitarsene in una situazione, quale quella qui data, in cui fin dall’inizio era stato chiarito che l’accesso era finalizzato alla cura di interessi specifici: indicati nell’istanza, dalla quale non era dato trarre la possibile esistenza di ragioni di riservatezza preclusive dell’accesso stesso.
E tanto, in una condizione in cui, sempre per pacifica giurisprudenza, "nell’attuale sistema la tutela dell’accesso prevale anche sulla tutela della riservatezza qualora il primo sia strumentale alla cura o alla difesa dei propri interessi giuridici, salvo che vengano in considerazione dati sensibili o sensibilissimi" (Cons. Stato, sez. V, 17 settembre 2010, n. 6953; sez. VI, 23 ottobre 2007, n. 5569; Tar Trentino Alto Adige, Trento, sez. I, 14 febbraio 2011, n. 49), ovvero ancora che "l’accesso c.d. defensionale, cioè propedeutico alla miglior tutela delle proprie ragioni in giudizio (già pendente o da introdurre), ovvero nell’ambito di un procedimento amministrativo, riceve protezione preminente dall’ordinamento atteso che, per espressa previsione normativa (art. 24, ultimo comma, l. n. 241 del 1990), prevale su eventuali interessi contrapposti in particolare, sull’interesse alla riservatezza dei terzi, financo quando sono in gioco dati personali sensibili e, in alcuni casi, anche dati ultrasensibili" (Cons. Stato, sez. VI, 3 febbraio 2011, n. 783).
7a- Nè può essere obliterato che non è dato all’amministrazione "sindacare, nel merito, la fondatezza della pretesa o dell’interesse sostanziale cui quel diritto è correlato e strumentalmente collegato" (cfr., Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2010, n. 2092), in quanto, più specificamente, "la legittimazione all’accesso non può essere valutata alla stregua della pretesa sostanziale, bensì in astratto, escludendosi ogni giudizio in ordine alla fondatezza o ammissibilità di una domanda eventualmente e successivamente azionabile" (Cons. Stato, sez. V, 14 maggio 2010, n. 2966), con la conseguenza che "non può opporsi un diritto di riservatezza con riferimento alla concessione edilizia, in quanto essa non attiene alla sfera privata del titolare, essendo prima ancora che atto ampliativo delle facoltà del privato, atto di gestione del territorio e quindi oggetto di pubblicità" (Tar Puglia, Bari, sez. III, 5 maggio 2004, n. 2040).
8- Or dunque, stringendo le fila sul caso di specie, il Comune di Sorrento ha ritenuto prudenzialmente di ammettere al procedimento la società ai cui dati si intendeva accedere, ha quindi valutato gli apporti delle due parti in seno al procedimento ed, all’esito, ha concluso di non potere negare l’accesso.
E’ avviso del Collegio che siffatta conclusione non presti il fianco ad utili censure nella considerazione che, alla luce per un verso delle soprariportate previsioni di legge e della giurisprudenza formatasi su di esse e, per connesso verso, delle concrete ragioni poste a sostegno dell’istanza in discorso, quali sopra riportate, l’amministrazione avrebbe potuto negare l’accesso solo ove nella sede procedimentale fossero state dalla controparte rappresentate esigenze di riservatezza di pregnanza tale da farle ritenere prevalenti nel bilanciamento degli opposti interessi.
Ma ciò non è stato, vista l’assenza completa di prospettazioni di concrete esigenze di riservatezza in tesi atte a frapporsi all’ostensione degli atti richiesti: nella sede procedimentale ed in questa sede processuale.
9- Né può farsi leva, come qui accaduto, sulla circostanza che il ripetuto accesso sia stato autorizzato solo dopo un primo diniego.
Al riguardo il collegio osserva che, giusta replica della difesa dell’amministrazione, il preteso primo diniego si sostanzia in un atto interno privo di valore provvedimentale (trattasi di un’annotazione apposta in data 30.3.2010 in calce all’opposizione della B.A.: "trasmettere le osservazioni alla parte istante e rigettare la richiesta"); nulla vietava, pertanto, all’amministrazione di concludere il procedimento solo all’esito della valutazione della replica della parte istante, quale avutasi in data 22 aprile 2010: anzi, più rettamente, tutto (la legge) onerava l’amministrazione ad assumere le definitive decisioni solo all’esito di detta valutazione, come qui avvenuto: con decisione che, lo si ripete, avuto doverosamente conto delle precisazioni svolte dalla A. in sede di replica, va senza dubbio immune da utili censure.
9a- Allo stesso modo non presta il fianco a censure utili sotto i profili sostanziali qui in evidenza la decisione dell’amministrazione -peraltro in presenza del procedimento peculiare che connota l’istituto dell’accesso e del dispiegarsi della procedura nel caso concreto, ovvero del suo compiuto esaurimento in presenza di partecipazione piena delle parti- di opporre un silenziorifiuto concludente alla richiesta di rimeditare la propria decisione di consentire l’accesso (cfr. comunque, per il generale principio dell’insussistenza di un obbligo di intervenire in autotutela su istanza del privato, fra le ultime, Cons. Stato, sez. VI, 6.7.2010 n. 4308; Tar. Lazio Latina, sez. I, 23 marzo 2011, n. 282).
10- Ne consegue la legittimità delle determinazioni e del comportamento dell’amministrazione e, per l’effetto, l’infondatezza della pretesa risarcitoria, priva di ogni presupposto di legge.
11- Aggiungasi, sempre quanto a presupposti della stessa, che, come ribadito dalla difesa dell’amministrazione ancora in seno alla memoria conclusionale depositata il 17 giugno 2011, "la ricorrente non ha in alcun modo dato prova dei danni subiti e quantificati nell’astronomica cifra di Euro 245.000.000".
Il che -rispondendo al vero e non contrastato utilmente ex adverso- di per sé solo, avrebbe precluso, comunque, l’ingresso alla domanda processuale.
12- In definitiva, nei sensi fin qui descritti, il ricorso va, come in dispositivo in parte dichiarato improcedibile ed in parte rigettato.
Le spese di giudizio possono essere comunque compensate per giusti motivi.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile nella parte in cui invoca l’annullamento degli atti, espressi e taciti, che hanno consentito l’accesso senza intervenire in autototela e lo respinge nella restante parte con la quale è chiesto il risarcimento del danno in esito al concesso accesso.
Compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.