Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Premesso che i ricorsi in appello meglio precisati in epigrafe vanno riuniti per ragioni di connessione oggettiva e soggettiva e per identità delle questioni versate in giudizio, si osserva che il T.A.R. per il Lazio, con le dodici sentenze indicate in epigrafe, respingeva i ricorsi proposti dall’I.N.P.D.A.I. – Istituto Nazionale di Previdenza per i Dirigenti Industriali – al quale è subentrato ex lege l’I.N.P.S. – avverso i decreti interministeriali del 9 giugno 1981, 27 luglio 1982, 26 maggio 1983, 31 maggio 1984, 14 giugno 1985, 16 maggio 1986, 4 marzo 1987, 19 maggio 1988, 12 aprile 1989, 26 aprile 1990, 29 maggio 1991 e 3 marzo 1994, con i quali ai sensi dell’art. 4 decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804 (oggetto di "ratifica" con la legge 17 aprile 1956, n. 561), era stata determinata la misura dell’aliquota percentuale contributiva di prelievo sul gettito dei contributi incassati dagli enti gestori delle varie forme di previdenza sociale per assicurare agli Istituti di patronato e di assistenza sociale riconosciuti la disponibilità di fondi necessari per le relative esigenze funzionali e organizzative. In particolare, con i gravati decreti la misura della percentuale contributiva di prelievo sul gettito dei contributi incassati dall’I.N.P.D.A.I. (nonché da una serie di altri enti assicuratori sociali, quali l’I.N.P.S., l’I.N.A.I.L., l’E.N.P.A.S., l’E.N.P.D.A.I., l’I.N.A.D.E.L. e alcuni enti minori) era stata determinata nelle percentuali dello 0,37% per l’anno 1980, dello 0,33% per l’anno 1981, dello 0,33% per l’anno 1982, dello 0,33% per l’anno 1983, dello 0,30% per l’anno 1984, dello 0,33% per l’anno 1985, dello 0,33% per l’anno 1986, dello 0,36% per l’anno 1987, dello 0,33% per l’anno 1988, dello 0,38% per l’anno 1989, dello 0,33% per l’anno 1990, e dello 0,31% per l’anno 1993.
2. Il T.A.R. adito riteneva infondati i motivi, sostanzialmente identici, posti a base dei vari ricorsi -sub specie di violazione di legge per contrasto con gli artt. 3, 23 e 53 Cost. e con l’art. 3 l. n. 112/1980, nonché di eccesso di potere per motivazione carente e contraddittoria, falsità di presupposti e disparità di trattamento -, rilevando che la determinazione delle aliquote di prelievo nei gravati decreti interministeriali era rispettosa dei limiti di legge e sorretta da motivazione logica e congrua, sicché il potere discrezionale attribuito all’autorità deputata a fissare l’aliquota di prelievo era stato esercitato legittimamente entro il limite massimo dello 0,50% stabilito dall’art. 4 d.lgs. C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804.
3. Avverso le sentenze indicate in epigrafe interponeva separati appelli il ricorrente soccombente – ossia l’I.N.P.S., subentrato per legge all’I.N.P.D.A.I., soppresso dall’art. 42 l. 27 dicembre 2002, n. 289 -, sostanzialmente riproponendo i motivi posti a base dei ricorsi di primo grado, seppur adattati all’impianto motivazionale delle impugnate sentenze, e chiedendo, in riforma delle stesse, l’accoglimento dei ricorsi in primo grado.
4. Costituendosi, il Patronato A.C.L.I. contestava la fondatezza dell’appello e ne chiedeva il rigetto.
Si costituivano altresì le appellate Amministrazioni ministeriali, resistendo.
5. All’udienza pubblica del 29 aprile 2011 le cause venivano trattenute in decisione.
6. Premesso che a fronte degli effetti di natura patrimoniale connessi all’azione impugnatoria esperita dall’odierna appellante non può ritenersi venuto meno l’interesse alla decisione dei ricorsi, da rapportare alla situazione normativa vigente all’epoca dell’emanazione degli impugnati decreti interministeriali, con conseguente infondatezza dell’eccezione di improcedibilità sopravvenuta sollevata dall’appellato Patronato A.C.L.I. in memoria difensiva, si osserva che gli appelli, tra di loro riuniti, sono infondati nel merito.
6.1. L’art. 4 d.lgs. C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804 – recante "Riconoscimento giuridico degli Istituti di patronato e di assistenza sociale" e applicabile ratione temporis alle fattispecie sub iudice, sicché le considerazioni che seguono si riferiscono all’assetto normativo in vigore all’epoca di adozione dei gravati decreti interministeriali -, testualmente recita: "Al finanziamento degli istituti di patronato e di assistenza sociale, regolarmente costituiti a norma del presente decreto, si provvede con il prelevamento di un’aliquota percentuale sul gettito dei contributi incassati, a termine di legge o di contratto collettivo, dagli istituti che gestiscono le varie forme di previdenza sociale.
L’aliquota prevista nel comma precedente è determinata ogni anno con decreto del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, di concerto col Ministro per il tesoro, in misura non superiore al 0,50 per cento dei contributi versati agli Istituti di previdenza.
I fondi raccolti con il prelevamento della predetta aliquota non possono avere destinazione diversa da quella indicata nel primo comma del presente articolo".
Al successivo art. 5 è, poi, precisato che i fondi raccolti con il prelevamento della predetta aliquota sono ripartiti fra gli istituti di patronato, sempre con decreto del Ministero per il lavoro, in relazione alla estensione e all’efficienza dei servizi degli istituti stessi.
Da tali disposizioni risulta in modo chiaro che il legislatore indica direttamente i soggetti obbligati alla prestazione, individuandoli negli istituti che gestiscono le varie forme di previdenza sociale, mentre demanda alla p.a. il solo compito di determinare l’aliquota annualmente dovuta nel rispetto del limite massimo dello 0,50% dei contributi versati agli enti di previdenza.
Agli istituti di patronato e di assistenza sociale – enti di diritto privato, secondo l’art. 1 l. 27 marzo 1980, n. 112 -, costituiti e gestiti da associazioni nazionali di lavoratori che annoverino nei propri statuti finalità assistenziali e diano prova di potervi provvedere con mezzi adeguati (art. 2, comma 1, d.lgs. C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804), spetta l’esercizio dell’assistenza e della tutela dei lavoratori e dei loro aventi causa per il conseguimento in sede amministrativa delle prestazioni di qualsiasi genere previste da leggi, statuti e contratti regolanti la previdenza e la quiescenza, nonché la rappresentanza dei lavoratori davanti agli organi di liquidazione di dette prestazioni o a collegi di conciliazione (art. 1, comma 1). In sede giurisdizionale, gli istituti di patronato e di assistenza sociale possono inoltre, a richiesta dell’assistito, rendere informazioni e osservazioni orali nelle controversie in materia previdenziale e assistenziale ( art. 446 cod. proc. civ.).
Il fatto di essere emanazioni di associazioni di lavoratori e di essere stati trasformati in persone giuridiche di diritto privato non impedisce, come anche ritenuto dalla giurisprudenza costituzionale (v., per tutte, Corte Cost. 37 febbraio 2000, n. 42), che in tali istituti continui a essere presente una connotazione pubblicistica, connessa alla natura dei compiti, connotazione che in passato spiegava la possibilità che la loro fondazione fosse promossa da province, comuni o altri enti morali (secondo l’espressione dell’art. 119 del regolamento per l’esecuzione del decretolegge 23 agosto 1917, n. 1450, approvato con decreto luogotenenziale 21 novembre 1918, n. 1889). Al riguardo assume importanza centrale la disposizione dettata dall’art. 3, comma 2, d.lgs. C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804, la quale impone che lo statuto degli istituti di patronato deve espressamente stabilire che la loro attività "è svolta gratuitamente nei confronti di tutti i lavoratori, senza alcuna limitazione", con ciò collocando gli istituti di patronato al di là dell’ambito di attività riconducibili esclusivamente all’autonomia dei lavoratori e inserendoli in quello della cura di interessi generali, giustificando il sistema pubblico del loro finanziamento (artt. 4 e 5), la sottoposizione a vigilanza ministeriale (artt. 6 e 7), nonché l’equiparazione alle Amministrazioni dello Stato ai fini tributari (art. 8) (peraltro, anche l’art. 1 l. 30 marzo 2001, n. 152, recante "Nuova disciplina per gli istituti di patronato e di assistenza sociale", qualifica gli istituti di patronato come "persone giuridiche di diritto privato che svolgono un servizio di pubblica utilità").
Secondo la Costituzione, i diritti di natura previdenziale dei lavoratori, la cui difesa nei procedimenti amministrativi (e giurisdizionali) costituisce la finalità degli istituti di patronato, sono garantiti dall’art. 38, comma 2 (secondo cui "I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria"), e la garanzia, non solo per ragioni di logica costituzionale dei diritti ma anche per ragioni testuali ("preveduti e assicurati"), presenta necessariamente, accanto all’aspetto sostanziale, anche un aspetto procedimentale, tanto più rilevante in quanto si tratta di diritti previsti in relazione a condizioni di difficoltà, e quindi di debolezza, che possono realizzarsi nella vita dei lavoratori, la cui effettività si scontra con la farraginosa complessità del sistema previdenziale. Sempre secondo la Costituzione (art. 38, comma 4), la protezione di tali diritti non è rimessa soltanto all’eventuale e sempre possibile libera iniziativa dei lavoratori, singoli o associati, ma rientra tra i fini e i compiti costituzionalmente assegnati allo Stato, ai quali "provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato" medesimo (tra i quali ultimi, oltre agli istituti preposti alla erogazione delle prestazioni previdenziali, sono compresi gli istituti di patronato). I fini previdenziali, infatti, corrispondono a un interesse pubblico direttamente riconducibile agli artt. 3, comma 2, e 38 Cost.
Dalla connotazione pubblicistica dell’interesse previdenziale, quale definito dalla Costituzione, deriva poi, in via conseguenziale diretta e necessaria, che le prestazioni, alle quali devono provvedere gli organi e gli istituti predisposti o integrati dallo Stato, sono sottratte all’ambito delle attività lucrative, pur non dovendo necessariamente essere gratuite, e devono essere fornite in posizione di uguaglianza a tutti i lavoratori, non assumendo alcun rilievo la circostanza che si tratti di lavoratori iscritti o non iscritti al sindacato (oppure iscritti a questo o quel sindacato). Il carattere non di lucro dell’attività e l’indirizzo generalizzato delle prestazioni sono, in sostanza, il connotato essenziale della previdenza pubblica prevista dalla Costituzione, nella quale rientrano anche gli istituti di patronato. La Costituzione, dunque, esige che vi sia una specifica organizzazione per le prestazioni previdenziali – sostanziali e strumentali -, cioè gli "organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato" di cui all’art. 38, e che le prestazioni offerte da tali strutture non siano oggetto di attività lucrativa e siano disponibili dalla generalità dei lavoratori (sull’esposta ricostruzione del quadro costituzionale, nel quale si colloca la disciplina degli istituti di patronato, v. Corte Cost. n. 42/2000 cit., dichiarativa dell’inammissibilità della richiesta referendaria volta all’abrogazione del d.lgs, C.P.S. n. 804/1947, sul rilievo che tale abrogazione sarebbe venuta a contraddire il nucleo costituzionale irrinunciabile insito nell’ivi contenuta disciplina legislativa degli aspetti organizzativi, finanziari e funzionali della materia, finendo per eliminare strutture operanti nel campo previdenziale direttamente riconducibili a quelle previste dall’art. 38, comma 4, Cost. e per trasferire le loro attività, non lucrative e garantite a tutti i lavoratori, al campo dell’autonomia privata, cioè delle libere scelte individuali, in violazione degli evidenziati principi costituzionali).
6.2. Orbene, data la natura pubblica dei compiti assegnati dal legislatore agli istituti di patronato, ne deriva che l’obbligo della contribuzione per il loro finanziamento, di cui all’art. 4 d.lgs C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804, ricade non su chi concretamente fruisca dell’opera del patronato, o sugli enti che diano origine a vertenze per le quali i lavoratori chiedano la rappresentanza e l’assistenza degli stessi, ma, in via immediata, su tutti gli enti previdenziali e, in via mediata, su tutti i soggetti iscritti alle varie forme di previdenza obbligatoria.
I primi giudici pertanto correttamente hanno ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4 d.lgs. C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804, sotto il profilo di un preteso contrasto con gli art. 53 e 23 della Cost., in quanto la prima di dette norme si riferisce palesemente alle imposte, e tali non sono i contributi previsti dalla citata legge a favore degli istituti di patronato, mentre la seconda consente che alcuni elementi delle prestazioni patrimoniali obbligatorie – a prescindere dalla loro natura tributaria o meno -, quando queste siano stabilite con legge che ne fissi anche l’estensione e i limiti, possano essere determinati con norme non aventi forza di legge (come è nel caso del d.lgs. C.P.S. n. 804/947, che lascia alla discrezionalità dell’amministrazione – precisamente al Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, di concerto con il Ministro per il tesoro – la fissazione concreta delle aliquote, entro un limite massimo determinato).
La sottoposizione di tutti gli enti che gestiscono forme di previdenza sociale alla contribuzione a favore del fondo patronati, ai sensi del citato art. 4 d.lgs. C.P.S. n. 804/947, lungi dal costituire una lesione degli artt. 23, 53 e 3 Cost., rappresenta l’attuazione coerente del disegno costituzionale di garanzia di un sistema generalizzato ed effettivo di previdenza sociale.
6.3. Né i citati parametri costituzionali appaiono violati dai gravati decreti interministeriali attuativi, nell’arco temporale in questione, dell’art. 4 d.lgs. C.P.S. n. 804/947, in quanto per un verso l’imposizione dell’aliquota contributiva de qua non può assimilarsi a vera e propria obbligazione tributaria imposta a carico di cespiti patrimoniali e/o reddituali privati, ma costituisce strumento di finanziamento delle finalità di natura pubblicistica assolte dagli istituti di patronato in funzione dell’attuazione delle sopra delineate coordinate costituzionali in materia di previdenza sociale, ragionevolmente posto a carico degli stessi enti gestori delle varie forme obbligatorie di previdenza sociale, e per altro verso la previsione di una percentuale unica a carico di tutta una variegata serie di enti previdenziali (tra i quali l’I.N.P.D.A.I.), venendo a gravare gli stessi in misura proporzionale alle rispettive risorse finanziarie – di cui la fonte principale è costituita dai contributi degli iscritti – finisce per applicare un criterio intrinsecamente ragionevole di giustizia impositiva/distributiva, escludente il dedotto vizio di disparità di trattamento. La sopra evidenziata natura non tributaria dell’imposizione esclude, poi, la violazione del principio della progressività del sistema tributario sancito dall’art. 53 Cost., nella specie non assumibile a parametro di legittimità.
L’intrinseca ragionevolezza e razionalità del criterio proporzionale adottato nei gravati decreti interministeriali vale, poi, a sottrarli alle censure di carenza o insufficienza motivazionale, essendo l’applicazione di siffatto criterio, peraltro nei gravati decreti accompagnato dal richiamo alla valutazione delle "risultanze delle singole gestioni degli enti previdenziali" e dell’"ammontare complessivo del gettito contributivo" dei singoli anni in questione, idoneo a sorreggere adeguatamente, sotto un profilo istruttorio/motivazionale, la determinazione dell’aliquota contenuta nei decreti medesimi.
7. Per le esposte ragioni, s’impone il rigetto degli appelli con assorbimento di ogni altra questione, ormai irrilevanti ai fini decisori.
8. Considerata la natura della controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del grado interamente compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli come in epigrafe proposti, tra di loro riuniti, li respinge e, per l’effetto, conferma le impugnate sentenze; dichiara le spese del grado interamente compensate fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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