Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso in trattazione, notificato e depositato nei termini, la società ricorrente ha impugnato la nota del Comune di Vignanello di cui al prot. n. 204479 del 10.9.2010, con la quale le è stata comunicata l’aggiudicazione in favore dell’ATI Chiavarino s.n.c. dell’appalto per i lavori di urbanizzazione del P.I.P.piano insediamenti produttivi, subcomparto I, in località Centignano del Comune di Vignanello (VT) nonché la contestuale nota di cui al prot. n. 204227 con la quale è stata comunicata la sua esclusione dalla fase di esame dell’offerta economica.
Ne ha dedotto l’illegittimità per i seguenti motivi di censura:
1. Eccesso di potere per difetto di idonea motivazione, perplessità e contraddittorietà manifesta nonché per violazione dei principi di imparzialità di cui all’articolo 97 della Costituzione.
La Commissione di gara, nella prima seduta in data 16.7.2010, ha dichiarato di voler stabilire, prima dell’apertura delle buste e seguendo i criteri ed i subcriteri indicati nel bando e nel disciplinare di gara, "le linee tecniche di valutazione relativamente all’attribuzione dei punteggi nel rispetto dei criteri indicati nel bando stesso", ma, tuttavia, non vi è alcun riscontro negli atti di gara dello svolgimento della predetta attività di esplicitazione dei criteri di valutazione dell’offerta, non risultando che sia mai stato adottato alcun atto formale al riguardo, con la conseguente contraddittorietà nel suo comportamento.
2. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 83 del D. Lgs. n. 163 del 2006 ed eccesso di potere per sviamento, arbitrarietà ed insufficiente specificazione dei criteri di valutazione.
I criteri di valutazione delle offerte sarebbero stati indicati, in seno al disciplinare di gara, in modo talmente generico e poco definito da non consentire alla Commissione una dettagliata analisi delle offerte stesse e la prova risiederebbe nella volontà espressa dalla stessa Commissione nella prima seduta di procedere all’approvazione delle "linee tecniche di valutazione relativamente all’attribuzione dei punteggi nel rispetto dei criteri indicati nel bando stesso".
3. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990 ed eccesso di potere per difetto di idonea motivazione per l’insufficienza del voto numerico.
La Commissione non ha dato contezza delle cd. "linee tecniche di valutazione" nemmeno nei successivi verbali delle riunioni e si è limitata ad attribuire i punteggi alle concorrenti utilizzando le sintetiche griglie di valutazione attraverso l’indicazione del mero voto numerico, che sarebbe del tutto inadeguato ed insufficiente alla luce della detta genericità dei criteri di gara di cui al disciplinare.
4. Eccesso di potere per violazione dei principi di imparzialità, di trasparenza e di par condicio di cui all’articolo 97 della Costituzione.
Nella condotta della Commissione sarebbe rinvenibile un’anomalia rappresentata dall’avere provveduto all’immediata apertura di tutte le buste contenenti le offerte tecniche presentate dalle concorrenti che, tuttavia, sarebbero state valutate successivamente in modo scaglionato e non continuativo ai fini dell’attribuzione del relativo punteggio, con conseguente inevitabile comparazione tra le offerte stesse da subito tutte conosciute, con la lesione della par condicio dei concorrenti alla procedura di gara.
5. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta.
Anche le valutazioni di merito svolte da parte della Commissione ai fini dell’attribuzione dei relativi punteggi sarebbero censurabili in quanto inficiate da illogicità e disparità di giudizio.
Il Comune di Vignanello si è costituito in giudizio depositando memoria difensiva con la quale ha dedotto, in via preliminare, l’inammissibilità per la mancata integrazione nei confronti di tutte le imprese partecipanti alla gara nonché per il difetto di un interesse concreto, tenuto conto del quinto ed ultimo motivo di censura, attesa la mancata articolazione di specifiche censure con riferimento alla posizione delle altre imprese ammesse alla procedura di cui trattasi; nel merito né ha dedotto argomentatamente l’infondatezza; in particolare, per quanto attiene al primo motivo di censura, è stato dedotto che non sarebbe stata effettuata alcuna integrazione dei criteri e dei sub criteri di gara, ma si sarebbe invece soltanto definita l’organizzazione dei lavori della commissione ai fini della valutazione delle offerte tecniche e dell’attribuzione dei relativi punteggi.
Si è, altresì, costituita in giudizio anche la società contro interessata la quale ha depositato memoria difensiva con la quale ne ha dedotto argomentatamente l’infondatezza nel merito; in particolare, per quanto attiene al primo motivo di censura, è stato dedotto che l’affermazione di cui trattasi andava, in realtà, correttamente riferita al criterio dell’analisi comparativa mediante il metodo di valutazione aggregativocompensatore di cui all’allegato B del D.P.R. n. 554 del 1999, richiamato in sede di bando e di disciplinare di gara, nella parte in cui prevede una pluralità di opzioni per la determinazione del "coefficiente della prestazione dell’offerta", stabilendo che i criteri possano essere determinati, per quanto attiene agli elementi di valutazione qualitativa, attraverso un metodo di valutazione dei coefficienti variabili tra zero ed uno, adottato autonomamente dalla commissione prima dell’apertura dei plichi.
Con l’ordinanza n. 5076/2010 è stata accolta l’istanza di sospensione dell’esecutività dei provvedimenti impugnati, avuto riguardo alla ritenuta fondatezza in quella sede cautelare del primo motivo di censura, ed è stata fissata per la prosecuzione della trattazione l’udienza di merito del 6.4.2011.
Con ulteriore memoria la società controinteressata, avuto riguardo al tenore dell’ordinanza di sospensione, ha più diffusamente argomentato le proprie difese al riguardo, insistendo per il rigetto del ricorso, rilevando come il periodo del verbale di gara in contestazione sarebbe in realtà riferibile proprio all’attuazione del metodo di valutazione prescelto attraverso l’adozione dello schema di conteggio di cui all’allegato 1 del verbale di gara con particolare riguardo alla terza colonna del detto schema, ove ciascun punteggio massimo è stato frazionato in dieci possibili valutazioni numeriche oltre quella dello zero attribuibile a ciascun commissario.
Anche il comune con ulteriore memoria ha puntualizzato le proprie difese, incentrandole sul primo motivo di censura, in ordine al quale ha specificato come, in realtà, si sarebbe trattato esclusivamente dell’individuazione delle concrete modalità di attribuzione del punteggio da parte di ciascun commissario e nel range di punteggio previsto per ciascun criterio e subcriterio, con la successiva media dei voti espressi.
Con l’ultima memoria la società ricorrente, dopo avere dato atto che, in virtù dell’ordinanza cautelare richiamata, non si è proceduto, nelle more del giudizio, alla sottoscrizione del contratto, ed avere ribadito la sussistenza del proprio interesse alla trattazione nel merito del ricorso, ha controdedotto alle difese avversarie articolate, da ultimo, con riferimento al primo motivo di censura; in particolare, ha rilevato come, comunque, non vi sarebbe alcuna traccia in atti e quindi alcun concreto riscontro della ricostruzione addotta dalle controparti.
Con la memoria, depositata in vista dell’udienza, il Comune ha, a sua volta, controdedotto all’ultima memoria della ricorrente, ribadendo come i criteri ed i sub criteri siano stati puntualmente individuati negli atti di gara e non vi sia stata alcuna specificazione od integrazione da parte della commissione successivamente, insistendo per il rigetto del ricorso.
Alla pubblica udienza del 21.6.2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da separato verbale di causa.
Motivi della decisione
In via preliminare devono essere trattate le eccezioni in rito di inammissibilità del ricorso formulate negli scritti difensivi da parte dell’amministrazione comunale.
Con una prima eccezione viene dedotta l’inammissibilità del quinto motivo di censura per difetto di interesse per la mancata articolazione di specifici motivi di censura avverso i provvedimenti di ammissione alla partecipazione alla gara degli altri concorrenti diversi dall’aggiudicataria; l’eccezione è irrilevante alla luce dell’accoglimento del ricorso nel merito per le considerazioni che seguono, incentrate sull’assorbente primo motivo della radicale illegittimità della gara.
Per quanto attiene, poi, l’ulteriore eccezione, con la quale è stato dedotto che la ricorrente non avrebbe richiesto, con il ricorso introduttivo, ma solo con la successiva memoria non notificata, la ripetizione della gara ma soltanto la sua ammissione alla stessa, occorre rilevare che, indipendentemente dalle espressioni utilizzate, e dunque anche in mancanza di una esplicitazione al riguardo, l’articolazione della censura di cui sopra, sulla base della quale appunto il ricorso viene di seguito accolto, in se contiene necessariamente e conseguentemente la detta richiesta di annullamento integrale della gara.
Nel merito il ricorso è fondato e va, conseguentemente, accolto sotto l’assorbente primo motivo di censura per le considerazioni che seguono.
I criteri di valutazione dell’offerta tecnica sono contenuti nel disciplinare di gara alla pagina 12 che ne individua cinque con l’indicazione del relativo punteggio massimo attribuibile.
I detti criteri sono:
1. Ottimizzazione nell’esecuzione dei lavori, dell’impianto di cantiere e della sicurezza.
2. Sicurezza e salute degli ambienti, economie di gestione, valore ambientale.
3. Miglioramento qualitativo prestazionale.
4. Piano di manutenzione dell’opera post collaudo.
5. Tempi di realizzazione dell’opera.
E’ ulteriormente specificato che "Per quanto attiene ai subcriteri ed i relativi punteggi, si demanda il concorrente al ritiro della relativa scheda in sede di presa visione degli elaborati progettuali come specificato al punto 5 del bando di gara". Il richiamato punto 5 del bando di gara prevedeva che "… l’elenco dei criteri e dei subcriteri con i relativi punteggi e la scheda per la giustificazione dei prezzi sono visibili presso la Regione LazioAssessorato lavori pubblici…".
L’elenco descrittivo dei criteri e dei subcriteri di valutazione dell’offerta tecnica con i relativi punteggi e subpunteggi, sottoscritto dal responsabile del procedimento, ed in copia agli atti, ha effettuato, ad integrazione dei 5 criteri di cui al disciplinare di gara, da un lato, ove non ha ritenuto necessaria l’individuazione dei sottocriteri, la specificazione dell’ambito di valutazione dei singoli criteri e, dall’altro, ove invece lo ha ritenuto opportuno, l’individuazione dei sottocriteri con la specificazione del relativo subpunteggio; il detto elenco risulta essere stato preso in visione da parte della impresa ricorrente, cosi come da parte di tutte le imprese concorrenti, e la circostanza risulta comprovata in atti.
Dall’esame delle schede di valutazione dell’offerta tecnica predisposte da parte della commissione con riferimento a ciascun operatore, si può evincere la piena corrispondenza delle singole voci ivi riportate, nella loro enunciazione, così come nell’attribuzione del relativo punteggio, avuto riguardo al punteggio massimo ivi individuato, all’elenco di cui in precedenza.
Nel corso della prima seduta riservata di gara, tenutasi in data 14.7.2010, tuttavia, come risulta dalla verbalizzazione in atti, "la Commissione, prima dell’apertura delle buste "BOfferta tecnica", seguendo i criteri ed i subcriteri indicati nel bando e nel disciplinare di gara, stabilisce le linee tecniche di valutazione relativamente all’attribuzione dei punteggi nel rispetto dei criteri indicati nel bando di gara stesso".
Il riferimento testuale ai criteri ed ai subcriteri di cui al bando di gara ed al relativo disciplinare, alla luce del tenore dei detti atti di gara, come in precedenza pedissequamente riportati, consente di ritenere che la Commissione avesse ben presente quali fossero i subcriteri enunciati nell’elenco di cui alla richiesta presa visione, ed a cui viene fatto esplicito rinvio nel disciplinare, e che, pertanto, pur seguendo tutti i detti criteri ed i subcriteri di valutazione, come specificati ed integrati nell’elenco richiamato, la Commissione abbia, comunque, voluto (o ritenuto di dovere) procedere all’individuazione di quelle che sono state definite da parte della stessa come "linee tecniche di valutazione relativamente all’attribuzione dei punteggi" sebbene "nel rispetto dei criteri indicati".
La questione principale, pertanto, è incentrata nell’individuazione dell’interpretazione che si ritiene di dovere dare all’espressione cui la commissione ha ritenuto di fare ricorso; in sostanza cosa siano, in concreto, nell’intenzione della commissione, le predette "linee tecniche", che non abbia, tuttavia, trovato riscontro negli atti tutti della procedura di gara di cui trattasi.
La ricorrente sostiene che trattasi di un’attività integrativa dei criteri di gara.
Al riguardo non si ritiene che, ad una siffatta interpretazione, sia preclusivo il mancato puntuale riferimento da parte della commissione alla ritenuta insufficienza dei criteri (e subcriteri) rinvenibili negli atti di gara; ed infatti, anche senza la predetta specificazione testuale, avuto riguardo al complessivo tenore dell’espressione utilizzata, potrebbe, comunque, giungersi alla predetta conclusione interpretativa.
Tuttavia, dall’esame delle schede di valutazione, non è rinvenibile, in concreto, in quali termini eventualmente vi sia stata la suddetta intervenuta integrazione, atteso che, come già in precedenza rilevato, vi è la piena corrispondenza delle singole voci ivi riportate, nella loro enunciazione, così come nell’attribuzione del relativo punteggio, avuto riguardo al punteggio massimo ivi individuato, all’elenco richiamato, ai fini della presa visione, dal disciplinare di gara.
Il che naturalmente non esclude che la commissione abbia potuto effettivamente elaborare criteri specificativi di quelli già adottati da parte della stazione appaltante che, tuttavia, non abbiano trovato un riscontro direttamente ed immediatamente percepibile nella redazione delle schede di valutazione.
E’ proprio la apparente equivocità dell’espressione utilizzata da parte della commissione che, in mancanza di elementi univocamente rilevanti, rinvenibili negli atti di gara, non consente di potere escludere a priori che vi sia stata in concreto un’integrazione non esplicitata dei criteri di valutazione.
Né risulta decisiva, al riguardo, in senso contrario, la circostanza, addotta dalle difese delle controparti, secondo cui, con la predetta espressione, la Commissione avrebbe solo voluto fare riferimento all’individuazione di una specifica metodologia di lavoro, atteso che l’espressione adottata da parte della Commissione nel verbale di cui trattasi e nella parte che interessa, non trova esatta corrispondenza terminologica con le indicate disposizioni normative del regolamento di attuazione, che fa esclusivo riferimento, nella parte richiamata, ai coefficienti di valutazione che costituiscono il parametro numerico di attribuzione del punteggio concernente l’offerta tecnica.
La terminologia adottata da parte della Commissione lascia, invece, intravedere un quid pluris, che caratterizzerebbe la fase antecedente dell’elaborazione di un criterio guida nella valutazione dell’offerta tecnica, della quale, tuttavia, non è, come più volte ricordato, rinvenibile in atti alcun effettivo riscontro nei termini in precedenza indicati.
E, indipendentemente dalla diversa (e solo successivamente rilevante) questione dell’effettiva necessità, nel caso di specie, dell’integrazione dei criteri di valutazione al fine di determinarli o anche soltanto di integrarli, che è rimessa alla valutazione della commissione di gara, nel caso in cui, dai verbali di gara, emerge che la detta commissione abbia, comunque, ritenuto di dovere procedere nella indicata direzione, ed è conseguentemente necessario che, negli atti di gara tutti considerati, sia rinvenibile il formale riscontro della operazione di cui trattasi; nel caso di specie, invece, nell’ambito della verifica delle operazioni di gara poste in essere, non è stato possibile procedere nel detto riscontro.
Peraltro, anche si trattasse effettivamente della sola esplicazione di una metodologia di lavoro, come correttamente rilevato da parte della ricorrente, comunque non vi è alcuna traccia esplicativa testuale della metodologia in concreto prescelta e non può ritenersi fondatamente che, in via suppletiva, varrebbe al riguardo il richiamo al prototipo della scheda tecnica di valutazione allegata al predetto verbale; si tratterebbe, infatti, comunque, di una presunzione interpretativa che non si basa su di un elemento esplicativo formale e testuale di riscontro immediato negli atti di gara che ne dia in concreto conto in modo inequivocabile.
Il ricorso è dunque fondato sotto l’assorbente primo profilo di censura e deve pertanto essere accolto conseguentemente annullata l’intera procedura ad evidenza pubblica senza possibilità alcuna di rinnovare la stessa gara, atteso che la commissione già conosce il contenuto delle offerte presentate.
Attesa la particolare complessità della vicenda, si ritiene di dovere disporre tra le parti del presente giudizio, la compensazione delle relative spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei sensi e nei termini di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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