Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con la sentenza appellata i Primi Giudici hanno respinto il ricorso proposto da D. M. (candidato alla carica di consigliere regionale nella lista "Insieme per la CalabriaScopelliti Presidente" nella circoscrizione di Vibo Valentia, collegata al candidato a Presidente Scopelliti), nelle elezioni svoltesi nei giorni 28 e 29 marzo 2010 per il rinnovo del Consiglio regionale della Calabria per l’annullamento della proclamazione degli eletti a Consigliere Regionale della Calabria avvenuta con atto del 10.4.2010 nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale e per la conseguente correzione, per quanto di interesse, del risultato elettorale.
Con l’ atto di appello D. M. ha chiesto la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’ erroneità.
Si sono costitute le parti in epigrafe specificate.
Le parti hanno affidato al deposito di apposite memorie l”ulteriore illustrazione delle rispettive tesi difensive.
2. I motivi di gravame che, per la loro intima connessione, possono essere trattati congiuntamente, sono infondati alla stregua degli argomenti già svolti dalla Sezione con la decisione 21 marzo 2011, n. 1723, concernente la medesima tornata elettorale.
2.1. Nella Regione Calabria la disciplina dell’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale è contenuta nella legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1, come modificata dalla legge regionale 6 febbraio 2010, n. 4.
L’articolo 2 di tale legge, rubricato "Composizione delle liste elettorali", per quanto qui interessa, dopo aver disposto al comma 1: "1. All’art. 1 della legge 23 febbraio 1995, n. 43, sono apportate le seguenti modificazioni ed integrazioni: a) al comma 2 le parole "Quattro quinti dei consiglieri assegnati a ciascuna regione" sono sostituite dalle seguenti: "Quaranta dei Consiglieri assegnati alla Regione"; b) il primo periodo del comma 3 è sostituito dal seguente: "3. Nove dei Consiglieri assegnati alla Regione sono eletti con sistema maggioritario nell’ambito dei candidati concorrenti nelle liste circoscrizionali, in base ai voti conseguiti da liste regionali, nei modi previsti dagli articoli seguenti. La lista regionale contiene come candidatura unica quella del candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale"…", al successivo comma 2, sostituendo l’articolo 2 della legge 23 febbraio 1995, n. 43, stabilisce le specifiche modalità di espressione del voto per l’elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta regionale.
L’articolo 4, poi, intitolato "Assegnazione dei seggi con criteri maggioritario", così testualmente dispone:
"1. Ai nove seggi da assegnare con sistema maggioritario e agli eventuali seggi in soprannumero di cui all’art. 1, comma 2, della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1, sono proclamati dall’Ufficio elettorale circoscrizionale candidati presenti nelle liste circoscrizionali secondo il numero di seggi assegnati a ciascuna lista dall’Ufficio centrale regionale con la comunicazione di cui all’art. 15, comma undicesimo, della legge 17 febbraio 1968, n. 108. A tal fine nella applicazione dell’art. 15 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, sono apportate le seguenti modificazioni: a) nel numero 2) del tredicesimo comma sono aggiunte infine le seguenti parole: "e proclama eletto Presidente della Giunta regionale il candidato della medesima lista, il quale fa parte del Consiglio regionale"; b) il primo periodo del numero 3) del tredicesimo comma è sostituito dai seguenti: "3) qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provinciali collegate alla lista regionale di cui al numero 2) abbiano conseguito un numero di seggi pari o superiore a 25, assegna al medesimo gruppo di liste quattro dei seggi da ripartire con sistema maggioritario di cui all’art. 1, comma 3, della legge 23 febbraio 1995, n. 43, e li ripartisce fra le medesime liste e nelle circoscrizioni secondo quanto stabilito ai successivi terzo, quarto, quinto, sesto e settimo periodo. I restanti cinque seggi da assegnare con sistema maggioritario sono ripartiti tra i gruppi di liste provinciali non collegati alla lista regionale di cui al numero 2); c) il numero 4) del tredicesimo comma è sostituito dal seguente: "4) qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provinciali collegate alla lista regionale di cui al numero 2) abbia conseguito un numero di seggi inferiore a 25, assegna al medesimo gruppo di liste i nove seggi da ripartire con sistema maggioritario di cui all’art. 1, comma 3, della legge 23 febbraio 1995, n. 43, e li ripartisce fra le medesime liste e nelle circoscrizioni secondo quanto stabilito ai periodi terzo, quarto, quinto, sesto e settimo del numero 3)"; d) non si applica la disposizione di cui al numero 5); e) il numero 7) del tredicesimo comma è sostituito dal seguente: "7) nel caso in cui la verifica prevista dal numero 6) dia esito negativo, verifica se il totale dei seggi conseguiti dai gruppi di liste provinciali collegati alla lista regionale di cui al numero 2) sia pari o superiore al 55 per cento dei seggi assegnati al consiglio; qualora tale seconda verifica dia esito negativo, assegna alla lista regionale una quota aggiuntiva di seggi che tenuti fermi i seggi attribuiti ai sensi dei numeri 3) ovvero 4) e quelli attribuiti in ambito provinciale, consenta di raggiungere il 55 per cento del totale dei seggi del consiglio nella composizione così integrata con arrotondamento all’unità inferiore; tali seggi sono ripartiti tra i gruppi di liste collegate ai sensi del numero 3), terzo, quarto, quinto, sesto e settimo periodo"; f) al quattordicesimo comma le parole "ai sensi dell’articolo" sono sostituire dalle seguenti: "ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge regionale 7 fennraio 2005, n. 1"; g) non si applicano le disposizioni di cui al quindicesimo comma.
2. Non si applica la disposizione di cui all’art. 16, comma 3, della legge 17 febbraio 1968, n. 108.".
2.2. E’ ancora da ricordare che la legge 17 febbraio 1968, n. 108, recante "Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale", al terzo comma dell’art. 15, rubricato "Operazioni dell’Ufficio centrale circoscrizionale e dell’ufficio centrale regionale", regola minutamente le operazioni da compiersi dall’Ufficio centrale circoscrizionale, consistenti in particolare: a) nella determinazione della cifra elettorale di ciascuna lista provinciale, nonché la cifra elettorale di ciascuna lista regionale (la cifra elettorale di lista è data dalla somma dei voti di lista validi ottenuti – ivi compresi quelli assegnati ai sensi del precedente comma 1, n. 2), dello stesso articolo – da ciascuna lista nelle singole sezioni della circoscrizione; b) nella ripartizione dei seggi tra le liste in base alla cifra elettorale di ciascuna lista (a tal fine, come precisato dalla norma, l’Ufficio divide il totale delle cifre elettorali di tutte le liste per il numero dei seggi assegnati alle circoscrizioni più uno, ottenendo cisì il quoziente elettorale circoscrizionale; nell’effettuare la divisione trascura la eventuale parte frazionaria del quoziente; attribuisce quindi ad ogni lista tanti seggi quante volte il quoziente elettorale circoscrizionale risulta contenuto nella cifra elettorale di ciascuna lista; se, con il quoziente calcolato come sopra, il numero dei seggi da attribuire in complesso alle liste superi quello dei seggi assegnati alla circoscrizione, le operazioni si ripetono con un nuovo quoziente ottenuto diminuendo di una unità il divisore; i seggi che rimangono non assegnati sono attribuiti al collegio unico regionale); c) nello stabilire la somma dei voti residuati di ogni lista e il numero dei seggi non potuti attribuiti ad alcuna lista per insufficienza di quozienti o di candidati (con la ulteriore precisazione che la determinazione della somma dei voti residuati deve essere fatta anche nel caso che tutti i seggi assegnati vengano attribuiti e che per voti residuati si considerano anche quelli delle liste che non abbiano raggiunto alcun quoziente e quelli che, pur raggiungendo il quoziente, rimangono inefficienti per mancanza di candidati); d) nella comunicazione all’Ufficio centrale regionale delle operazioni compiute e dei relativi dati (in particolare, a mezzo dell’estratto del verbale, del quoziente elettorale circoscrizionale, del numero dei seggi rimasti non attribuiti nella circoscrizione e, per ciascuna lista, del numero dei candidati in essa compresa, della cifra elettorale, del numero dei seggi attribuiti e dei voti residui, nonché della cifra elettorale di ciascuna lista regionale); e) nella determinazione della cifra individuale di ogni candidato (quest’ultima essendo data dalla somma dei voti di preferenza validi, compresi quelli assegnati ai sensi del comma 1, n. 2), ottenuti da ciascun candidato nelle singole sezioni della circoscrizione); f) nella determinazione, infine, della graduatoria dei candidati di ciascuna lista, a seconda delle rispettive cifre individuali (con la precisazione che, a parità di fra individuale, prevale l’ordine di presentazione nella lista).
2.3. Ciò premesso, ad avviso della Sezione la tesi dell’appellante, secondo cui, ai fini dell’attribuzione dei seggi alle liste, l’Ufficio centrale regionale avrebbe erroneamente escluso i voti ottenuti dalle liste circoscrizionali che non avevano ottenuto almeno il 4% dei voti, violando così la ratio della legge regionale 6 febbraio 2010, n. 4, e delle conseguenti, asseritamente sostanziali, modifiche apportate alla legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1, non è meritevole di favorevole considerazione.
Innanzitutto deve essere rilevato che sotto un primo profilo, strettamente letterale, le modifiche introdotte dall’invocata legge regionale 6 febbraio 2010, n. 4, non hanno interessato il comma 3 dell’articolo 1 della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1, il quale testualmente stabilisce che "Non sono ammesse al riparto dei seggi le liste provinciali il cui gruppo anche se collegato ad una lista regionale che ha superato la percentuale del 5 per cento, non abbia ottenuto, nell’intera regione, almeno il 4 per cento dei voti validi".
Il legislatore regionale, in sostanza, pur modificando parzialmente le modalità di elezione del Presidente della Giunta regionale, sostituendo al c.d. "listino regionale" la "lista regionale", composta dal solo candidato alla Presidente della Giunta regionale", non ha tuttavia in tal modo inteso intervenire sulle disposizioni che limitano la partecipazione all’attribuzione dei seggi del consiglio regionale soltanto alle liste che superassero una ragionevole soglia di sbarramento, fissata a livello regionale nel 4% dei voti validi, quale indice di un’adeguata rappresentatività, idonea, per un verso, ad evitare la frammentazione politica del consiglio regionale, e capace, per altro verso, di assicurare un adeguato funzionamento del consiglio stesso.
Né a diversa conclusione conduce la disposizione dell’articolo 1, comma 3, della legge 23 febbraio 1995, n. 43, contenuta nell’art. 2 della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1, come modificata dalla legge regionale 6 febbraio 2010, n. 4, secondo cui "Nove dei consiglieri assegnati alla Regione sono eletti con sistema maggioritario nell’ambito dei candidati concorrenti nelle liste circoscrizionali, in base ai voti conseguiti da liste regionali, nei modi previsti dagli articoli seguenti".
La norma, infatti, non può essere esaminata in modo isolato ma deve essere letta ed interpretata nell’ambito del complesso sistema elettorale delineato dal legislatore regionale, in una prospettiva di chiaro stampo maggioritario, ed in particolare in correlazione con l’altra disposizione, pure contenuta nell’art. 2 della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1, anch’essa modificata dalla legge 6 febbraio 2010, n. 4, secondo cui al comma 2 dell’art. 1 della legge 23 febbraio 2005, n. 43, le parole "quattro quinti dei consiglieri regionali assegnati a ciascuna regione" sono state sostituite dalle seguente: "Quaranta dei Consiglieri assegnati alla Regione".
Dal coacervo di tali norme si ricava in definitiva che dei cinquanta membri, compreso il Presidente della Giunta regionale, di cui è costituito il Consiglio regionale della Calabria: a) quaranta sono eletti sulla base di liste provinciali concorrenti, secondo le disposizioni contenute nella legge 17 febbraio 1968, n. 108, e successive modificazioni (art. 1, comma 2, della legge 23 febbraio 1995, n. 43, come fatto proprio dal legislatore regionale calabrese, da ultimo per effetto delle più volte ricordate modifiche introdotte dalla legge regionale 6 febbraio 2010, n. 4); b) nove sono eletti con sistema maggioritario nell’ambito dei candidati concorrenti nelle liste circoscrizionali, in base ai voti conseguiti da liste regionali.
Tale ultima disposizione non contiene affatto una disciplina del sistema e delle modalità di calcolo dei voti conseguiti dalle liste in competizione per la conseguente ripartizione tra esse dei relativi seggi, esprimendo piuttosto lo strumento per caratterizzare in senso maggioritario il sistema elettorale in esame, contemperando i contrapposti interessi di assicurare il regolare funzionamento del consiglio, garantendo la rappresentatività del corpo elettorale.
Sotto altro concorrente profilo la Sezione deve anche evidenziare che, per quanto qui interessa, le ragioni per le quali, secondo l’insegnamento dell’Adunanza del Consiglio di Stato 10 luglio 1997, n. 13, i voti riportati delle liste che non hanno superato la soglia di sbarramento (che nel caso di specie è fissata al 4%) non possono essere computati ai fini dell’attribuzione dei seggi, possono essere sintetizzati: a) nel "vantaggio di assicurare (senza togliere alcuna rilevanza alla funzione essenziale dei voti validamente espressi) piena corrispondenza tra la volontà degli elettori ed il risultato delle elezioni (pur mediato, ovviamente, dal funzionamento del meccanismo elettorale e dallo specifico sistema di determinazione del quoziente per l’attribuzione dei seggi)"; b) nella considerazione che, per un verso, "l’ulteriore rilevanza dei voti validamente espressi (ai fini del concorso della determinazione del risultato elettorale complessivo) non corrisponde…ad un interesse giuridicamente apprezzabile dei soggetti che (casualmente) potrebbero vantare una diversa distribuzione dei seggi" e, per altro verso, che altrimenti si realizzerebbe una sorta di "riutilizzazione di quei voti (non utili per i diretti destinatari) che verrebbe così ad incidere (indirettamente ed involontariamente) nella ripartizione dei seggi tra i vari schieramenti rimasti in lizza".
Così come del resto correttamente statuito dai primi giudici, tali ragioni sussistono anche nel caso della specifica legislazione elettorale della Regione Calabria, sopra delineata, a nulla rilevando, come si è già avuto di evidenziare, che non sia più previsto il c.d. "listino regionale" e non trovando alcun fondamento giuridico, oltre che logico, la tesi dell’appellante secondo cui anche il premio di maggioranza (di cui alla nomina dei nove consiglieri con il sistema maggioritario) dovrebbe dipendere interamente dal "risultato proporzionale" (relativo alle modalità di elezione dei quaranta consiglieri).
Insomma l’attribuzione sulla base del sistema maggioritario del c.d. premio di maggioranza, di cui si discute, rappresenta lo strumento individuato dal legislatore per consentire il giusto equilibrio fra gli schieramenti di maggioranza e di minoranza, assicurando contemporaneamente, oltre che l’adeguata rappresentatività del corpo elettorale, il regolare funzionamento dell’organo consiliare e l’adeguata consistenza e rappresentatività della minoranza, così salvaguardandone il ruolo e la funzione dialettica indispensabile per la stessa essenza della democrazia, che altrimenti, seguendo le tesi dell’appellante, rischierebbe di essere ridotto ad un mero simulacro privo di rilevanza.
Va poi osservato che questa stessa Sezione con la citata decisione n. 1723/2011, ha considerato infondati i dubbi di legittimità costituzionale sollevati con riguardo all’art. art. 4, 1° comma, L.R. 6 febbraio 2010, n. 4", osservando che il meccanismo ivi previsto realizza un ragionevole contemperamento ed giusto equilibrio nelle contrapposte logiche degli schieramenti di maggioranza e di minoranza, in quanto, senza negare il principio fondamentale dell’adeguata rappresentatività del corpo elettorale, consente il regolare funzionamento dell’organo consiliare e soprattutto garantisce l’adeguata consistenza e rappresentatività della minoranza, salvaguardandone il ruolo e la funzione dialettica indispensabile per la stessa essenza della democrazia.
3. In conclusione, alla stregua delle osservazioni svolte, l’appello deve essere respinto.
La peculiarità delle questioni trattate giustifica nondimeno la compensazione delle spese del presente grado di giudizio
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,
lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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