Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La società ricorrente, precedente affidataria del servizio, impugna gli esiti della gara indetta dal C.N.R. per l’affidamento del servizio di vigilanza armata e guardiania dei laboratori dell’istituto siti in Napoli, via Pietro Castellino. L’offerta dalla stessa presentata (valutata 93,798 p.) si è graduata al secondo posto, con uno scarto di appena 0,22 p., dopo l’offerta presentata dall’A.t.i. capeggiata da Sipro s.r.l. (valutata 94,018 p.).
Con le censure avanzate in ricorso ricorrente deduce la violazione degli articoli 86, 87 e 88 del codice degli appalti, poiché la commissione non ha sottoposto a valutazione di congruità le due offerte in esame, nonché per erroneità nella valutazione delle offerte tecniche, per violazione della disciplina in tema di cauzione e per indebita commistione dei requisiti soggettivi e di valutazione delle offerte.
A seguito di istruttoria, con la quale è stato ordinato il deposito degli atti della procedura di gara, sono stati depositati i primi motivi aggiunti, con i quali si censura il giudizio espresso dalla commissione di gara nell’assegnazione dei punteggi relativi alla voce formazione del personale ed alla voce organico del personale da impiegare. Denunzia inoltre la contraddittorietà dell’offerta presentata dalla aggiudicataria e la illegittimità della composizione della commissione di gara della commissione di gara.
Con ordinanza cautelare n. 2264 del 2010 il Collegio, in accoglimento della censura relativa alla mancata valutazione della congruità delle due offerte in esame, ha ordinato alla stazione appaltante di verificare l’eventuale anomalia delle stesse.
Avverso il giudizio di congruità sono diretti i secondi motivi aggiunti.
Si è costituita la stazione appaltante e la controinteressata, che concludono per la reiezione del ricorso.
All’udienza di discussione del 22 giugno 2011 la causa è trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
Vale preliminarmente dichiarare l’improcedibilità delle censure avverso la mancata sottoposizione delle offerte al giudizio di anomalia, tenuto conto che la successiva attività della commissione in gara, in ossequio al dettato cautelare, ha colmato la lacuna procedimentale denunziata.
La censura relativa alla illegittima composizione della commissione, oltre che generica, si palesa inammissibile poiché non è evidenziata l’incidenza della supposta illegittimità sullo svolgimento della gara.
Con altro ordine di censure, dirette a contestare l’intera regolarità delle procedura di gara, si sostiene la indebita commistione di requisiti soggettivi e criteri di attribuzione dell’offerte e la indebita prosecuzione della gara oltre i 180 giorni di validità dell’offerta, in mancanza di una rinnovazione della cauzione.
Sul primo profilo vale rammentare che, pur costituendo principio generale regolatore delle gare pubbliche quello che vieta la commistione fra i criteri soggettivi di prequalificazione e i criteri oggettivi strumentali alla valutazione dell’offerta ai fini dell’aggiudicazione, detto canone operativo trova il suo sostanziale supporto logico nel bisogno di tenere separati i requisiti richiesti per la partecipazione alla gara da quelli che, invece, attengono all’offerta e all’aggiudicazione. Pertanto non vi è dubbio che il divieto di commistione fra i criteri soggettivi di prequalificazione e quelli oggettivi di valutazione dell’offerta ai fini dell’aggiudicazione non può ritenersi eluso o violato allorché – come nel caso di specie – gli aspetti organizzativi legati ad esperienze specifiche non sono destinati ad essere apprezzati in quanto tali, in modo avulso quindi dal contesto dell’offerta, ma quale garanzia della prestazione secondo le modalità esecutive delle attività oggetto di contratto e, quindi, come parametro relativo alle caratteristiche oggettive dell’offerta stessa (T.A.R. Valle d’Aosta Aosta, sez. I, 19 gennaio 2011, n. 3).
Ed invero le voci utili ai fini dell’attribuzione del punteggio dell’offerta tecnica si riferiscono all’organico di personale da impiegare, alle tipologie, attrezzature e tecnologie utilizzate ed alla certificazione di qualità, tutte caratteristiche proprie del servizio da espletare.
In merito al secondo profilo, in disparte i dubbi di ammissibilità delle censura, la piana lettura del bando di gara (punto A6) consente di ritenere del tutto legittima la previsione della perdurante validità della cauzione provvisoria, fino alla costituzione della cauzione definitiva.
D’altra parte non si comprende l’interesse vantato dalla ricorrente a censurare la mancata richiesta da parte della stazione appaltante del rinnovo della cauzione provvisoria, tenuto conto che l’eventuale ripetizione della procedura di gara, a partire dalla scadenza dei 180 giorni, non altererebbe l’esito della selezione.
Meritevole di accoglimento è invece il profilo di censura attinente le modalità di assegnazione dei punteggi relativi alla valutazione tecnica, ancor più evidente, nel caso di specie, in presenza di un profilo di contraddittorietà fra la componente tecnica e la componente economica dell’offerta presentata dall’aggiudicataria.
È contestato il complessivo giudizio espresso dalla commissione di gara in merito all’assegnazione dei punteggi relativi all’offerta tecnica, sia in relazione al difetto di motivazione, sia per erroneità del processo di valutazione comparativa in relazione ad alcune voci.
In generale vale chiarire che, secondo la giurisprudenza consolidata, la valutazione qualitativa delle offerte è espressione di un apprezzamento discrezionale dell’amministrazione non sindacabile dal giudice della legittimità se non sotto i profili della illogicità e della carenza di motivazione.
Va poi rilevato che gli atti di indizione della gara contengono una dettagliata esposizione dei criteri di valutazione, mediante una suddivisione in marcovoci che distribuisce i 60 punti complessivi da attribuire alla componente tecnica fra: a) capacità tecnica (21 punti); b) organizzazione del servizio (20 punti); c) formazione del personale (12 punti); d) servizi liberamente offerti (5 punti); e) certificazione di qualità (2 punti).
Per ogni macrovoce, poi, sono previste griglie di attribuzione dei subpunteggi che specificano ulteriormente i criteri di assegnazione dei punteggi.
In generale vale rilevare che la specificazione dei criteri di attribuzione dei punteggi costituisce parametro significativo per la valutazione della sufficienza delle motivazioni verbalizzate a sostegno dell’assegnazione dei punti a ciascuna concorrente.
La sufficienza della motivazione numerica del giudizio di valutazione emesso dalla commissione di gara è direttamente proporzionale alla specificazione dei criteri. Ne consegue che il solo punteggio numerico può essere ritenuto una sufficiente motivazione in relazione agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa quando i criteri prefissati di valutazione siano estremamente dettagliati ed postulino l’utilizzo di giudizi di ordine quantitativo e non qualitativo. In mancanza di criteri ben individuati, deve ritenersi, invece, illegittima l’attribuzione di un mero punteggio numerico alle componenti dell’offerta, senza una ulteriore motivazione specifica (C. Stato, IV, 22 giugno 2006, n. 3851; C. Stato, V, 6.10.2003, n. 5899; C. Stato, V, 31.10.1992, n. 1118).
In sintesi la ricorrente si duole delle differenza di punteggio attribuita in relazione alla voce Formazione del personale, pari a 1,50 punti, in relazione alla sottovoce "altri attestati". La ricorrente ha fornito 11 attestati a fronte dei 10 esibiti dalla controinteressata, aggiudicataria del servizio, e relativi esclusivamente ad una sola delle imprese riunite in raggruppamento (la capogruppo Sipro s.r.l.).
Secondo i criteri fissati nelle "modalità di presentazione dell’offerta" allegata al bando di gara, per l’attribuzione dei complessivi 12 punti in relazione alla voce "formazione del personale" occorre tener conto della specifica relazione da unire all’offerta, concernente i piani di formazione e l’aggiornamento professionale, fermo restando che in relazione alla natura dei certificati esibiti (corso antincendio e primo soccorso; corso antiterrorismo; altri attestati) è prevista l’assegnazione di un massimo di quattro punti per ciascuna sottovoce.
La commissione, con valutazione affidata al mero dato numerico, ha ritenuto che le attestazioni ed il programma di formazione presentato dalla aggiudicataria fosse più pertinente e qualificato rispetto a quello offerto dalla ricorrente (con uno scarto peraltro marginale), senza specificarne le ragioni, poi esplicitate solo in sede di difesa nella presente controversia.
Le medesime ragioni valgono in relazione alla analoga censura volta a contrastare il giudizio tecnico assegnato, nell’ambito della marcrovoce Capacità tecnica, per la disponibilità a consentire la partecipazione di professionisti dell’Impresa alla predisposizione di piani tecnici: anche in tal caso l’assunto attoreo secondo cui in presenza di una medesima disponibilità la commissione avrebbe attribuito due diversi punteggi è stato contrastato solo in sede difensiva in virtù della differente formulazione delle due offerte. Secondo la difesa predisposta in giudizio dalla stazione appaltante, invero, l’ aggiudicataria offre infatti un servizio più articolato rispetto alla contendente, idoneo a giustificare la divergenza (anche in tal caso di stretta misura) fra i due punteggi.
La erroneità metodologica emerge ancora più nitidamente a proposito della differenza di punteggio in relazione alla sottovoce "organico del personale da impiegare" (max 5 punti dei 20 della macrovoce Organizzazione del servizio). È denunziata una contraddittorietà fra i dati (sui livelli del personale da impiegare) emergenti dall’analisi dell’offerta tecnica e quelli desumibili dall’offerta economica della a.t.i. Sipro. Ed invero nella prima ha enunciato l’utilizzo di personale inquadrato nella qualifica IV livello super, mentre nella descrizione dell’offerta economica il personale appartiene al IV livello semplice.
Tuttavia, al di là della discrasia che rende incerta la formulazione dell’offerta selezionata come migliore dalla commissione di gara, non è possibile stabilire il peso attribuito alla enunciazione dell’utilizzo di personale inquadrato nella qualifica IV super, poiché i verbali di gara si limitano a registrare ancora una volta il mero dato numerico.
Pertanto nel caso in esame, in cui il giudizio della commissione ha ad oggetto parametri valutativi complessi e opinabili, l’ attribuzione di punteggi in forma soltanto numerica è insufficiente a soddisfare l’obbligo motivazionale, essendo necessario, in tale ipotesi, che il punteggio numerico sia corredato una motivazione sintetica delle preferenze espresse per le singole offerte circa la maggiore o minore rispondenza dell’una o dell’altra agli elementi di prevalenza stabiliti dalla stessa amministrazione, onde conseguire il risultato a lei più vantaggioso fra le soluzioni prospettate dai concorrenti.
L’accoglimento della censura in esame comporta il travolgimento delle operazioni di gara e la riedizione della gara, con assorbimento di ogni altra censura.
La delicatezza della questione in punto di fatto e di diritto giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso e sui connessi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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