Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
I)- L’associazione ricorrente – che è un ente dotato di personalità giuridica nonché una Onlus iscritta al registro generale delle Organizzazioni di volontariato – ha partecipato, presentando proprio progetto denominato "Donazione di sangue: promossi in solidarietà", alla selezione dei progetti di servizio civile da svolgersi nell’ambito della regione Lazio: selezione, curata dalle competenti Autorità regionali e che, sinteticamente, si articolava:
– nell’approvazione della graduatoria dei progetti ritenuti meritevoli, da redigersi secondo le caratteristiche e le modalità riportate in un "Prontuario" approvato con d.P.C.M. 4.11.2009 contenente, altresì, i criteri per la valutazione dei progetti di cui trattasi;
– nel finanziamento, a seconda delle risorse di anno in anno disponibili, di tali progetti;
– nell’indizione da parte dell’Ufficio nazionale della protezione civile di apposito bando per il reclutamento di volontari (in numero pari a quelli previsti dai progetti utilmente graduati e finanziabili) da avviare al servizio civile per la concreta attuazione dei progetti citati.
Nel caso di specie, il progetto presentato dall’Avis regionale Liguria (che prevedeva l’impiego di 14 volontari) non è stato approvato e, dunque, è rimasto escluso dalla graduatoria di cui alla determina dirigenziale del 27.7.2010 in cui sono stati inseriti (quali finanziabili) i progetti (con un punteggio non inferiore a pp.61) che consentivano di avviare al servizio civile (sulla base delle risorse finanziarie disponibili) un numero massimo di 691 unità di volontari.
La reazione dell’Avis regionale Liguria è stata affidata al ricorso in epigrafe con cui il sodalizio ha impugnato sia la predetta determinazione regionale che il bando (pubblicato sulla G.u.R.I. n.70 del 03.9.2010) con cui l’Ufficio nazionale della protezione civile ha indetto la selezione di 691 volontari per i progetti da realizzarsi nella regione Lazio.
Nella camera di consiglio dell’11.11.2010 la Sezione, con propria ordinanza n. 1603/10, ha dettato (alla ricorrente) puntuali disposizioni per l’integrazione del contraddittorio processuale (nei confronti degli enti ISPA e SUBWAY, rispettivamente penultimo ed ultimo dei soggetti utilmente collocati nell’impugnata graduatoria) ed ha onerato la resistente amministrazione regionale (che, nel costituirsi in giudizio, ha depositato unicamente la Scheda di valutazione del progetto Avis Liguria (che si limita al richiamo delle disposizioni del Prontuario ritenute violate) e non anche gli atti con cui la Commissione (che ha esaminato i progetti di servizio civile presentati), ha ritenuto di escludere dalla valutazione di qualità il progetto presentato dalla ricorrente espletandone compiutamente le relative ragioni) – del deposito di tali atti nonché di specifici chiarimenti in ordine a quanto ivi rappresentato.
Entrambe le parti hanno curato gli adempimenti loro prescritti; ed, in particolare, nessuno degli enti notificatari del gravame e nei cui confronti il contraddittorio processuale è stato integrato si è costituito in giudizio.
Nella camera di consiglio del 27.1.2011, con Ordinanza nr.353/2011, pubblicata il successivo giorno 28 gennaio, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare di sospensione interinale dei gravati provvedimenti: e tanto al fine del riesame (da parte di Commissione i cui componenti fossero diversi da quelli facenti parte dell’Organo collegiale che aveva espresso l’iniziale e negativa determinazione) del progetto presentato dalla ricorrente "al fine di determinare se il Progetto stesso sia suscettivo (in sintonia con i criteri di selezione previsti dal Prontuario approvato con d.P.C.M. 4.11.2009 e dall’allegato A alla D.G.R. nr.649 del 03.12.2006) di favorevole apprezzamento o meno, offrendo, per tale ultima eventualità, chiara contezza delle ragioni determinative del respingimento" (così testualmente Ord.za cit.).
A tale incombente l’onerata amministrazione regionale ha prestato ottemperanza.
Nominata con decreto presidenziale dell’11.3.2011 una nuova Commissione, questa – nella stessa data – si è riunita confermando l’esclusione dalla valutazione di qualità del progetto dell’Avis – regione Liguria, con giudizio che è stato dall’Associazione ricorrente impugnato con i mm.aa. di gravame depositati il 24.5.2011.
Successivamente tanto l’Avis regione Liguria quanto la Regione Lazio hanno, ciascuna, prodotto nota conclusionale e nell’udienza del 07.7.2011 la causa è stata trattenuta e spedita in decisione.
II)- Si è ricordato, nel precedente par. I, che la Sezione, in sede cautelare, ha disposto il riesame del progetto di servizio civile presentato dall’Onlus ricorrente e che la Commissione – appositamente nominata ed insediata – ha curato tale adempimento pervenendo alla conferma dell’esclusione del progetto dalla valutazione di qualità e dando contezza delle ragioni sottese alla determinazione assunta. Rebus sic stantibus occorre, quindi, stabilire se detta conferma – che origina dallo iussus iudicis impartito – incide o meno sulla procedibilità dell’originario ricorso introduttivo del gravame circoscrivendo l’ambito delibativo di pertinenza del Collegio alle sole censure opposte in sede di mm.aa. di gravame.
Al riguardo, anche se non manca qualche pronuncia difforme (TAR Campania, sez. VII n. 1785 del 12.3.2007) va richiamato il principio, più volte enunciato dal G.a. (ved. Cons. St., Sez. IV, 16 novembre 1999 n. 2168 e 5 dicembre 2006 n. 7119; sez. V, 10 luglio 2000, n. 3848, 25 maggio 1995, n. 830; sez. VI, 12 aprile 2000, n. 2184), per il quale la definizione del giudizio principale comporta la caducazione degli effetti dell’ordinanza cautelare emanata medio tempore dal giudice amministrativo, nonché degli effetti dell’atto adottato dall’Amministrazione in sede di esecuzione della medesima ordinanza.
Invero, occorre rilevare quanto segue:
a) sul piano processuale, qualora il Giudice amministrativo in sede cautelare sospenda gli effetti di un diniego (ovvero del provvedimento di esclusione da una procedura selettiva) e l’Amministrazione confermi il provvedimento negativo oppure emani un atto consequenziale adeguandosi al contenuto dell’ordinanza cautelare, non è in alcun modo configurabile l’improcedibilità del ricorso o la cessazione della materia del contendere (rispettivamente, se il successivo atto sia sfavorevole o favorevole all’originario ricorrente), salvo particolari disposizioni di legge (ad es. per l’esame di avvocato art. 4 D.L. n. 115/2005, conv. dalla L. n. 168/2005 e su tale disposizione la decisione Cons.St., sez. IV n. 3653/2006);
b) sul piano sostanziale, l’adozione non spontanea dell’atto consequenziale, con cui l’Amministrazione si limita a dare esecuzione all’ordinanza di sospensione degli effetti di un diniego (ovvero di un provvedimento di esclusione da una procedura selettiva), non comporta la revoca del precedente provvedimento sospeso ed ha una rilevanza provvisoria, in attesa che la sentenza di merito accerti se il provvedimento sospeso sia o meno legittimo (cfr., sul principio, Cons. St. sez. VI, 23 giugno 2008, n. 3132 e n. 2838 del 2008). In altri termini (e salvo il caso in cui il contenuto della motivata ordinanza cautelare sia tanto condiviso dall’Amministrazione, da indurre questa a ritirare il precedente provvedimento già sospeso, sostituendolo in sede di autotutela con un nuovo atto, senza attendere il giudicato sul suo prevedibile annullamento), di regola la dovuta esecuzione di un’ordinanza cautelare non comporta la sopravvenuta irrilevanza del provvedimento sospeso e l’estinzione del giudizio pendente. Per cui, come autorevolmente precisato dalla stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (27 febbraio 2003, n. 3), l’improcedibilità del ricorso può discendere solo dall’adozione da parte dell’Amministrazione di provvedimenti diversi ed ulteriori rispetto a quelli imposti dalla necessità di dare esecuzione alla misura cautelare; per contro, la mera esecuzione di un provvedimento cautelare, non presentando profili di discrezionalità nell’an, non comporta il venir meno della res litigiosa.
Nella specie, l’Amministrazione ha chiarito e specificato di procedere al riesame del progetto Avis – regione Liguria unicamente per ottemperare all’ordine cautelare impartitole, confermando poi il provvedimento di esclusione, sia pure integrando la relativa motivazione; al che accede, di necessità, lo scrutinio del ricorso introduttivo e, nel caso di fondatezza dello stesso, la disamina dei profili aggiunti di doglianza collocati nel secondo atto di ricorso.
III)- Il ricorso introduttivo del corrente giudizio è fondato per le considerazioni di seguito delineate.
La Commissione di gara non ha approvato (recte: ha escluso dalla valutazione di qualità) il progetto presentato dalla ricorrente in applicazione del punto 4.2 della lex specialis che, per l’appunto, escludeva da detta valutazione i progetti in cui (lettera c) "risultino assenti, oppure poco chiari o incompleti, in misura tale da non consentire una compiuta e completa valutazione del progetto" i seguenti elementi (in tutto 16 fra i quali):
– punto 4): "monitoraggio delle attività previste e della formazione generale e specifica"
– punto 5): "modalità e contenuti della formazione generale e specifica dei volontari".
Più puntualmente la motivazione testualmente riportata sia nell’impugnato provvedimento di esclusione che nella Scheda di valutazione della Commissione di gara relativa al progetto della ricorrente, è la seguente "4.2 lettera c) (monitoraggio indeterminato) e punto 5 prontuario (formazione generica, metodologie e tecniche non specifiche)".
Ora, lo si è già ricordato sub par.I), avendo la resistente amministrazione regionale, nel costituirsi in giudizio, depositato unicamente la citata (e come sopra compilata) Scheda di valutazione e non anche gli atti con cui la Commissione ha ritenuto di escludere dalla valutazione di qualità il progetto presentato dalla ricorrente espletandone compiutamente le relative ragioni, la Sezione con propria Ordinanza n r. 160372010 l’ha onerata del deposito di tali atti nonché di specifici chiarimenti in ordine a quanto ivi rappresentato.
L’amministrazione ha replicato che l’unico documento ufficiale della Commissione relativo al respingimento del Progetto presentato dalla ricorrente è quello da essa amministrazione (già) allegato alla propria memoria di costituzione e difensiva: e cioè la Scheda di valutazione del progetto dell’Avis ricorrente del cui apparato motivazionale si è già detto: apparato da ritenersi (come correttamente dedotto dlal ricorrente) assolutamente inadeguato a rendere percepibile l’iter logico che ha indotto la Commissione a respingere il progetto dell’Onlus ricorrente. E difatti:
– con riguardo alla voce 4.2 lett.c) pt. 4, il Progetto della ricorrente è stato escluso per "monitoraggio indeterminato" senza specificare se risultassero assenti o poco chiari od incompleti i dati, riguardanti il monitoraggio, delle sole attività previste ovvero della sola formazione generale ovvero della sola formazione specifica dei volontari ovvero della formazione sia generale che specifica dei volontari ovvero ancora sia delle attività previste che di una od entrambe le formazioni;
– con riguardo alla voce 4.2 lett. C pt.5, l’esclusione è stata disposta con riguardo alla formazione generale dei volontari definita generica ed in relazione alla quale il Progetto presenterebbe "metodologia e tecniche non specifiche" (e, dunque, carenze progettuali non individuate dalla Commissione).
Ovviamente ben più articolate ed ampie sono le ragioni di esclusione del progetto della ricorrente delineate dall’amministrazione regionale sia nella propria memoria difensiva che nella relazione di chiarimenti esibita in ottemperanza al dictum cautelare della Sezione. E così:
A) con riguardo al primo motivo di esclusione:
nella memoria difensiva si riferisce che l’ente ha provveduto (a pag. 29 del Progetto) al monitoraggio delle sole attività complessive del Progetto e che la documentazione presentata dall’Avis è stata reputata dalla Commissione come non contenente "sufficienti indicazioni circa strumenti e metodologie per la verifica dell’andamento e del percorso formativo predisposto e della valutazione periodica dell’apprendimento di nuove conoscenze e competenze nonché sulla crescita individuale dei volontari"; mentre nella Relazione di chiarimenti si argomenta:
a) con riferimento alla verifica delle competenze acquisite con la formazione specifica (durata 72 ore): che nel progetto si afferma genericamente che saranno effettuate analoghe verifiche delle competenze formative pregresse e di quelle acquisite durante la giornata, rinviando al documento "linee guida per la formazione: corso di formazione generale", dove sono descritte unicamente le modalità e gli strumenti di verifica delle competenze della formazione generale e non anche di quella specifica. Si rappresenta altresì che il rinvio alle "linee guida per la formazione: corso di formazione generale" non consente la determinazione delle modalità e degli strumenti di monitoraggio della formazione specifica che è ben diversa, per caratteristiche, dalla formazione generale;
b) con riferimento alla rilevazione del gradimento: si osserva che, nel progetto, è affermato che "i volontari saranno sottoposti a questionari di valutazione finalizzati al gradimento della formazione erogata ed all’analisi dei risultati raggiunti…", laddove, nella documentazione fornita dall’ente ricorrente, non ci sono indicazioni delle voci sottoposto a valutazione ma si fa riferimento unicamente alla raccolta di pareri su ciò che è piaciuto o no della formazione erogata;
B) con riguardo al secondo motivo di esclusione:
nella memoria difensiva si rappresenta che la commissione non ha rintracciato nelle "linee guida per la formazione" le necessarie indicazioni metodologiche e tecniche, in quanto esse danno conto unicamente dei contenuti della formazione generale e dell’organizzazione delle giornate da aula, mentre nulla è riportato con riguardo alla formazione esperienziale che viene presentata, al punto 32 del progetto della ricorrente, come caratteristica della metodologia formativa. Nella Relazione di chiarimenti si richiama detto punto 32 e si specifica che:
a) circa la metodologia si fa riferimento all’utilizzazione delle tipologie di formazione da aula ed esperienziale senza dare ulteriori specificazioni e descrizioni circa il loro svolgimento è senza rinvii a documenti allegati per maggior dettaglio;
b) le tecniche riportate sono genericamente ed unicamente quelle "frontale con supporti audiovisivi" e "comunicazione diretta interpersonale e informale con supporto di tutor da aula", senza alcun rinvio a documenti integrativi.
Dunque un complesso di ragioni, quello innanzi delineato, che non è, in alcun modo ritraibile ovvero deducibile dalla stringata componente motiva utilizzata nel corpo del provvedimento dirigenziale avversato e che rende – come giustamente dedotto da parte ricorrente – assolutamente inadeguato detto apparato motivazionale al fine di consentire la ricostruzione dell’iter logico della Commissione.
Ne segue l’accoglimento del ricorso introduttivo del gravame con assorbimento delle ulteriori doglianze ivi rassegnate.
IV)- Occorre ora esaminare le ragioni motive sulle quali si supporta il rinnovato giudizio di esclusione (dalla valutazione di qualità) del progetto della ricorrente: giudizio del quale con successiva determinazione regionale del 18.6.2011 (depositata dalla resistente il 05.7.2011) si è preso atto lasciando immutata la graduatoria precedentemente approvata. In tale contesto, non pregiudica il corrente scrutinio la circostanza che detto ricorso aggiunto non includa (in quanto non conosciuta al momento della relativa proposizione) la citata determinazione. Dall’esame, difatti, della determinazione regionale n.D2906 del 27.7.2010 (impugnata col ricorso introduttivo) si evince che, nell’economia del provvedimento di cui trattasi, l’approvazione della graduatoria dei progetti esaminati e valutati dalla Commissione è rimessa allo stesso Organo, mentre all’Autorità regionale è riservata la competenza al finanziamento dei progetti utilmente collocati nella detta graduatoria e l’inserimento della stessa nel bando dell’Ufficio nazionale per il Servizio civile per la selezione dei volontari. Ne segue che la valutazione della Commissione, operata su prescrizione della Sezione, è idonea a ledere direttamente ed immediatamente la posizione della ricorrente, con accessiva ammissibilità dei mm.aa. di gravame da essa interposti.
Tanto chiarito – e ricordato che l’art.1 del Prontuario (e cioè della lex specialis della selezione) imponeva che i Progetti da valutare venissero redatti secondo lo schema previsto nella Scheda progetto allo stesso Prontuario allegata e che l’art.4.2 indicava, alla lett.C), 16 elementi previsti dalla citata Scheda progetto che ove "assenti, oppure poco chiari o incompleti, in misura tale da non consentire una compiuta e completa valutazione del progetto" ne avrebbero comportato la relativa esclusione dalla valutazione di qualità – la Commissione, in sede di riesame del progetto dell’Avis ricorrente, ne ha determinata l’esclusione sulla base di due distinte, ed autonome, ragioni motive:
a) con riguardo al punto 4 della citata lett.c): è stato ritenuto che nel caso di specie fosse generica ed indeterminata quella parte del progetto concernente il monitoraggio della (sola) formazione specifica; ed in particolare il monitoraggio degli strumenti e metodologie finalizzate a valutare sia l’apprendimento che il gradimento dell’attività formativa. La Commissione ha altresì chiarito che le metodologie del monitoraggio della formazione generale (riportate nel documento definito linee guida proposto dall’ente Avis) non sono trasferibili alla formazione specifica attesa la sua diversità qualitativa (collocandosi in essa in una dimensione operativa e pratica) dalla formazione generale;
b) con riguardo al punto 5 della citata lett. c): la Commissione ha evidenziato, con riferimento ai contenuti della formazione specifica dei volontari, che il progetto dell’Avis non è chiaro al riguardo in quanto prevede 72 ore di formazione specifica mentre il punto 40 del progetto fa riferimento a due moduli formativi in cui sono descritte 48 di tali 72 ore e nessuna nota è riservata alle ulteriori 24 ore.
La ricorrente contesta entrambe tali componenti motive.
Richiama, in opposizione alla prima causa di esclusione, il punto 42 del proprio progetto che contempla proprio il monitoraggio dell’attività formativa generale e specifica ricordando che ulteriori modalità di verifica sono descritte nelle "linee guida per la formazione" allegate al progetto stesso. Richiama inoltre il punto 20 del progetto che indica gli strumenti utilizzati per il monitoraggio della Formazione specifica.
Quanto alla seconda causa di esclusione la ricorrente rinvia al punto 41 del progetto che articola le 24 ore della formazione specifica che, a giudizio della Commissione, sono rimaste prive di dettaglio.
IV.1)- Fermo restando, come già in precedenza chiarito, che il giudizio di esclusione oggetto di impugnativa si impernia su due distinte cause di esclusione, ciascuna – secondo la lex specialis – idonea, ove invulnerata dalle deduzioni di parte ricorrente, a sorreggere l’atto nel suo complesso, la strategia difensiva cui parte attrice ricorre in sede di mm.aa. di gravame, non persuade.
Occorre tener conto che il progetto presentato dalla ricorrente interviene nel settore della promozione della donazione del sangue nel Lazio al fine di favorire il raggiungimento di fatto dell’autosufficienza regionale di sangue, emocomponenti e farmaci derivati. In tale contesto erano previste delle attività sul territorio di "informazione, formazione, promozione e sensibilizzazione della donazione sia a livello locale che regionale". A pagina 15 del progetto venivano poi descritti i relativi obiettivi.
Orbene quanto alle modalità di monitoraggio della formazione specifica dei volontari, la ricorrente evoca il punto 42 del proprio progetto (in tutto 15 righi su un progetto di 80 pagine complessive) che, invero, riguarda congiuntamente ed omogeneamente – come ivi espressamente specificato -la formazione tanto generale quanto specifica e, quindi pecca per indeterminatezza. Si fa riferimento, invero, a dei questionari da somministrare per la rilevazione del gradimento della formazione erogata e dei risultati raggiunti ma null’altro viene specificato. Si richiamano le "linee guida per la formazione allegate", ma tali linee guida descrivono i moduli formativi relativi alla formazione generale e non alla (diversa) formazione specifica dei volontari. E d’altronde è la stessa Avis ricorrente che, nella propria nota del 14.8.2010 (indirizzata alla Regione e contenente le osservazione dell’ente a fronte dell’iniziale giudizio di esclusione da parte della Commissione), specifica di aver allegato al proprio progetto un’agenda formativa (si tratta delle citate "linee guida") "relativa alla FORMAZIONE GENERALE’ specificando che "nelle 38 pagine del documento sono descritti, nei minimi dettagli, non solo i contenuti della formazione generale ma anche le metodologie e le tecniche non specifiche".
La ricorrente evoca anche il punto 20 del progetto: ma tale parte si riferisce al monitoraggio "dell’andamento delle attività del progetto" e non al monitoraggio della formazione specifica dei volontari.
Quindi, nel complesso, detta censura non appare condivisibile.
Quanto alla seconda e residua doglianza, nel progetto dell’Avis, nel capitolo riservato alla "Formazione specifica dei volontari", è puntualizzato, al pt. 42, che "la Formazione specifica avrà durata di 72 ore" e sono descritti al punto n.40, due moduli formativi per ciascuno dei quali sono previste:
a) tre giornate, mediamente di otto ore, impegnate per 1- 2 ore per la parte introduttiva di ogni argomento; 1- 2 ore per lavori di gruppo di discussione ed approfondimento; 1 ora di rielaborazione in aula e relativa discussione;
b) sei mezze giornate della durata media di quattro ore ciascuna.
Dunque nell’ambito del primo modulo sono descritte cinque delle otto ore programmate e nessun chiarimento è riservato alle residue tre ore. In ogni caso, poi, pur considerando le previsione di massima della durata formativa (tre giornate mediamente di otto ore e sei mezze giornate di quattro ore cadauna: in tutto 48 ore), riesce poco agevole armonizzare tali moduli con quanto previsto al punto 41 dello stesso progetto ove si fa riferimento, al fine di dettagliare la "durata" della "Formazione specifica", testualmente, a "2 incontri collettivi su tre giornate per complessive 24 (ndr: ore) ciascuna con modalità residenziale (48 0re)".
Ora tale previsione è la meno chiara: se ciascun incontro collettivo è della durata di 24 ore ed è ripartito in tre giornate (per una media, dunque, di otto ore cadauna), non si riesce a comprendere come si concilia con tale articolazione la previsione di "sei mezze giornate di quattro ore cadauna" che costituisce una costante sia del primo che del secondo dei moduli formativi descritti al pt.40 del progetto.
Quanto poi alle residue 24 h – che vanno a completare la dichiarata durata di 72 ore della Formazione specifica – tali 24 h, nel pt.41 del progetto, vengono articolate in quattro incontri di 3 0re e tre incontri di 4 ore ma senza alcun collegamento con l’uno o l’altro modello formativo e senza alcun ulteriore indicazione dei relativi elementi e/o contenuti didattici.
Ne segue, obiettivamente, in parte qua, una incompletezza ovvero una carenza di chiarezza nel progetto presentato dalla ricorrente che consentiva l’applicazione della norma evocata dalla Commissione a supporto della determinazione avversata, con accessiva infondatezza della residua doglianza dedotta da parte ricorrente.
Conclusivamente i mm.aa. di gravame sono infondati.
Le spese, attesa la peculiarità della controversia, possono compensarsi tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter) così dispone in ordine ai ricorsi, principale e aggiunto, in epigrafe:
a) accoglie, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso principale e, per l’effetto, annulla la determinazione regionale impugnata nella parte in cui approva l’esclusione dalla valutazione di qualità del progetto della ricorrente disponendone, conseguentemente, la collocazione l’inclusione nel novero dei progetti non ammessi di cui all’allegato 3 della stessa determinazione;
b) respinge il ricorso introduttivo di mm.aa. di gravame;
c) spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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