Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato in data 15.1.2009 e depositato in data 3.12.2009, la ricorrente società premetteva che, dopo aver stipulato con il Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio, la Convenzione di lottizzazione del 23.10.2001 Rep. n. 16, registrata a Soverato il 09.11.2001 al n. 3659 serie I, avente validità di cinque anni, il Consiglio Regionale della Calabria, con Deliberazione del 28.12.2001, approvava il Piano di Assetto Idrogeologico (P.A.I.), che classificava una vasta area, ricompresa nella suddetta lottizzazione, come "area di attenzione", a causa della sua vicinanza al torrente Salubro, gravandola altresì di un vincolo di temporanea inedificabilità, in attesa di uno studio idrogeologico.
Precisava che la convenzione prevedeva l’obbligo della ditta lottizzante di completare, a propria cura e spese, le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, inerenti al piano di lottizzazione, a scomputo dei contributi di cui all’art. 5 della legge n. 10 del 28.1.1977.
Evidenziava, in particolare, che, con detta convenzione di lottizzazione, la ricorrente "I. srl’ si impegnava a cedere a titolo gratuito al comune alcune aree relative ad opere di urbanizzazione primaria (superficie destinata alla formazione dei sedimi stradali, superficie destinata a parcheggi pubblici di standards e superficie destinata a parcheggi pubblici di P.d.F.) e le aree relative ad opere di urbanizzazione secondaria (superficie di mq 2 926, destinata a servizi complessivi, superficie di mq 6 583, destinata all’istruzione; superficie di mq 21945 destinata a verde pubblico).
Di converso, il Comune si riservava la facoltà di rinunciare alle aree destinate nel Piano di Lottizzazione agli interventi di urbanizzazione secondaria indicati, a fronte della corresponsione, da parte della lottizzante, di un controvalore, da determinarsi a cura del competente U.T.E., "secondo modalità da stabilirsi tra la G.C. e la lottizzante".
La "I. s.r.l’ precisava che, in seguito, il Comune di Sant" Andrea Apostolo dello Jonio inoltrava all’Autorità di Bacino lo studio idraulico del 3.6.2005 del torrente Salubro, redatto a propria cura, a seguito del quale l’Autorità di Bacino, con nota del 12 aprile 2006, trasmetteva le proprie determinazioni, disponendo una nuova perimetrazione dell’area interessata con la riclassificazione del rischio, per cui l’attività di edificazione poteva riprendere soltanto nel mese di aprile 2006.
Con il presente ricorso, lamentava che il Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio, con Delibera di C.C. 24 luglio 2009 n. 18, dichiarava di volersi avvalere della facoltà di rinunciare al trasferimento al Patrimonio Comunale delle aree standards di circa mq. 35.112,00, poste all’interno del Villaggio Turistico "Sant’Andrea", di voler procedere alla loro monetizzazione, prendendo atto della perizia di stima redatta dal Responsabile del Servizio Tecnico Comunale il 6.7.2009, con contestuale approvazione dello schema di convenzione (contenuto nell’Allegato "A").
Precisava che, poiché con nota prot. 6223 del 16 settembre 2009, dichiarava la propria indisponibilità a sottoscrivere il precitato schema di convenzione, a riscontro dell’invito all’uopo predisposto dal Responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale, il Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio, con Delibera di C.C. 16 ottobre 2009 n. 30, preso atto del rifiuto, disponeva di far valere quanto previsto nella convenzione Rep. n. 16 del 23.10.2001, diffidando, nel contempo, la "I. s.r.l." a sottoscriverla entro e non oltre gli ulteriori 7 giorni, decorsi inutilmente i quali avrebbe agito per la tutela dei diritti e degli interessi della collettività.
A sostegno del presente gravame, deduceva:
1) eccesso di potere per falsità dei presupposti, travisamento dei fatti e difetto di motivazione;
Le impugnate Delibere del Consiglio Comunale n. 18 e n. 30 del 2009 muoverebbero da una falsa rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto, in quanto adottate ancora nella vigenza della Convenzione di Lottizzazione Rep n. 16 del 23.10.2001.
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della convenzione vigente inter partes;
Il Comune non avrebbe proceduto alla previa richiesta delle aree da cedere, come pattuito.
3) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 53 della legge della Regione Calabria n. 19/2002;
In assenza della previa richiesta di cessione delle aree di sedime e delle opere di urbanizzazione da parte del Comune, nessun inadempimento potrebbe essere imputabile alla ditta lottizzante, ai sensi dell’art. 19 della Convenzione Rep. 16 del 23.10.2001.
4) violazione e falsa applicazione dell’art. 42 delle Norme Tecniche di Attuazione e dell’art. 4 della convenzione vigente inter partes;
L’operato della P.A. sarebbe altresì in contrasto con l’art. 42 delle N.T.A., che consentirebbe la monetizzazione delle aree destinate a standards non cedute "in ogni caso, limitatamente alle sole opere di urbanizzazione secondaria, come definite al punto b) del terzo comma del precedente art. 3" e "nel caso delle zone C, per i parcheggi ed il verde di quartiere, per le quantità prescritte nelle singole sottozone ed eccedenti i valori degli standards stabiliti per legge".
5) eccesso di potere per sviamento, illogicità, difetto di istruttoria sotto altro profilo. Eccesso di potere in relazione alla quantificazione della somma richiesta. Perplessità nell’individuazione dei criteri seguiti per il calcolo;
In sede di determinazione dell’indennità da corrispondere a titolo di monetizzazione delle aree a standards, la relazione dell’UTC avrebbe erroneamente applicato alle aree in questione l’indice medio di edificabilità delle aree destinate ad attrezzature e servizi pubblici, al fine di pervenire al "più probabile valore venale", omettendo di considerare che le aree a standard sarebbero "svuotate" da ogni potenzialità edificatoria.
6) violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della Convenzione.
Il Comune, nel disporre la monetizzazione delle aree destinate ad opere di urbanizzazione primaria e secondaria, non avrebbe predeterminato i criteri e le modalità di calcolo.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso con vittoria di spese.
Con memoria depositata in data 24.1.2.2010, si costituiva l’intimato Comune di S. Andrea Apostolo dello Jonio e deduceva l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica nei confronti dei singoli proprietari degli alloggi nonché dei condomìni che gestiscono le parti comuni degli edifici, considerato, peraltro, che l’Amministratore dei condomìni di alcune "isole" sarebbe già intervenuto nel procedimento concluso con la Deliberazione di C.C. n. 30 del 2009. Deduceva altresì inammissibilità dell’azione di accertamento chiesta dalla ricorrente "Imis s.r.l.", subentrata alla fallita "Cometa s.p.a." nonché l’irricevibilità delle censure specificatamente rivolte avverso la Relazione dell’UTC del 6.7.2009 di stima delle aree a standards, ai sensi dell’art. 5 della Convenzione, che, a suo avviso, avrebbe natura di provvedimento amministrativo.
Nel merito, precisava che l’intera area ricompresa nella lottizzazione e ridefinita con la convenzione Re. 16 del 23.11.2001, discostandosi dalla primigenia idea urbanistica di progetto integrato con il resto del territorio, di natura residenziale, alberghiera, commerciale e sportiva, sarebbe stata "fagocitata" dal "Villaggio turistico Sant’Andrea", con progressivo svuotamento degli interessi pubblici posti a tutela dei bisogni della collettività, in contrasto con le finalità di cui all’art. 53, comma I°, della legge regionale 16.4.2002 n. 19. Sosteneva che, nella specie, il Comune avrebbe esercitato un potere di recesso dagli accordi, ai sensi dell’art. 11, comma 4, della convenzione del 2001.
Concludeva per il rigetto del ricorso, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.
Con memoria depositata in data 18.3.2001, parte ricorrente replicava all’eccezione di omessa notifica del ricorso ai singoli proprietari ed ai condomìni, sostenendo che essi non rivestirebbero la qualità di controinteressati e di contraddittori necessari nel presente giudizio, ma che la loro posizione, rispetto alla conservazione del piano di lottizzazione e della convenzione urbanistica stipulata nel 2001, potrebbe essere quella di meri interventori. Contestava le argomentazioni svolte dalla difesa del Comune di S. Andrea Apostolo dello Jonio ed insisteva nelle già prese conclusioni.
Alla pubblica udienza del giorno 21 aprile 2011, il ricorso passava in decisione.
Motivi della decisione
1. Vengono impugnate: a) la Deliberazione del C.C. n.18 del 24.7.2009, con cui il Comune di S. Andrea Apostolo dello Jonio, con riferimento alla Convenzione Rep n. 16 del 23.10.2001, relativa al piano di lottizzazione in località Taverna, ha disposto di volersi avvalere della facoltà, prevista dall’art. 5, di rinunciare al trasferimento al patrimonio comunale di alcune opere di urbanizzazione primaria e delle opere di urbanizzazione secondaria, a fronte del versamento, da parte della ditta lottizzante, del controvalore quantificato dalla Relazione di stima del Responsabile del Servizio Tecnico Comunale del 6 luglio 2009, con contestuale approvazione dello schema della nuova convenzione; b) la Deliberazione di C.C. n. 30 del 16.10.2009, di presa d’atto della mancata sottoscrizione della nuova convenzione da parte della odierna ricorrente "Imis srl’ e conseguenti determinazioni.
La presente controversia ricade nella sfera di giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, ai sensi dell’art. 133, lettera f) del D. Lgs. 2.7.2010 n. 104 e dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, poiché la convenzione di lottizzazione, in quanto alternativa al piano particolareggiato, ha natura di accordo sostitutivo e, comunque, integrativo del provvedimento amministrativo (conf.: Cass. Civ., SS.UU.: 15.12.2000 n.1262 e 7.2.2002 n. 1763; TAR Lombardia Brescia, 19.12.2001 n.1604) ed attiene alla formazione ed esecuzione degli accordi conclusi nel pubblico interesse dalla Pubblica Amministrazione con gli interessati, al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale, caratterizzato da un inestricabile intreccio di posizioni soggettive diversificate.
2. La difesa del Comune di S. Andrea Apostolo dello Jonio ha sollevato eccezione di inammissibilità del presente ricorso, per omessa notifica nei confronti dei singoli proprietari degli alloggi del Condominio del Villaggio Turistico, nonché nei confronti del sig. Ranieri Bruno che, nella qualità di amministratore di cinque " isole", sarebbe stato sentito, nell’ambito del procedimento concluso con la Delibera di C.C. n.18 del 2009.
Nella specie, il soggetto destinatario dell’obbligo di corrispondere gli importi, quantificati in conseguenza dell’omessa realizzazione di alcune opere di urbanizzazione primaria nonché di tutte le opere di urbanizzazione secondaria, è la ricorrente "Imis s.r.l.", per cui le parti necessarie del rapporto processuale non possono che essere: a) il Comune di S. Andrea Apostolo dello Jonio, che ha assunto i provvedimenti impugnati, ed il soggetto al quale l’atto amministrativo, al momento della sua adozione, direttamente si riferisce: vale a dire, la ricorrente società "I. srl’, mentre gli interessi dei singoli condomini, discendenti da rapporti obbligatori intercorrenti con la ditta lottizzante, si pongono, nell’ambito della presente controversia, come interessi "derivati" e, quindi, rimangono del tutto indifferenti rispetto alla corretta instaurazione del contraddittorio processuale, potendo trovare adeguata tutela soltanto mediante intervento adesivo.
Sotto altro aspetto, non va sottaciuto che, nel caso all’esame, risulta indimostrato che i singoli proprietari degli alloggi siano portatori di interessi confliggenti con quello azionato nel presente giudizio, anzi la discendenza di detti interessi dai rapporti obbligatori con la suddetta ditta, sembra, piuttosto, configurare la sussistenza di situazioni giuridiche soggettive di segno opposto rispetto a quelle tendenti alla conservazione del provvedimento impugnato, e, quindi, legittimanti, eventualmente, un intervento "ad adiuvandum", per contrastare la difesa del Comune.
Analogamente non può ritenersi che la posizione del sig. Ranieri Bruno, amministratore di cinque "isole" dei condomìni, ricadenti all’interno del "Villaggio Turistico Sant’Andrea", si configuri formalmente e sostanzialmente come di "controinteressato" e litisconsorte necessario, in quanto rappresentante dei condomìni, non rilevando, in senso contrario, la circostanza secondo cui il suddetto amministratore sia stato chiamato, in tale veste, a rendere un apporto, nella seduta del 16.10.2009, finalizzata all’emanazione dell’impugnata Delibera di C.C. n.18 del 2009, utile ai fini della migliore composizione degli interessi – anche fattuali- coinvolti dalle valutazioni discrezionali di competenza della P.A..
Pertanto, l’eccezione va rigettata.
3. Va altresì rigettata l’eccezione di irrecevibilità delle doglianze svolte avverso la Relazione del Responsabile dell’UTC del 6.7.2009 di stima delle aree a standards.
Ed invero, diversamente da quanto sostenuto dal Comune resistente, la suddetta Relazione, predisposta a riscontro dell’istanza del 21.12.2006 (prot. 28.12.2006) della "Imis srl’, costituisce un atto di palese natura tecnica nonché di contenuto cognitorio, con evidente collocazione infraprocedimentale e, come tale, insuscettibile di poter essere gravato con autonoma impugnativa.
Pertanto, correttamente, nella specie, la "I. srl’ ha interposto le sue doglianze avverso la Delibera di C.C. n. 18 del 24.7.2009, che assume determinazioni di contenuto autoritativo, recependo i calcoli e le valutazioni svolte dall’organo tecnico.
4.1. Con il primo motivo, parte ricorrente deduce che le impugnate Delibere del Consiglio Comunale n. 18 e n. 30 del 2009 muoverebbero da una falsa rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto, in quanto adottate nella vigenza della Convenzione di Lottizzazione Rep n. 16 del 23.10.2001.
L’art. 53, comma I°, della legge regionale 16/04/2002 n. 19 stabilisce: "Al fine di assicurare una diversa e migliore qualità urbana, gli standards debbono contribuire ad elevare il livello quantitativo e qualitativo del sistema delle infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti residenziali e produttivi in genere, mirando a migliorare il livello delle attrezzature e spazi collettivi, idonei a soddisfare le esigenze dei cittadini".
Nel caso di specie, non risulta specificatamente contestato l’assunto di cui al preambolo della Deliberazione di C.C. n. 18 del 2009 (pag. 4, ultimo capoverso e seguente), secondo cui, in sostanza, l’intera area ricompresa nella lottizzazione de qua e ridefinita con la Convenzione Rep. 16 del 23.10.2001, discostandosi dalla primigenia idea urbanistica di progetto integrato con il resto del territorio comunale, viene utilizzata soltanto dal "Villaggio Turistico Sant’Andrea", collegato alla rete idrica "che convoglia i liquami dell’intero P.L. al depuratore consortile posto nel vicino Comune di Isca sullo Jonio", inaccessibile alla collettività locale e dotato di un apparato infraorganizzativo sul modello di una pluralità di condomìni (isole), coordinati da un’amministrazione di vertice per i servizi e di aree comuni (supercondominio).
Non risulta, inoltre, che la ricorrente ditta lottizzante abbia mai presentato istanza al Comune di S. Andrea Apostolo dello Jonio, al fine di concordare un’eventuale proroga o la novazione oggettiva o, almeno, una sospensione dei termini di vigenza della suddetta della precitata convenzione, a causa della concreta impossibilità di eseguire tempestivamente le opere di urbanizzazione, per effetto della sopravvenienza della procedura di approvazione del PA.I. (che ha richiesto, come evidenziato dalla parte ricorrente, la predisposizione dello studio idraulico del 3.6.2005 del torrente Salubro da parte della "I. s.r.1.", una nuova perimetrazione dell’area oggetto della lottizzazione con la riclassificazione del rischio, disposta dall’ Autorità di Bacino, con nota del 12 aprile 2006), che ha consentito, in sostanza, la ripresa dell’attività di edificazione soltanto nel mese di aprile 2006.
Anzi, risulta che, con nota del 21.12.2006 (prot. 28.12.2006), la "I. srl’, nelle persone degli amministratori protempore, ha reso la seguente comunicazione al Comune: "Facciamo seguito ai precedenti incontri per richiederVi la quantificazione del controvalore da corrispondere, relativamente alle aree destinate alle urbanizzazioni secondarie, nell’eventualità che questa Amministrazione voglia rinunciare alle stesse ai sensi di quanto previsto dall’art. 5 della convenzione citata in oggetto. In tale ipotesi, Vi confermiamo la nostra disponibilità a realizzare un campo di calcio regolamentare, scomputando i relativi costi del valore delle predette aree. Con riferimento alla citata convenzione, scaduta il 25.10.2006, restiamo in attesa delle Vostre determinazioni per procedere alla sottoscrizione del semplice rinnovo, dovuto in conseguenza del blocco dell’attività di lottizzazione subita per effetto dei vincoli di salvaguardia ed attenzione temporaneamente imposte dal P.A.I. il 28.12.2001 e rimossi solo recentemente nel corso del corrente anno".
Al contrario, il tenore della precitata nota comprova che, già alla data del 21.12.2006, parte ricorrente, sulla base del presupposto implicito inerente l’avvenuta scadenza della Convenzione Rep. 16 del 2001 alla data del 25.10.2006, ha sollecitato il Comune a rendere noti alcuni elementi rilevanti ai fini della fase successiva, relativa alle determinazioni da assumere in conseguenza dell’omessa cessione delle previste aree destinate a standards.
Dal preambolo dell’impugnata Delibera di C.C. n. 18 del 24.7.2009, risulta che il Sindaco, con la nota prot. 2464 del 2.5.2007 " ha comunicato alla stessa società la disponibilità in linea di massima del Comune di S. Andrea Apostolo dello Jonio alla monetizzazione delle aree, fatte, comunque, salve le determinazioni del Consiglio Comunale cui spetta, nel merito, ogni più ampia decisione" (pag. 6, II° capv.).
Non risulta che parte ricorrente abbia replicato a detta nota, né alla successiva Relazione del Responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale del 6 luglio 2009 di stima, all’uopo predisposta, per rappresentare la ritenuta vigenza della Convenzione Rep. 16 del 2001, confermando, così, implicitamente, anche con il proprio comportamento inerte, di ritenere scaduta la convenzione in questione.
Pertanto, la censura non merita adesione e, conseguentemente, la Convenzione Rep. 16 del 23.10.2001 va ritenuta scaduta alla data del 23.10.2006.
4.2.1. Vanno esaminati congiuntamente il secondo, il terzo ed il quarto profilo di gravame, su cui si incentra l’impugnativa, in correlazione con lo specifico interesse azionato in giudizio, giacchè presuppongono la soluzione di identiche questioni.
Con il secondo ed il terzo motivo, parte ricorrente deduce, in sostanza, che la P.A. non avrebbe potuto assumere le determinazioni censurate sulla base della mera circostanza secondo cui la ditta lottizzante non avrebbe posto in essere atti finalizzati al frazionamento delle aree, ma avrebbe dovuto previamente richiedere la cessione delle aree di sedime delle opere di urbanizzazione, ai sensi dell’art. 4, della convenzione di lottizzazione.
Ad avviso della società esponente, in assenza di alcuna previa richiesta di cessione delle aree di sedime e delle opere di urbanizzazione da parte del Comune, nessun inadempimento potrebbe essere alla medesima imputabile, ai sensi dell’art. 19 della Convenzione Rep. 16 del 23.10.2001.
Con il quarto motivo, la ricorrente deduce che l’operato della P.A. sarebbe altresì in contrasto con l’art. 42 delle N.T.A., che consente la monetizzazione delle aree destinate a standards non cedute "in ogni caso, limitatamente alle sole opere di urbanizzazione secondaria, come definite al punto b) del terzo comma del precedente art. 3" e "nel caso delle zone C, per i parcheggi ed il verde di quartiere, per le quantità prescritte nelle singole sottozone ed eccedenti i valori degli standards stabiliti per legge".
4.2.2. La convenzione di lottizzazione attua una composizione di interessi pubblici e privati non equiparati ai fini della disciplina particolareggiata del territorio ed ha, in quanto tale, connotati pubblicistici particolarmente rilevanti in sede di imposizione di prescrizioni, in ordine all’esecuzione delle opere di urbanizzazione ed ai modi e tempi di realizzazione del bene giuridico previsto dalla convenzione stessa.
Le suddette specifiche finalità non consentono di ricondurre la situazione soggettiva del privato interamente nell’alveo dei diritti soggettivi, solo se si considera che gli obblighi posti a carico del privato dall’art. 28 della legge 17.8.1942 n. 1150, come sostituito dall’art. 8 della L. 765/1967, rispondono essenzialmente all’esigenza di garantire ai nuovi insediamenti le infrastrutture necessarie e non si pongono in relazione sinallagmatica con lo "ius aedificandi": infatti detta disposizione legislativa configura la convenzione come atto comportante obbligazioni solo a carico del soggetto privato, cui non corrisponde affatto, quale "controprestazione", l’assunzione di obbligazioni a carico della P.A., dalla quale si può esigere soltanto un comportamento ispirato, oltre che al doveroso perseguimento dell’interesse pubblico, anche al criterio della buona fede (conf.: TAR Marche, 6.8.2003 n. 961).
Al riguardo, è significativo che la cessione delle aree utilizzate per le opere di urbanizzazione costituisce un’operazione esclusa dagli effetti dell’IVA, ai sensi dell’art. 51 della legge 21.11.2000 n. 342 ("Non è da intendere rilevante ai fini dell’imposta sul valore aggiunto, neppure agli effetti delle limitazioni del diritto alla detrazione, la cessione nei confronti dei comuni di aree o di opere di urbanizzazione, a scomputo di contributi di urbanizzazione o in esecuzione di convenzioni di lottizzazione"), proprio a causa delle non riconosciute caratteristiche di generalità, tipiche del rapporto di natura tributaria.
Inoltre, l’obbligo di fare, consistente nella realizzazione delle opere e nella conseguente cessione delle aree, ha natura di prestazione patrimoniale imposta e di obbligazione "propter rem", ambulatoria dal punto di vista passivo nonché gravante sugli aventi causa degli originari lottizzanti.
Sotto altro profilo, la cessione delle aree risponde all’esigenza del Comune di disporre delle stesse per i fini pubblicistici ad esse connessi (ad. es. manutenzione pubblica), che non potrebbe tollerare che parte delle stesse, destinate ad uso pubblico, possa rimanere in mano al privato: il che esclude la rilevanza della sinallagmaticità.
L’art. 17, comma I°, della legge 17.8.1942 n. 1150 contiene il principio generale, secondo cui "decorso il termine stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso".
Da tale disposizione – di per sé applicabile anche al piano di lottizzazione, equiparato al piano particolareggiato di iniziativa pubblica- possono trarsi i seguenti corollari:
a) le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata (con specificazione delle regole di conformazione disposte dal piano regolatore generale, ai sensi dell’art. 869 del codice civile);
b) in linea di principio, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato (nel senso che costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo);
c) col decorso del termine (di dieci anni, per il piano di lottizzazione), diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, nel senso che non è più consentita la sua ulteriore esecuzione, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo (anche sugli allineamenti), che per questa parte ha efficacia ultrattiva.
In altri termini, l’art. 17 della legge n. 1150 del 1942 si ispira al principio secondo cui, mentre le previsioni del piano regolatore rientrano in una prospettiva dinamica della utilizzazione dei suoli, le previsioni dello strumento attuativo hanno carattere di tendenziale stabilità, in quanto specificano in dettaglio le consentite modifiche del territorio, in una prospettiva in cui l’attuazione del piano esecutivo esaurisce la fase della pianificazione, determina l’assetto definitivo della parte del territorio in considerazione e inserisce gli edifici in un contesto compiutamente definito e, quindi, contiene prescrizioni urbanistiche che rilevano a tempo indeterminato, anche dopo la sua scadenza (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. IV 4.12.2007 n. 6170)
Coerentemente con tale ottica, la scadenza della convenzione per decorrenza del termine di vigenza non può essere invocata dalla parte lottizzante, al fine di sottrarsi all’adempimento dell’obbligo di cedere al Comune le aree destinate a standard, ma determina soltanto il "dies ad quem", entro il quale la parte obbligata esegue "sua sponte" le opere previste nella convenzione accessiva alla lottizzazione e dalla stessa sottoscritta.
Conseguentemente, lo spirare del termine di vigenza della convenzione segna il "dies a quo" di esigibilità dell’obbligazione già assunta nonché di decorrenza del termine prescrizionale, entro il quale l’ente pubblico creditore può esercitare il suo diritto, attraverso la messa in mora e l’accertamento dell’obbligo rimasto inadempiuto: trattandosi di obbligazione di natura contrattuale, si applica dunque l’ordinario termine decennale di cui all’art. 2946 c.c., entro il quale l’Amministrazione può far valere la sua pretesa.
In altri termini, il privato lottizzante ha, di norma e salvo diverso termine pattuito, dieci anni di tempo per l’esecuzione delle opere previste in convenzione: solo dalla scadenza della convenzione medesima è possibile verificare se le opere siano state o meno eseguite ed il Comune ha titolo per richiedere la cessione delle aree (cfr. TAR Brescia, n. 1126/2001 e n. 65/2003; TAR Campania, Napoli, Sez. II, n. 2773/2007).
4.2.3. Con specifico riguardo alla disciplina del caso di specie, parte ricorrente invoca la clausola di cui all’art. 19 della Convenzione Rep. 16 del 2001, per dedurre, in sostanza, che la P.A., in sede di contratto accessivo alla lottizzazione, abbia inteso limitare la propria potestà di autotutela, condizionando l’esercizio del potere di richiedere le opere di urbanizzazione primaria e secondaria alla preventiva diffida ex art. 1454 c.c., onde consentire alla parte lottizzante di adempiere ai propri obblighi entro il termine stabilito nella diffida stessa.
L’art. 42, comma II° delle N.T.A. stabilisce che "Il P.R.G prevede che, in cambio della cessione delle aree, se ne possa monetizzare il valore, pagandolo al Comune nei termini di validità e secondo quanto stabilito dalla convenzione; prevede, inoltre, negli stessi termini, che in cambio della realizzazione delle opere di urbanizzazione se ne possa monetizzare il valore, nei seguenti casi e secondo le seguenti disposizioni:
– in ogni caso, limitatamente alle sole opere di urbanizzazione secondaria, come definite al punto b) del terzo comma del precedente art. 3;
– nel caso delle zone C, per i parcheggi ed il verde di quartiere, per le quantità prescritte nelle singole sottozone ed eccedenti i valori degli standards stabiliti per legge".
L’art. 4 della Convenzione Rep. 16 del 23.11.2001 prevede che la "I. srl’ si impegna a cedere, a titolo gratuito e "libere da persone e cose senza gravami e trascrizioni pregiudizievoli", al comune, alcune aree relative ad opere di urbanizzazione primaria (superficie destinata alla formazione dei sedimi stradali, superficie destinata a parcheggi pubblici di standards e superficie destinata a parcheggi pubblici di P.d.F.) e le aree relative ad opere di urbanizzazione secondaria (superficie di mq 2 926, destinata a servizi complessivi, superficie di mq 6 583, destinata all’istruzione; superficie di mq 21945 destinata a verde pubblico).
Il medesimo art. 4, II° comma, al II° inciso, stabilisce: "A convenzione stipulata e registrata l’Amministrazione Comunale potrà richiedere alla lottizzante e ai suoi aventi causa, la cessione in parte o di tutte le aree destinate a urbanizzazione secondaria. Rimangono a totale carico della lottizzante tutte le spese relative alla redazione del tipo di frazionamento e quelle conseguenti al trasferimento a mezzo di atto pubblico delle aree da cedere".
Il comma 3°, del medesimo art. 4 della Convenzione, stabilisce: "Le aree su cui insistono le opere di urbanizzazione primaria, in gran parte già eseguite in forza delle concessioni edilizie, a suo tempo rilasciate, e che verranno tutte completate nell’arco di 5 anni successivi alla stipula della presente convenzione, saranno cedute al Comune con i relativi manufatti, su specifica richiesta dello stesso e dietro collaudo da parte dei tecnici nominati dall’Amministrazione e con spese tecniche di collaudo a carico del lottizzante". Il comma 4° del medesimo art. 4 prevede: " Nel corso dei suddetti 5 anni e sino a quando l’Amministrazione comunale non li richiederà, espressamente la manutenzione di tutte le opere di urbanizzazione primaria, anche se completamente eseguite, sarà a carico della lottizzante anche nel caso di richiesta anticipata da parte del Comune delle opere già eseguite".
Il successivo art. 5 della medesima convenzione Rep. 16 del 23.11.2001 stabilisce: " La lottizzante, successori ed aventi causa si impegnano a cedere, gratuitamente al Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio le aree di cui al precedente art. 4 nonché a completare a propria cura e spese le opere di urbanizzazione primaria e secondaria inerenti al piano di lottizzazione e precisamente le seguenti opere:
1) urbanizzazione primaria:
a) rete stradale nell’ubicazione indicata nella planimetria tavola n. 4 ed in conformità al progetto esecutivo;
b) spazi di sosta e di parcheggio (tav. 4);
c) rete fognaria bianca e nera (tav. 5 e 5 bis) ed impianto di depurazione;
d) rete di distribuzione dell’energia elettrica, pubblica illuminazione (tavola n. 6);
e) rete di distribuzione acqua potabile (tavola n.7);
2.f) urbanizzazione secondaria:
g) un marciapiede lungo la SS 106 che parte dal piazzale F.S. e fino al passaggio a livello: obbligo già adempiuto dalla CO.ME.TA. s.p.a.;
h) realizzazione di un marciapiede lungo la SS. 106, con inizio dall’area attrezzata a giardino pubblico (piazza Martiri di via Fani) e sino al fabbricato dei f.lli Nisticò, con sistemazione a parcheggio delle aree su viale A. Moro.
Relativamente all’intervento di cui alla lettera h) la lottizzante dovrà provvedere alla redazione del progetto esecutivo e relativo computo metrico, mentre l’Amministrazione dovrà provvedere al rilascio ed all’ottenimento di tutte le necessarie autorizzazioni e/o concessioni.
L’Amministrazione comunale, inoltre, avrà facoltà di rinunciare alle aree destinate nel Piano di Lottizzazione agli interventi di urbanizzazione secondaria appresso elencate:
* superficie di mq. 2.926, destinata a servizi collettivi;
* superficie di mq. 6.583, destinata ad istruzione;
* superficie di mq. 21.945, destinata a verde pubblico;
a fronte di un controvalore da corrispondersi, da parte della lottizzante, secondo la valutazione che di dette arre effettuerà il competente U.T.E. secondo modalità da stabilirsi tra la G.C. e la lottizzante.
La realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria che dovranno essere realizzate dalla lottizzante, sarà minore dei contributi di cui all’art. 5 L. 10/77, la lottizzante corrisponderà all’Amministrazione comunale la differenza.
Sarà facoltà del Comune, solo relativamente alle opere di opere di urbanizzazione secondaria di cui al punto 2 del presente articolo voce h) rinunciare alla realizzazione di tali opere e chiedere, in sostituzione l’importo dovuto, ai sensi del citato art. 5 della legge n. 10 /77.
Le opere di urbanizzazione primaria di cui al punto 1 del presente articolo, in gran parte già realizzate, dovranno essere ultimate, per ciascun comparto o lotto, e rese agibili prima che abbiano luogo insediamenti residenziali".
L’art. 19 della Convenzione Rep. 16 del 2001 stabilisce: "Nel caso di inadempienza della proprietà agli obblighi assunti con il presente atto, l’Amministrazione Comunale, previa diffida all’interessata, avrà la facoltà di eseguire d’ufficio, in tutto o in parte, le opere di cui sopra, non eseguite dal titolare o dai suoi aventi causa, con l’aumento di una quota, non superiore al 15% dell’importo delle opere, a titolo di rimborso spese di progetto e generali; tali somme saranno recuperate a mezzo ruolo da dare in riscossione all’Esattoria Comunale secondo le procedure delle imposte e tasse. Se entro i termini così precisati non saranno eseguite le opere prescritte, ove l’Amministrazione comunale non decida di sostituirsi al concessionario, l’autorizzazione si intenderà decaduta in tutto o per la parte non ancora realizzata".
4.2.3. Orbene, nella specie, dall’impugnata Delibera C.C. n.18 del 24.7.2009, risulta che il Comune abbia disposto di avvalersi della facoltà di rinunciare alla cessione delle aree e conseguente monetizzazione con riferimento ai complessivi mq. 31.454 di aree di sedime previste per la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria nonché con riferimento ad ulteriori "mq. 3568 destinati a parcheggio", ricomprese espressamente dall’art. 4, comma 1°, lettera b) della Convenzione Rep. 16 del 2001 nel novero delle opere di "urbanizzazione primaria".
Con riferimento a queste ultime, parte ricorrente non può invocare l’art. 19 della Convenzione al fine di sottrarsi all’adempimento, giacchè è in facoltà della P.A. procedere alla realizzazione di ufficio delle stesse e, soprattutto, non risulta che la suddetta ditta lottizzante abbia manifestato l’intenzione di procedere alla loro realizzazione, al fine di sottrarsi alle determinazioni della P.A. conseguenti all’inadempimento.
Sotto altro aspetto, non può essere sottaciuto che l’art. 42, comma II°, delle N.T.A. consente che il Comune, in cambio della realizzazione delle opere di urbanizzazione, possa monetizzarne il valore anche "nel caso delle zone C, per i parcheggi ed il verde di quartiere, per le quantità prescritte nelle singole sottozone ed eccedenti i valori degli standards stabiliti per legge": non può essere revocato in dubbio l’applicabilità di questa ultima norma al caso di specie, giacchè si versa in area normata come "C" (edificabile previa lottizzazione) e trattasi proprio di monetizzazione di aree destinate a parcheggio. Del resto, tali aree, pur essendo, nella sostanza, riconducibili al novero delle opere di urbanizzazione primaria, tuttavia rilevano come standard urbanistici all’interno di un più moderno metodo di pianificazione in base al quale i privati non devono unicamente sostenere il peso del collegamento della propria edificazione ai principali servizi ma si fanno carico anche di parte del bisogno collettivo di aree da destinare ad attrezzature pubbliche.
Ne, consegue, alle luce delle superiori argomentazioni, l’infondatezza delle doglianze svolte dalla parte ricorrente.
4.3. Vanno esaminati congiuntamente il quinto ed il sesto profilo di gravame, poiché attengono a doglianze inerenti criteri e metodi di determinazione delle chieste indennità e presuppongono la soluzione di identiche questioni.
Con il quinto motivo, parte ricorrente deduce che, in sede di determinazione dell’indennità da corrispondere a titolo di monetizzazione delle aree a standards, la Relazione del Responsabile dell’UTC del 6.7.2009 avrebbe erroneamente applicato alle aree in questione l’indice medio di edificabilità delle aree destinate ad attrezzature e servizi pubblici, al fine di pervenire al "più probabile valore venale", omettendo di considerare che le aree a standard sarebbero "svuotate" da ogni potenzialità edificatoria.
Con il sesto motivo, parte ricorrente deduce che il Comune, nel disporre la monetizzazione delle aree destinate ad opere di urbanizzazione primaria e secondaria, non avrebbe predeterminato i criteri e le modalità di calcolo.
La Relazione di Stima del 6 luglio 2009, dopo aver premesso: "che l’area di monetizzazione ha giacitura pianeggiante, discreto sedime edificabile, piano campagna in quota con la viabilità esistente e trovasi all’interno del Villaggio Turistico Sant’Andrea" spiega le modalità di scelta del "criterio di stima", precisando "trattandosi di valutare un’area per standards e mancando nella zona uno specifico mercato di terreni con tale destinazione urbanistica si è equiparata detta area di un terreno destinato nel PRG ad attrezzature e servizi pubblici, al fine di pervenire al più probabile valore venale seguendo il criterio di stima a valore comprensoriale. Preliminarmente è stato determinato l’indice medio di edificabilità, prendendo in esame il comprensorio posto al di sotto della linea ferrata e delimitato, ulteriormente, dal torrente Salubro a Sud del fosso Cupido a Nord, per come inserito dal PRG vigente. Si è, così, pervenuti alla determinazione del valore del valore del terreno de quo, fissando come punto di partenza il costo base di produzione per l’edilizia convenzionata, riferito al mq e pari all’81% del costo base di produzione per l’edilizia abitativa, determinato, quest’ultimo, per le Regioni meridionali, dal DM 18 dicembre 1998 (G.U. n. 303 del 30/12/1998) ed aggiornato al 31 maggio 2009 ad Euro. 723,80".
Ad avviso del Collegio, in caso di monetizzazione in sostituzione della cessione delle aree destinate a standards, il soggetto obbligato è tenuto a corrispondere al comune una somma commisurata o, quantomeno, adeguatamente proporzionata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e, comunque, non inferiore al costo dell’acquisizione di altre aree.
Ciò, in quanto i proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree vanno utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica.
Conseguentemente, il criterio adottato dal Comune, nel caso che occupa, appare razionalmente coerente con l’obiettivo di commisurare il valore delle aree non cedute all’utilità economica conseguita dalla società lottizzante per effetto della mancata cessione, in quanto pone una certa correlazione fra l’utilità da corrispondere ed il valore di mercato delle aree edificabili, che, grazie alla monetizzazione, restano nella disponibilità del lottizzante.
Il criterio prescelto, nella specie, appare rispettoso della stessa "ratio" sottesa all’istituto della cosiddetta "monetizzazione", che è quella di prevedere il pagamento di una somma di denaro che sia di importo tale da realizzare l’equivalenza delle due soluzioni (cessione delle aree e monetizzazione) sia per l’amministrazione comunale che per il privato (il quale, in mancanza di tale obbligo, conseguirebbe un indebito vantaggio ricorrendo alla monetizzazione).
Né si può revocare in dubbio che detto criterio non sia coerente con i principi rivenienti dall’art. 42 Cost, poiché esso non integra una riserva alla mano pubblica di quote di edificabilità privata, in assenza dei previsti ristori e garanzie, ma mira unicamente a compensare la maggiore utilità economica che al privato deriva dal ricorso alla monetizzazione anziché alla cessione delle aree.
In definitiva, non sembra al Collegio che il criterio assunto dall’Ufficio Tecnico sia inficiato dai macroscopici vizi di illegittimità denunziati.
Pertanto, le censure non possono essere accolte.
In definitiva, il ricorso si appalesa infondato e va rigettato.
La complessità delle questioni affrontate consiglia di disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Catanzaro (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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