Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
M.G., odierna ricorrente, è proprietaria di un immobile, adibito a personale abitazione, sito in Villa di Almé (Bg) alla via S. Mauro 42 e realizzato sull’area distinta al catasto di quel Comune al foglio 5 mappale 152 in base al permesso di costruire oneroso rilasciato il 7 gennaio 2005, reg. costruzioni n°51/2004 prot. n°7942, permesso che le ha imposto il pagamento di Euro 9.258,40 a titolo di contributo per opere di urbanizzazione ed Euro 20.549,55 a titolo di contributo per costo di costruzione; le ha ancora imposto quale prescrizione per il rilascio l’arretramento di un metro lineare del muro di recinzione in lato sud per essere prevista dal P.R.G. un allargamento della sede stradale, ed ha infine autorizzato la collocazione del passo carraio e del corrispondente accesso all’immobile sulla stessa strada delle quale era previsto l’allargamento, ovvero la via pubblica detta "Vieretta" (doc. 3 ricorrente, copia permesso di costruire, ove l’ubicazione e gli estremi catastali del bene, gli importi da corrispondere e la prescrizione di arretramento; doc. 7 ricorrente, planimetria, ove la collocazione dell’ingresso e del passo carraio; doc. 11 ricorrente, copia perizia giurata Milesi, formata su incarico dell’Autorità comunale, da cui il carattere di strada pubblica della via Vieretta). Nelle more dell’allargamento della via Vieretta, peraltro, M.G. ha utilizzato per accedere all’immobile una strada di cantiere, che corre sul lato opposto dell’edificio con andamento grosso modo parallelo a via Vieretta ed insiste a titolo di concessione precaria sul terreno di una famiglia vicinante, certi Paganoni, localmente noti con denominazione collettiva come la "fraterna Paganoni" (doc. 13 ricorrente, copia concessione precaria; doc. 8 ricorrente, planimetria dello stato dei luoghi, ove è rammostrata la strada in parola; il termine "fraterna Paganoni" è poi usato, ad esempio, nella lettera del Comune 26 maggio 2009 prodotta in copia come doc. 15 ricorrente).
Per quanto rileva ai fini di causa, va precisato che via Vieretta è una via comunale, più precisamente una "strada di costa", con evidente allusione al suo andamento ascendente lungo la costa di una collina, che si trova nella località San Mauro del Comune di Villa di Almé, con una lunghezza complessiva di circa 450 metri e una larghezza costante di 2 metri; essa incomincia dipartendosi dalla via San Mauro, prosegue per alcune decine di metri e forma poi un gomito con scalinata, che la rende in quel punto impraticabile per i veicoli; superata la scalinata, riprende l’andamento rettilineo e forma un incrocio con una strada privata ad uso pubblico, sempre di proprietà della fraterna Paganoni, ma diversa dalla strada di cantiere precaria di cui si è detto; può quindi essere transitata da veicoli anche oltre la scalinata, perché gli stessi la possono raggiungere passando dalla strada Paganoni. Superato l’incrocio con la strada Paganoni, via Vieretta prosegue, sempre con andamento approssimativamente rettilineo, sino a costeggiare, al lato destro per chi sale la strada, il civico 41, residenza degli odierni controinteressati Sonzogni e Quarti; prosegue infine costeggiando la proprietà G., sino al realizzando passo carraio del civico 42, collocato stavolta al lato sinistro, opposto quindi alla residenza dei consorti Sonzogni (per tutto ciò, v. la relazione depositata dal Comune il 20 settembre 2010; l’allegato 1 rappresenta il primo tratto di via Vieretta, sino all’incrocio con la strada privata Paganoni; l’allegato F rappresenta il tratto successivo ed è in sostanza conforme alla citata planimetria doc. 8 della ricorrente).
La presente causa, ciò premesso, prende in sintesi avvio dall’impossibilità, asserita dalla ricorrente, di ottenere, dalla realizzazione dell’immobile ad oggi, un idoneo accesso al civico 42 sulla via Vieretta, ovvero, sempre nella prospettazione della ricorrente, di tradurre in pratica la previsione di allargamento della stessa di cui al permesso di costruire e al P.R.G. che esso richiama.
In ordine cronologico, M.G. risulta in primo luogo avere sottoscritto, in data 20 aprile 2006, un "processo verbale di bonario accordo" con il Comune, nel quale al fine di eseguire una "variante alla strada comunale della Vieretta", la stessa G. concedeva in sintesi al Comune l’occupazione permanente di circa 19,03 metri quadri del proprio terreno mappale 1520, pattuendo in cambio quale dichiarata "indennità di esproprio" la "realizzazione nuova sede stradale per una larghezza costante di circa mt. 3.00" (doc. 17 ricorrente, copia accordo citato).
M.G. però da tale accordo nulla otteneva, e in data 21 aprile 2009 inviava al Comune una formale diffida, con la quale in sintesi denunciava asserite condotte di indebita occupazione del sedime di via Vieretta da parte dei consorti Sonzogni- Quarti, che le avrebbero impedito il libero accesso all’abitazione dal lato interessato; diffidava quindi il Comune a reprimere gli abusi e a realizzare il programmato ampliamento della strada "assumendo tutti i provvedimenti amministrativi opportuni" (doc. 14 ricorrente, copia diffida).
Rispondeva il Comune con nota del Sindaco 26 maggio 2009, nel senso che da un lato le contravvenzioni da esso comminate ai trasgressori sarebbero state sempre annullate dall’A.G. competente; dall’altro che per l’ampliamento sarebbe stato predisposto un progetto preliminare, già sottoscritto dalla fraterna Paganoni e dai consorti Sonzogni- Quarti e in attesa di sottoscrizione da parte della ricorrente (doc. 15 ricorrente, copia lettera cit.). Tale progetto preliminare risulta, più precisamente, da un ulteriore "processo verbale di bonario accordo" datato 21 marzo 2007 e sottoscritto dai soli consorti Sonzogni- Quarti, il quale prevede a carico della ricorrente la cessione di parte del terreno di costei, in termini da lei giudicati sfavorevoli rispetto all’accordo da lei già concluso (doc. 18 ricorrente, copia accordo cit. e ricorso p. 7 Par. 9 in fine).
Ritenendo che il Comune non avesse provveduto su quanto richiesto, M.G. proponeva quindi a questo Tribunale il ricorso avverso il silenzio inadempimento rubricato al n°991/2009 R.G. e definito con sentenza della sezione 24 novembre 2009 n°991, la quale testualmente ordinava al Comune stesso "di provvedere con determinazione espressa… sulla richiesta di parte ricorrente non coperta dalla risposta fornita con nota sindacale del 26 maggio 2009" (doc. 22 ricorrente, copia sentenza, dispositivo a p. 12).
All’esito, aveva quindi luogo il 23 gennaio 2010 un incontro degli interessati, nel quale l’Amministrazione comunale rendeva noto di non avere più in programma alcun allargamento di via Vieretta, che quindi si sarebbe dovuta utilizzare così come esistente, previa realizzazione di alcuni interventi; a fronte di ciò, il 23 febbraio 2010, M.G. inviava al Comune stesso ulteriore missiva, nella quale da un lato lo diffidava a provvedere alla sistemazione di un muro di contenimento della strada, a delimitarne il sedime e ad apporvi il divieto di sosta; dall’altro chiedeva l’ampliamento di un metro della carreggiata, con l’uso della fascia la cui cessione era stata posta a suo carico dal permesso di costruire (doc. 2 ricorrente, copia lettera).
Ricevuta la nota di cui meglio in epigrafe, che da un lato fa presente di avere affidato i lavori di sistemazione del muro e di tracciamento del sedime, dall’altro denega, in sostanza, l’ampliamento (doc. 1 ricorrente, copia nota in questione), M.G. ha contro tale ultimo contenuto della stessa proposto impugnazione con ricorso articolato in ordine logico nei seguenti quattro motivi:
– con il primo di essi, rubricato come secondo a p. 14 dell’atto, deduce violazione dell’art. 7 della l. 7 agosto 1990 n°241, per omissione dell’avviso di inizio del procedimento;
– con il secondo di essi, rubricato come primo a p. 11 dell’atto, deduce violazione dell’art. 3 della medesima l. 241/1990, per difetto assoluto di motivazione del diniego formulato;
– con il terzo motivo, a p. 15 dell’atto, deduce violazione degli artt. 12 e 16 del T.U. 6 giugno 2001 n°380, poiché il Comune avrebbe dapprima, in sede di rilascio del permesso di costruire, autorizzato la formazione del passo carraio sulla via Vieretta di cui si è detto, ed incassato i relativi contributi; sarebbe poi venuto meno al conseguente suo obbligo di formare le corrispondenti opere di urbanizzazione,
– con il quarto motivo, a p. 18 dell’atto, deduce violazione degli artt. 14 e 37 del d. lgs. 30 aprile 1992 n°285, nel senso che il Comune sarebbe venuto meno al proprio obbligo di assicurare l’ordinata e sicura circolazione su una strada di sua pertinenza.
Hanno resistito i consorti SonzogniQuarti, con atto 18 giugno e memoria 12 luglio 2010, e il Comune di Villa di Almé, con memoria 14 luglio 2010, i quali:
– in via preliminare (memoria Comune 14 luglio 2010 p. 4 e ss.) eccepiscono l’irricevibilità del ricorso in quanto rivolto contro un atto che avrebbe il solo scopo di confermare la volontà del Sindaco espressione di scelte politiche dell’amministrazione manifestata alla ricorrente nel citato incontro del 23 gennaio 2010;
– sempre in via preliminare (memoria controinteressati 12 luglio 2010 p. 5) eccepiscono comunque l’inammissibilità del ricorso in quanto rivolto a far realizzare un’opera pubblica secondo le personali preferenze della ricorrente;
– nel merito, affermano che la mancata sistemazione della via Vieretta sarebbe, in sintesi estrema, ascrivibile solo alla mancata accettazione da parte della ricorrente dell’accordo bonario 21 marzo 2007 di cui si è detto.
Nelle more, il 14 luglio 2010, la ricorrente depositava copia dell’atto col quale la fraterna Paganoni aveva inteso revocarle la concessione di uso della strada di cantiere.
La Sezione, con ordinanza 15 luglio 2010 n°138, disponeva istruttoria, riscontrata dal Comune con il deposito della relazione 20 settembre 2010 di cui si è detto.
La ricorrente, con memoria 3 novembre 2010, e i controinteressati, con memoria 4 novembre 2010, ribadivano le proprie rispettive posizioni.
La Sezione accoglieva in parte l’istanza cautelare nel senso di invitare le parti ad una leale collaborazione con ordinanza 12 novembre 2010 n°800, peraltro riformata nel senso di respingere in toto l’istanza stessa con ordinanza C.d.S. sez. IV 22 febbraio 2011 n°824, volta a consentire la decisione del merito re adhuc integra.
Con memoria 1 giugno e replica 21 giugno 2011 per la ricorrente, memoria 10 giugno 2011 e replica 22 giugno 2011 per i controinteressati e memoria 11 giugno 2011 per il Comune, ciascuna parte ribadiva le proprie asserite ragioni; facevano in particolare presente i controinteressati di avere proposto ricorso straordinario avverso il permesso di costruire a suo tempo rilasciato a M.G.
La Sezione, all’udienza pubblica del 13 luglio 2011, già fissata con l’ordinanza cautelare di cui si è detto, tratteneva da ultimo la causa in decisione.
Motivi della decisione
Il ricorso è fondato e va accolto, nei termini di cui appresso.
1. In via preliminare, è infondata l’eccezione preliminare di irricevibilità del ricorso, proposta dalla difesa del Comune nei termini di cui in narrativa, in quanto lo stesso sarebbe rivolto contro un asserito atto meramente confermativo del volere del Sindaco espresso nell’incontro del 23 gennaio 2010 di cui si è detto. In proposito, è anzitutto noto che gli atti amministrativi per regola generale devono rivestire a pena di inesistenza la forma scritta, salve norme speciali difformi che nel caso di specie non sussistono: sul principio, si veda espressamente TAR Puglia Bari sez. I 20 maggio 2004 n°2227; in particolare, non può sostituire il necessario atto scritto l’informazione sugli orientamenti dell’Autorità che si sia verbalmente ricevuta nel corso di una riunione, come stabilito da TAR Campania Napoli sez. III 4 luglio 2005 n°9375 in fattispecie analoga a quella per cui è causa. Già in tali termini, pertanto, a eventuali esternazioni del Sindaco nel corso dell’incontro citato -del quale, per inciso, non consta sia stato redatto alcun verbale- non assumerebbero alcuna natura di provvedimento impugnabile o confermabile.
2. Si deve poi ulteriormente osservare che il vigente assetto istituzionale degli enti locali minori, e in ispecie del Comune, prevede una netta separazione fra le funzioni di indirizzo politico amministrativo, spettanti agli organi elettivi e fra essi al Sindaco, e le funzioni amministrative, che spettano ai dirigenti e vedono gli stessi investiti del potere di emanare i concreti provvedimenti efficaci verso l’esterno. In tal senso sono le norme del d. lgs. 18 agosto 2000 n°267, che all’art. 50 primi tre commi assegna al Sindaco la qualità di "organo responsabile dell’amministrazione" comunale, con le funzioni stabilite dalla legge "salvo quanto previsto dall’art. 107" e appunto all’art. 107 precisa che "spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politicoamministrativo degli organi di governo dell’ente".
3. Nei termini descritti, pertanto, quand’anche la volontà verbalmente espressa dal Sindaco si fosse tradotta in un atto formale, esso avrebbe assunto non già natura provvedimentale, sibbene natura di indirizzo, di per sé legittimo, al dirigente che ha poi emesso il provvedimento, altrettanto legittimamente impugnato nella sede presente.
4. E’ parimenti infondata l’ulteriore eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione, in quanto asseritamente rivolto a fare realizzare un’opera pubblica secondo l’arbitrio del privato. In termini generali, si deve senz’altro concordare con l’affermazione di principio per cui in tale materia non sarebbero configurabili "in capo a singoli privati interessi legittimi pretensivi, tanto meno diritti soggettivi, che lo abilitino ad agire in giudizio affinché la p.a. eserciti la sua competenza nel senso di far eseguire una determinata opera con determinate caratteristiche e in un determinato momento": così espressamente TAR Umbria 18 settembre 2001 n° 466 citata dai controinteressati. Tale principio infatti è corollario di quello più generale per cui a fronte dell’istanza di un privato volta ad ottenere l’esercizio di un potere amministrativo l’amministrazione ha obbligo di attivarsi solo qualora l’istante sia titolare di un interesse legittimo, come tale differenziato e qualificato: così fra le molte TAR Marche sez. I 28 agosto 2008 n°961 pure citata dai controinteressati.
5. Le stesse decisioni citate, peraltro, individuano ai principi appena delineati una significativa serie di eccezioni. Rilevante è nel caso di specie quella per cui un interesse pretensivo sussiste in capo al destinatario di atti con i quali l’amministrazione abbia "autolimitato la sua discrezionalità", come può avvenire ove la stessa abbia stabilito "un ordine di priorità negli interventi": in tal caso, il destinatario stesso può senz’altro impugnare i "successivi atti con i quali l’amministrazione si discostasse immotivatamente dalle priorità da essa stessa stabilite": così in motivazione TAR Umbria 466/2001. Tale "autolimite", oltre che da atti formali, potrebbe anche sorgere da comportamenti concludenti, come nel caso deciso da TAR Marche 961/2008 e analogo al presente, in cui le ripetute rassicurazioni dell’ufficio tecnico comunale avevano fatto sorgere in capo ai privati interessati a facilitare l’accesso carraio alla loro abitazione una legittima aspettativa alla cessione di alcune modeste aree di proprietà dell’ente, a ciò necessarie.
6. Ciò posto, alla ricorrente M.G. va senz’altro riconosciuto un interesse legittimo ad ottenere dal Comune un provvedimento sull’istanza da lei presentata il 23 febbraio 2010 nei termini di cui in narrativa, e di conseguenza la legittimazione ad impugnare il provvedimento negativo emesso a fronte di essa, meglio indicato in epigrafe. Bisogna infatti rilevare in primo luogo che, come si è detto in narrativa ed è incontestato in causa, il vigente strumento urbanistico comunale prevede la sistemazione della via Vieretta, che fiancheggia la proprietà della ricorrente, in modo da renderla adatta ad un sicuro transito dei veicoli; tale operazione appare del tutto legittima, dato che, come risulta dagli atti di causa, e in particolare dalla perizia giurata Milesi (doc. 11 ricorrente, cit.), non specificamente contestata, via Vieretta è effettivamente una strada pubblica transitabile da veicoli, che vi accedono come detto in premesse dalla strada Paganoni, sulla quale si è formata servitù di uso pubblico.
7. E’ parimenti accertato che, conformemente a tale previsione di piano, il permesso di costruire 7 gennaio 2005 rilasciato a M.G. (doc. 3 ricorrente, cit.) ha previsto da un lato l’apertura dell’accesso carraio alla proprietà stessa sulla via Vieretta; dall’altro ha imposto alla beneficiaria la cessione di una striscia di terreno a ciò necessaria e il pagamento di un contributo secondo logica commisurato anche al costo di tale opera. All’evidenza, tali considerazioni non sono in alcun modo inficiate dall’impugnazione che i controinteressati Sonzogni- Quarti hanno proposto contro il titolo edilizio in questione, efficace sino ad una pronuncia di sospensione o annullamento, che nella specie non consta.
8. E’ quindi del tutto evidente che l’amministrazione nel modo indicato si è autovincolata a realizzare, secondo buona amministrazione, l’intervento descritto, e che l’odierna ricorrente è titolare di un interesse pretensivo in proposito.
9. Ritenere nei termini suddetti che M.G. sia titolare di un interesse legittimo comporta poi un corollario, che si espone per chiarezza: a fronte di siffatta situazione giuridica, l’amministrazione è tenuta ad esercitare, in via generale, il proprio potere autoritativo, che si esprime in provvedimenti e le è conferito dalla legge proprio per superare le resistenze dei privati che, come nella specie, rifiutino di raggiungere una soluzione concordata, pur in astratto possibile e raccomandabile.
10. Venendo ora al merito del ricorso, di esso è infondato il primo motivo, incentrato sull’omissione dell’asseritamente dovuto avviso di inizio del procedimento. Infatti, per costante giurisprudenza, da ultimo si veda C.d.S. sez. VI 8 giugno 2010 n°3624, siffatto avviso non è necessario quando, come nella specie, il procedimento stesso sia stato attivato a istanza di parte, dato che la finalità di consentire alla stessa di rappresentare le proprie ragioni è stata per ciò solo già raggiunta.
11. Il secondo e il terzo motivo, all’evidenza connessi, sono invece entrambi fondati. E’ intanto pacifico che l’atto impugnato è privo di ogni motivazione, poiché non spiega in alcun modo per quali ragioni il Comune non intenda procedere all’intervento sulla via Vieretta per cui è causa: l’atto stesso, pertanto, andrebbe annullato per ciò solo.
12. Peraltro, e con ciò si giunge all’esame del terzo motivo, l’amministrazione nel riesaminare la pratica non potrebbe, in base alle prove acquisite, semplicemente aggiungere al proprio diniego una qualsivoglia motivazione; nel provvedere dovrebbe infatti tener conto delle circostanze già evidenziate, secondo le quali essa, con il piano regolatore e con il permesso di costruire rilasciato a titolo oneroso alla ricorrente, si è autovincolata a procedere all’intervento in parola.
13. Occorre pertanto anzitutto affermare che l’amministrazione comunale non potrebbe, senza modificare il piano regolatore in questione, rifiutare puramente e semplicemente di procedere all’intervento stesso, ovvero rimandarlo ad un futuro imprecisato, fermo che spetta all’amministrazione stessa determinarne le concrete modalità e che a fronte di tali determinazioni i privati interessati potranno eventualmente ricorrere nella presente sede.
14. Occorre ancora precisare che l’affidamento creato in capo alla ricorrente con il rilascio del permesso di costruire nei termini di cui si è detto preclude una modifica del piano regolatore che elimini l’intervento in parola senza una congrua motivazione (sul principio di necessaria motivazione di una variante allo strumento urbanistico a fronte di uno specifico affidamento nel vigore delle previsioni modificate, v. in generale già la nota C.d.S. a.p. 22 dicembre 1999 n°24).
15. Il quarto motivo, che riguarda la più limitata questione di un vincolo alla corretta manutenzione della strada, è da ultimo assorbito da quanto sopra.
16. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la nota 31 marzo 2010 prot. n°3116 del Responsabile del servizio ambiente e territorio del Comune di Villa di Almé. Condanna in solido il Comune di Villa di Almé e i controinteressati Carlo Sonzogni ed Anna Quarti a rifondere a M.G. le spese del giudizio, spese che liquida in Euro 2.500 (duemilacinquecento/00), oltre contributo unificato e accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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