Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il presente gravame i ricorrenti, tutti residenti nel comune di Bardello in prossimità dei tratti stradali interessati dalle modifiche oggetto della controversia, impugnano i provvedimenti indicati in epigrafe nelle parti in cui hanno introdotto, prima in via sperimentale e successivamente in via definitiva, un mutamento della viabilità lungo la S.P. 18 nel tratto corrente nel comune di Bardello e nelle vie Piave, Pascoli, Matteotti, Roma, Quaglia, XXV Aprile, con la conseguente confluenza nelle vie da ultimo citate, in precedenza destinate al mero transito locale perché poste in pieno centro abitato, di tutto il traffico prima percorrente la strada provinciale – che lambisce il territorio comunale – composto in larga parte da mezzi pesanti.
A sostegno del proprio ricorso gli istanti deducono la violazione e falsa applicazione dei principi posti della legge n. 241 del 1990 con particolare riferimento alla partecipazione al procedimento, la violazione degli artt. 1 e ss. e 5 e ss. del d.lgs. n. 285/1992, l’eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e diritto, difetto di istruttoria e di motivazione, lesione dell’affidamento, sviamento.
Con motivi aggiunti i ricorrenti, oltre a ribadire le precedenti censure, hanno dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.lgs. n. 285/1992 e dell’art. 15 della legge della regione Lombardia n. 11/2009, l’eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e diritto, sviamento delle direttive ministeriali per la redazione, adozione ed attuazione dei piani urbani del traffico.
Si sono costituiti in giudizio il comune di Bardello ed il Consorzio di Polizia Locale Nord Ovest Varese, che hanno eccepito in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva – perché portatori di una posizione giuridica indifferenziata della collettività locale – e per insindacabilità giurisdizionale di scelte di merito amministrativo e di discrezionalità tecnica, chiedendo, comunque, la reiezione del medesimo per infondatezza nel merito.
Si è costituita in giudizio la Prefettura di Varese – Ufficio territoriale del Governo – che ha chiesto l’estromissione dal giudizio per carenza di legittimazione passiva, non avendo concorso in alcun modo all’adozione dei provvedimenti impugnati.
Successivamente le parti costituite hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza pubblica del 5 luglio 2011, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
Ritiene il collegio di disporre preliminarmente l’estromissione dal giudizio della Prefettura di Varese per carenza di legittimazione passiva, non essendo stata avanzata alcuna pretesa nei confronti della medesima.
Devono, poi, scrutinarsi le eccezioni preliminari sollevate dalla difesa del comune di Bardello e del Consorzio di Polizia Locale Nord Ovest Varese, in ordine alla asserita inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e per insindacabilità giurisdizionale.
I ricorrenti, tutti residenti nel comune di Bardello in prossimità dei tratti stradali interessati dalle modifiche oggetto della controversia lamentano, essenzialmente, il pregiudizio agli stessi causato dall’aumento dell’intenso traffico nelle vie del centro cittadino dove risiedono, prima escluse dal percorso dei mezzi nelle stesse confluiti a causa della modifica viabilistica oggetto della presente controversia, con rilevante impatto sulla sicurezza dei pedoni e sulla salute in considerazione del notevole incremento delle emissioni inquinanti.
Tanto premesso, le amministrazioni resistenti ritengono che tali interessi non si sostanzino in posizioni differenziate, coincidendo con quelli dell’intera collettività locale.
Per radicare l’interesse all’impugnazione occorrerebbe, infatti, oltre al requisito della "vicinitas", anche la dimostrazione da parte del ricorrente, con riferimento alla situazione concreta e fattuale, del come, del perché ed in quale misura il provvedimento impugnato si rifletta sulla sua posizione sostanziale, determinandone una lesione concreta, immediata e di carattere attuale.
In proposito, il collegio ritiene di aderire alla costante giurisprudenza, elaborata soprattutto in materia urbanistica ma applicabile anche a fattispecie come quella in questione (cfr., ad esempio, Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2009, n. 3849 in tema di approvazione del tracciato di una nuova strada destinata a creare un significativo incremento del traffico veicolare potenzialmente idoneo ad incidere in senso pregiudizievole sui terreni agricoli immediatamente limitrofi), in relazione alla sussistenza, anche sulla base del criterio della "vicinitas", della legittimazione ad agire dei singoli a tutela di interessi incisi da atti e comportamenti dell’amministrazione che li ledono direttamente e personalmente, unitamente all’intera collettività che insiste sul territorio locale, come nella fattispecie in questione, nella quale i ricorrenti lamentano il concreto pregiudizio che il consistente incremento del traffico sulle vie in prossimità delle quali risiedono causerebbe alla loro salute, alla loro incolumità ed in generale alle loro condizioni di vita.
L’eccezione deve, dunque, essere disattesa, atteso che i ricorrenti, per quanto appena detto, sono portatori di un interesse qualificato alla legittimità della regolamentazione del traffico nelle zone dove risiedono.
Inoltre, appare evidente l’incidenza delle misure in contestazione con primari diritti dei medesimi, anche di ordine costituzionale, quali quello alla salute, e la conseguente sussistenza di legittimazione ed interesse a ricorrere, non potendo ad essi negarsi accesso alla tutela giurisdizionale ai fini della verifica della legittimità degli atti sugli stessi incidenti.
In ordine, invece, alla assunta inammissibilità del ricorso per l’insindacabilità giurisdizionale di scelte di merito amministrativo e di discrezionalità tecnica, quali sarebbero le decisioni di ordine generale e rispondenti ad indubbie finalità di interesse pubblico impugnate in questa sede, deve rilevarsi che i motivi dedotti mediante la presente impugnazione attengono, essenzialmente, all’assunta illegittimità procedurale posta in essere dall’amministrazione nell’adozione di scelte così rilevanti per le evidenti ripercussioni sul traffico transitante nel centro cittadino. Si contesta, infatti, essenzialmente, il difetto di istruttoria e di motivazione, oltre che il mancato rispetto delle garanzie partecipative e procedimentali degli interessati, nonché la violazione di specifiche disposizioni normative.
Tanto premesso, tali censure si sostanziano in dedotti motivi di illegittimità dell’azione amministrativa, affatto diversi dalle scelte di opportunità, riservate all’ambito del merito amministrativo.
Pare, in ogni caso, opportuno richiamare in questa sede il più recente orientamento della giurisprudenza amministrativa in base al quale anche l’espressione di un criterio di scelta formulato come discrezionale e, pertanto, insindacabile nel merito, può ritenersi funzionalmente deviato ed essere sindacabile sul piano della legittimità quando non renda esplicita e verificabile la logica interna che lo ispira, consentendo conclusioni di cui sia impossibile appurare l’effettiva rispondenza all’interesse pubblico (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2011, n. 2482).
Anche tale eccezione è, quindi, da disattendere.
Passando all’esame del merito, con il presente gravame i ricorrenti contestano, essenzialmente, che le modifiche alla viabilità oggetto della presente controversia, comportanti incremento di traffico e, dunque, di emissioni inquinanti e rumorose ed influenti, per tali motivi, sulla salute, sull’incolumità e sui comportamenti di vita dei ricorrenti medesimi, siano state poste in essere dalle amministrazioni intimate senza adeguata istruttoria, in carenza di motivazione ed in violazione delle garanzie partecipative degli interessati.
In particolare, secondo l’assunto degli istanti, dall’esame della documentazione provvedimentale emessa nel corso del procedimento non risulterebbero esplicitate compiutamente le ragioni della modifica – in assenza di rilevazioni preliminari afferenti il periodo anteriore – e le motivazioni della specifica scelta – comportante dannose ripercussioni sulla situazione del traffico veicolare del centro abitato del comune di Bardello – oltre che le possibili alternative prive delle menzionate esternalità negative.
La determinazione sarebbe stata, inoltre, adottata senza tenere in alcuna considerazione l’apporto collaborativo dei ricorrenti, consistente, tra l’altro, nella produzione di una dettagliata memoria in cui erano state esplicitate le criticità connesse a tale scelta, nonché possibili alternative meno dannose.
Infine, la determinazione, assunta in un primo tempo in via meramente sperimentale, sarebbe stata resa definitiva senza esternare i rimedi ai rilevanti riflessi negativi della stessa e nonostante diversi soggetti pubblici avessero espresso, sul punto, la necessità di ulteriori approfondimenti.
A tali censure controdeducono specificamente il comune di Bardello ed il Consorzio di Polizia Locale, assumendo la piena legittimità dei provvedimenti impugnati, adottati ai fini della risoluzione di rilevanti problematiche che affliggevano da tempo il territorio comunale, ed in particolare per decongestionare il traffico, composto in larga parte da mezzi pesanti a causa dei vicini stabilimenti industriali, e per rendere più sicura la circolazione, caratterizzata da criticità connesse alla conformazione del territorio comunale, alla dimensione ridotta delle carreggiate stradali e alla presenza di intersezioni cieche. La modifica adottata, anche grazie all’istituzione di sensi unici di marcia ed alla creazione di una rotonda a biscotto, avrebbe fornito una prima risoluzione di tali problematiche, il cui definitivo esito positivo si otterrà con la realizzazione delle opere viabilistiche sovracomunali inserite nel piano di coordinamento provinciale, di prossima attuazione.
Il collegio, pur riconoscendo la rilevanza delle problematiche poste a motivo della determinazione delle amministrazioni locali intimate e la difficoltà connessa alla risoluzione delle stesse, ritiene che meriti accoglimento l’assorbente censura concernente il difetto di istruttoria e di motivazione della sequenza procedimentale relativa alla modifica viabilistica oggetto della presente controversia.
Dalla documentazione versata in atti risulta, infatti, che la modifica viabilistica non è stata preceduta da alcuno studio specifico o da altre verifiche istruttorie che dessero conto della concreta situazione sulla quale si andava ad incidere e delle ragioni di interesse pubblico per le quali solo la soluzione poi adottata e non altre alternative (come ad esempio quella contenuta nella memoria prodotta in sede partecipativa dai ricorrenti o quella risultante dalla relazione di parte depositata dagli istanti il 25 maggio 2011) sarebbe stata quella rispondente alle esigenze da soddisfare, pur comportando le conseguenze deleterie alla stessa connesse più volte messe in luce dalla difesa dei ricorrenti e risultanti anche dalle memorie prodotte dai medesimi in data 6 ottobre 2010, prima della modifica definitiva della viabilità.
Considerato che, come risulta dagli atti difensivi delle amministrazioni resistenti, sul territorio comunale transitano giornalmente circa 12.000 automezzi, tra i quali numerosi mezzi pesanti, prima di decidere di far confluire tutto il traffico proveniente dalla strada provinciale che lambisce il comune nelle vie del centro abitato – certamente di dimensioni maggiormente ridotte rispetto alla provinciale – si sarebbero dovute effettuare verifiche istruttorie che, in relazione agli specifici dati rilevati anteriormente, esplicitassero, tra le molteplici prese in considerazione, la soluzione che avrebbe presentato le minori esternalità negative ai fini della tutela dell’interesse pubblico.
Nulla di tutto questo risulta dall’esame degli atti adottati, neanche nella fase intermedia tra l’adozione della modifica in via sperimentale e l’approvazione definitiva della stessa, nonostante fossero emerse le rilevanti ripercussioni sul traffico del centro abitato del comune di Bardello e l’inadeguatezza degli interventi di mitigazione prospettati – ma senza neanche subordinare la modifica all’adozione dei medesimi – che avevano indotto il Consorzio a richiedere un ulteriore approfondimento istruttorio (cfr. relazione del primo ottobre 2010) e l’amministrazione comunale a richiedere alla Provincia l’adozione di un piano del traffico (cfr. delibera C.C. del 5 ottobre 2010, n. 40), tutti adempimenti mai effettuati prima dell’adozione in via definitiva della modifica viabilistica mediante il provvedimento consortile.
Tali carenze istruttorie e motivazionali risultano, inoltre, confermate dalla produzione da parte delle amministrazioni resistenti il 23 luglio 2011 di uno studio di verifica del nuovo assetto della viabilità di attraversamento dell’abitato di Bardello redatto dal Consorzio di Polizia Locale Nord Ovest Varese nel mese di febbraio 2011 – sei mesi dopo l’adozione in via sperimentale della modifica viabilistica e quattro mesi dopo quella definitiva – ove si dà atto delle problematiche emerse a cui si cerca di fornire alcune soluzioni (ci si riferisce, ad esempio, al notevole incremento del rumore, da riportare entro limiti accettabili mediante pannelli fonoassorbenti da adagiare sul manto stradale, al notevole aumento del traffico, il cui flusso all’ora di punta passa da 130 a 750, di cui il 3% sono mezzi pesanti – contro l’1% ante ordinanza, camion che passano, quindi, a circa 22,5 contro l’1,3 precedente – al rilevantissimo incremento delle emissioni inquinanti, addirittura del 19% a causa dell’aumento del traffico) ma che si riconosce solo la realizzazione delle nuove opere previste nell’ambito del piano territoriale di coordinamento provinciale, in particolare il collegamento GavirateBesozzo – per il cui solo primo lotto parrebbe attualmente bandita la gara d’appalto integrato per la progettazione esecutiva e la realizzazione dei lavori – riusciranno a risolvere.
Alla luce di tali risultanze, le doglianze dei ricorrenti meritano di essere condivise, sotto il profilo assorbente della carenza di istruttoria e di motivazione degli atti impugnati.
Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto, unitamente al ricorso per motivi aggiunti, disponendosi, per l’effetto, l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano a carico del comune di Bardello e del Consorzio di Polizia Locale Nord Ovest Varese come in dispositivo. Sussistono, invece, giusti motivi, in considerazione delle peculiarità della controversia, per disporne l’integrale compensazione fra i ricorrenti e le altre parti del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (sezione quarta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e disponendo preliminarmente l’estromissione dal giudizio della Prefettura di Varese, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione, unitamente al ricorso per motivi aggiunti.
Condanna il comune di Bardello ed il Consorzio di Polizia Locale Nord Ovest Varese, in via solidale, alla rifusione delle spese di giudizio nei confronti dei ricorrenti, che si liquidano in euro 4000, compresi gli oneri di legge, oltre alla restituzione del contributo unificato.
Spese compensate per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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