Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Le società ricorrenti premettono che con determina dirigenziale n. 10035 in data 4 novembre 2009 la Regione Umbria ha approvato il "bando TIC 2009" di "sostegno alla diffusione delle TIC (Tecnologie dell’Informazione e della Comunicazione) nelle PMI" (Piccole e Medie Imprese), finalizzato alla concessione di contributi, di importo non superiore ad euro cinquantamila, in favore, appunto, delle piccole e medie imprese della Regione, allo scopo di sostenere l’introduzione e lo sviluppo delle predette tecnologie "quale elemento della loro strategia di sviluppo e competitività".
Espongono che il bando prevedeva, all’art. 7, in ordine alle modalità di presentazione delle domande di contributo, che le stesse fossero inviate in busta chiusa, formato A4, esclusivamente a mezzo posta tramite raccomandata A.R., oltre che in via telematica, nell’arco temporale che va dall’11 gennaio 2010 al 10 marzo 2010; il bando precisava che, ai fini della validità della domanda, fa fede esclusivamente l’invio cartaceo, e dunque la data del timbro di spedizione dell’ufficio postale accettante.
L’art. 7 in esame, al comma 6, lett. b), precisava che costituisce causa di esclusione, tra l’altro, "la spedizione della versione cartacea della domanda di ammissione alle agevolazioni con modalità diverse da quelle sopra specificate (raccomandata A.R. tramite servizio postale)".
La S.P. S.r.l. ha presentato la domanda, corredata della documentazione richiesta, brevi manu all’ufficio protocollo della Direzione regionale Sviluppo economico e attività produttive, istruzione, formazione e lavoro in data 10 marzo 2010.
A seguito della disposta proroga dei termini di presentazione delle domande per il bando TIC 2009 fino al 25 marzo 2010, la M. S.r.l. e la A.G. S.r.l. hanno presentato le proprie domande rispettivamente il 17 ed il 25 marzo, anch’esse mediante consegna diretta agli uffici della Regione.
Lamentano come peraltro con l’impugnata determinazione regionale n. 6662 del 27 luglio 2010, avente ad oggetto "approvazione esiti istruttoria formale e valutativa", sia stata disposta la loro esclusione, con la seguente motivazione: "spedizione della versione cartacea della domanda di ammissione alle agevolazioni con modalità diverse dalla raccomandata AR tramite servizio postale (art. 7, comma 6, lettera b) del bando)".
Rappresentano di avere presentato, in data 5 agosto 2010, istanza di riesame delle proprie domande di ammissione, disattese con note, di identico tenore per le tre società, del 3 settembre 2010, pure fatte oggetto del presente gravame.
Avverso i predetti provvedimenti deducono i seguenti motivi di diritto:
1) Eccesso di potere e violazione dei principi in materia di interpretazione dei provvedimenti amministrativi, nella considerazione dell’illegittimità del corredo motivazionale dei provvedimenti impugnati, in quanto le società ricorrenti non hanno effettuato alcuna "spedizione", ma hanno consegnato direttamente la domanda alla Regione; il bando, diversamente da quanto ritenuto dall’Amministrazione, come si evince dal combinato disposto dei commi 1 e 6 dell’art. 7, non contiene la comminatoria dell’esclusione in caso di consegna diretta della domanda, ma solamente in caso di invio a mezzo posta con modalità diverse dalla raccomandata A.R. In altre parole, la lexspecialis discrimina la "spedizione" con raccomandata A.R. da tutte le altre forme di spedizione, non ammesse.
La consegna diretta è peraltro una modalità totalmente diversa dalle spedizioni postali, che pertanto non può ritenersi compresa nella causa di esclusione prevista sub lett. b), avente carattere tassativo.
Ne consegue che erroneamente la determinazione impugnata ha qualificato la consegna diretta attuata dalle ricorrenti quale "spedizione".
Appare del resto evidente, sul piano dell’interpretazione funzionale, che l’obiettivo perseguito dall’art. 7 del bando era quello della certezza della data nella ricezione delle domande, attribuendo ruolo fidefaciente all’invio cartaceo rispetto a quello telematico.
Tale esigenza, da parte dell’Amministrazione, di certezza della data di ricezione delle domande appare inequivocabilmente assolta dalla consegna diretta effettuata dalle ricorrenti; la consegna diretta costituisce, d’altro canto, espressione di un principio di libertà che non può essere derogato dal bando.
Le domande devono pertanto essere riammesse e valutate nel merito ai fini dell’inserimento nella graduatoria per la concessione dei benefici.
2) Eccesso di potere e violazione dell’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, nella considerazione che, essendo il procedimento finalizzato alla concessione di agevolazioni ad istanza di parte, nel medesimo doveva trovare applicazione la disposizione rubricata, che impone di comunicare i motivi ostativi all’accoglimento della domanda. La violazione di tale disposizione ha precluso il contraddittorio tra le parti, impedendo alle società ricorrenti di fornire chiarimenti prima dell’approvazione della graduatoria.
Si sono costituite in giudizio la Regione Umbria e la controinteressata P. S.r.l. controdeducendo alle censure avversarie e chiedendone la reiezione.
Con ordinanza cautelare 3 novembre 2010, n. 212 le domande delle società ricorrenti sono state ammesse con riserva alla valutazione, e quindi ritenute dall’Amministrazione ammissibili al finanziamento, in quanto collocate in posizione utile in graduatoria.
A seguito di integrazione del contraddittorio mediante notifica del ricorso per pubblici proclami, all’udienza del 20 aprile 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. – Con il primo motivo di ricorso si deduce l’illegittimità dell’esclusione, all’esito dell’istruttoria formale, delle domande di contributo presentate dalle società ricorrenti, motivata, come già esposto, in ragione della "spedizione della versione cartacea della domanda di ammissione alle agevolazioni con modalità diverse dalla raccomandata AR tramite servizio postale (art. 7, comma 6, lettera b) del Bando)". In altri termini, ad avviso dell’Amministrazione regionale, secondo quanto è dato desumere anche dalle successive note in data 3 settembre 2010, di rigetto delle richieste di riesame, la consegna diretta della (versione cartacea della) domanda, in quanto modalità di presentazione non prevista dalla lex specialis, va equiparata, dal punto di vista delle conseguenze, ad una "spedizione postale" effettuata non mediante raccomandata con A.R., in contrasto, dunque, con quanto prescritto, a pena di esclusione, dall’art. 7, commi 1 e 6, del bando TIC 2009.
La tesi di parte ricorrente è invece quella per cui l’esclusione sarebbe viziata da un’erronea interpretazione, letterale e funzionale, del bando TIC 2009, che prevede l’esclusione delle domande nel solo caso di spedizione postale con modalità diverse dalla raccomandata A.R.; l’esclusione non risulterebbe dunque contemplata nel caso di consegna diretta, che ha, del resto, una generale validità, nel senso che costituisce regola ordinaria di validità di presentazione dell’offerta, equipollente alla spedizione postale, ed idonea a sollevare il privato dal rischio di disfunzioni del servizio postale, oltre che a consentirgli l’integrale disponibilità del termine.
La censura è fondata nei termini che seguono.
Il bando per la presentazione delle domande di contributo, all’art. 7, comma 1, prevede l’invio "esclusivamente a mezzo posta tramite raccomandata A.R.", precisando, al comma 5, che "fa fede esclusivamente l’invio cartaceo" (e non anche la trasmissione in via telematica); ciò significa, sul piano dell’interpretazione letterale, che la lex specialis, non fatta oggetto di gravame in questa sede, consente solamente l’invio mediante spedizione postale a mezzo raccomandata A.R., in quanto caratterizzata dal fatto che la data del timbro postale di spedizione dell’ufficio accettante vale come prova del rispetto dei termini, vale a dire offre la certificazione legale dell’avvenuta spedizione.
La previsione in esame del bando non contempla dunque la consegna diretta delle domande di contributo, disciplinando solamente quella modalità di presentazione costituita dall’invio (id est: dalla spedizione).
Tale assunto trova conferma nel successivo comma 6 (dello stesso art. 7 del bando), che contempla come causa di esclusione, alla lett. b), la "spedizione della versione cartacea della domanda di ammissione alle agevolazioni con modalità diverse da quelle sopra specificate (raccomandata A.R. tramite servizio postale)".
In sintesi, il bando, al di là dell’utilizzo ridondante dell’avverbio "esclusivamente", che può indurre, prima facie, a qualche incertezza ermeneutica, non disciplina la consegna diretta della domanda di contributo, ma solamente l’invio, richiedendone, a pena di esclusione, la spedizione postale mediante raccomandata con avviso di ricevimento.
Ciò chiarito, occorre riconoscere come la giurisprudenza prevalente, anche di questo Tribunale, sia condivisibilmente orientata nel ritenere che la consegna diretta dell’offerta costituisce espressione di un principio di libertà; alcune sentenze riconoscono che tale facoltà possa essere limitata nella misura in cui ciò corrisponda ad uno specifico interesse pubblico, rinvenibile, ad esempio, in esigenze organizzative dell’Amministrazione legate all’alto numero dei partecipanti, od, ancora, nella necessità di garantire con particolare rigore la par condicio dei concorrenti (T.A.R. Umbria, 6 settembre 2005, n. 412; Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2010, n. 3398).
In ogni caso per escludere la consegna diretta, occorre una specifica e puntuale previsione della lex specialis (possibilmente contenente l’espressa ed inequivoca avvertenza che "non saranno accettati plichi consegnati a mano"), che, nel caso di specie, già sul piano dell’interpretazione letterale, come osservato, difetta.
Diversamente, deve ritenersi che, per regola generale, la consegna diretta sia sempre ammessa, in alternativa all’invio postale, ancorché il bando non ne faccia espressa menzione; si è rilevato, in particolare, che anche le norme a tutela del monopolio statale dei servizi postali (attualmente, scomparse, o comunque fortemente attenuate) non hanno mai vietato all’autore di un messaggio scritto di consegnarlo personalmente nelle mani del destinatario (T.A.R. Umbria, 20 aprile 2004, n. 187; Cons. Stato, Sez. V, 14 settembre 2010, n. 6678).
Altra parte della giurisprudenza, con maggiore nettezza, ha affermato che l’eventuale clausola del bando di gara espressamente prevedente la trasmissione della busta esclusivamente per mezzo del servizio postale, vada interpretata sulla base dei principi generali, dai quali si desume che la presentazione della domanda può senz’altro avere luogo presso gli uffici indicati dalla lex specialis, personalmente da parte dell’istante; ciò in quanto non può ammettersi che l’Amministrazione vieti la consegna diretta e faccia gravare sui concorrenti l’inevitabile rischio del mancato rispetto di formalità che non sono nella loro disponibilità (Cons. Stato, Sez. VI, 26 settembre 2003, n. 5504).
2. – L’accoglimento del primo mezzo, portando all’annullamento degli atti impugnati, ed alla definitiva ammissione delle domande di contributo, presentate dalle società ricorrenti, alla valutazione di merito, esime il Collegio dalla disamina della seconda censura, di ordine prevalentemente formale, che può dunque essere dichiarata assorbita.
3. – Le spese di giudizio possono essere compensate nei confronti della società controinteressata, mentre vanno poste a carico dell’Amministrazione intimata, in applicazione della regola della soccombenza, e sono liquidate nell’importo fissato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.
Condanna l’Amministrazione regionale alla rifusione, in favore delle ricorrenti, delle spese di giudizio, liquidate complessivamente in euro duemila/00 (2.000,00); le compensa nei confronti della società controinteressata.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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