Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Preliminarmente il giudizio può essere definito con decisione in forma semplificata, come rappresentato ai difensori delle parti costituite, presenti alla Camera di Consiglio, ai sensi dell’art. 60 del D.L. vo 2 luglio 2010, n. 104 ("Attuazione dell’art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo"), in luogo dell’ordinanza sull’istanza cautelare, essendo ciò consentito dall’oggetto della causa, dall’integrità del contraddittorio e dalla completezza dell’istruttoria; tanto perché il ricorso è manifestamente fondato.
2. Esso è rivolto avverso l’ordinanza del Comune di Morcone (BN), a firma del responsabile del Settore ManutentivoVigilanza, n. 11 del 2.3.2011 in epigrafe con la quale, visti gli artt. 54, comma 2, D.L. vo 18 agosto 2000, n. 267 e ss. mm. ii., l’art. 14, comma 1, D. L. vo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo Codice della Strada) ed il D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152, si ordinava all’Amministrazione Provinciale di Benevento, in persona del legale rappresentante p.t., di: "1. (……) provvedere alla rimozione di ogni genere di rifiuti ivi depositati e/o abbandonati ed alla pulizia e sistemazione dell’area, al fine della salvaguardia dell’ambiente, dell’igiene e della sanità, della pubblica e privata incolumità; 2. Gli interventi summenzionati dovranno essere eseguiti entro 60 (sessanta) giorni dalla notifica della presente ordinanza, seguendo le procedure di cui agli artt. 192 del D.L. vo 3 aprile 2006, n. 152, dandone comunicazione a questo Settore. Trascorso infruttuosamente tale termine si provvederà d’ufficio, a spese del contravventore, fatta salva l’applicazione delle sanzioni amministrative e penali previste dall’art. 255 del D.L. vo n. 152/2006".
3. Il suddetto provvedimento consegue ad un il verbale di denuncia orale sporta il 16 settembre 2010 dal dipendente comunale sig. Cioccia Clementino ai Carabinieri della Stazione di Morcone "dal quale risulta il rinvenimento di materiale, precisamente eternit mischiato a terriccio, abbandonato da ignoti su una piazzola di sosta della strada circumlacuale, a circa due chilometri dall’incrocio con la S.P. per la Contrada Ruffiano", e sul successivo rilievo che "nel contempo, gli Operatori di Polizia Municipale intervenuti sul posto, in fase di sopralluogo hanno documentato fotograficamente il deposito del materiale rinvenuto, provvedendo, altresì, a delimitare l’area con adeguata segnaletica ed informando l’A.S.L. competente per territorio"; infine, fonda la sua parte motiva sulla circostanza che "necessita, pertanto, porre a carico della Provincia di Benevento, quale Ente proprietario, la bonifica delle aree interessate, in considerazione che la presenza di rifiuti abbandonati sulle strade è regolata dalla disposizione di cui all’art. 14 del D.L. vo n. 285/1992 (Codice della Strada), da ritenersi norma speciale prevalente su quella di settore in materia di rifiuti, che impone al proprietario o al gestore la pulizia delle strade, anche ai fini della salvaguardia della sicurezza della viabilità".
4. Il ricorso è fondato in relazione alla prima censura (Violazione del D.L.vo 30.4.1992, n. 285, art. 14; del D.L. vo n. 152/2006, art. 192; violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost.; eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica, contraddittorietà, illogicità).
5. Nella prima censura, la ricorrente Provincia lamenta la violazione del D.L.vo 30.4.1992, n. 285, art. 14; del D.L. vo n. 152/2006, art. 192, atteso che, pur dandosi atto, nell’impugnata ordinanza che i rifiuti sono stati depositati da ignoti, della loro rimozione dovrebbe farsi carico all’Amministrazione Provinciale di Benevento che, ai sensi dell’art. 14 del D.L. vo 30.4.1992, n. 285, in qualità di Ente proprietario dell’area in questione, sarebbe tenuta "allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione", a provvedere "alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze ed arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi"; affermazioni, poi, contraddette nella parte dispositiva dell’impugnata ordinanza, laddove si ordina di provvedere alla rimozione dei rifiuti secondo "le procedure di cui agli artt. 192 del D.L. vo 3 aprile 2006, n. 152" e facendo salva "l’applicazione delle sanzioni amministrative e penali previste dall’art. 255 del D.L. vo n. 152/2006".
6. La prospettazione di parte ricorrente merita condivisione.
7. La richiamata disposizione di cui all’art. 14 del D.L.vo 30.4.1992, n. 285 (Codice della Strada), sebbene imponga in capo all’Ente proprietario o gestore una serie di obblighi di vigilanza, controllo e conservazione, non può rappresentare il fondamento normativo per ordinare la rimozione dei rifiuti abbandonati da terzi, senza che sussista l’accertamento di una responsabilità quanto meno colposa del proprietario, in quanto non rientra nell’obbligo di pulizia delle strade per la "sicurezza e la fluidità della circolazione" la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti, trattandosi di attività non riconducibile alla normale gestione della rete stradale ed all’uso proprio della stessa.
Infatti un ordine di "rimozione di ogni genere di rifiuti depositati e/o abbandonati da terzi e la pulizia e sistemazione dell’area", finalizzato alla salvaguardia dell’ambiente, dell’igiene e della sanità, nonché della pubblica e privata incolumità esula indubbiamente dall’obbligo di pulizia delle strade strumentale unicamente alla "sicurezza e la fluidità della circolazione" e deve necessariamente ricondursi alla categoria degli obblighi di interventi, di bonifica e di messa in sicurezza di aree che trova il proprio esclusivo fondamento e la naturale disciplina nel D.L. vo 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Testo Unico sull’Ambiente).
8. Il senso di un tale distinguo è stato pienamente percepito in giurisprudenza affermandosi che il riferimento all’art. 14 del codice della strada D.L. vo n. 285/92 non risulta, invero, esaustivo siccome gli obblighi di manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze ed arredo (nonché delle attrezzature, impianti e servizi) cui sono tenuti i concessionari di strade pubbliche, come anche la pulizia e la raccolta di cui al co. 1 bis art. 230 D.L. vo n. 152/2006, sono da ricondurre alla normale attività di gestione (sia ordinaria che straordinaria) della rete stradale ed all’uso proprio della stessa, sulla quale non possono ovviamente insistere discariche di rifiuti, viepiù accumulate senza una colpevole responsabilità dell’ente gestore. Da quest’ultimo sono quindi esigibili, ai sensi del combinato disposto dai commi 1 e 3 art. 14 Cod. Strada, e salvo che sia diversamente stabilito (così ultima parte del medesimo comma 3 cit.), unicamente tutte quelle attività ordinarie e straordinarie naturalmente connesse alla gestione della rete stradale (a titolo di mero quanto non esaustivo esempio: manutenzione dell’asfalto, della segnaletica orizzontale e verticale, delle eventuali infrastrutture a corredo, potatura degli arbusti prospicienti e delle aiuole divisorie e pulizia connessa, eliminazione di pericoli, ecc. (Cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 20.1.2010, n. 584).
D’altronde, di un tale distinguo sembra essere stato del tutto consapevole anche il medesimo resistente Comune, se è vero che, nella parte dispositiva dell’impugnata ordinanza, richiama "le procedure di cui gli artt. 192 del D.L. vo 3 aprile 2006, n. 152", ma allora, per quanto rilevato, è evidente che, alla stregua di una corretta qualificazione del potere, nella specie, esercitato dal Comune, il richiamo – contrariamente a quanto ritenuto dal resistente Comune – deve ritenersi operato non solo con riferimento alle procedure da seguire, ma anche avendo riguardo alla natura sostanziale del potere esercitato dall’intimato Comune con l’adozione dell’impugnata ordinanza.
9. Pertanto deve ritenersi che tale potere, nonostante il richiamo inconferente al Codice della Strada, trae fondamento unico ed esclusivo dal D.L. vo n. 152/2006, restandone così condizionato a tutti i presupposti sostanziali di esistenza e di esercizio, primo fra tutti l’accertamento di una responsabilità solidale a titolo di dolo o colpa in capo all’Ente proprietario o gestore della strada, accertamento che, laddove manchi, non può essere aggirato, come, richiamando semplicemente il disposto di cui al citato art. 14 pretenderebbe di fare il resistente Comune.
10. Sul punto quest’ultimo, sia nell’impugnata ordinanza che nella sua memoria di costituzione in giudizio, asserisce che la normativa di cui all’art. 14 del Codice della Strada, in quanto speciale rispetto a quella contenuta nell’art. 198 del D.L.vo n. 152/2006 (che pur sancirebbe la competenza dei comuni per la raccolta, trasporto ed avvio a smaltimento dei rifiuti urbani), sarebbe destinata a prevalere, all’uopo richiamando giurisprudenza per la quale la pulizia della strada, interferendo direttamente con la stessa funzionalità della infrastruttura e con la sicurezza della viabilità, non potrebbe non far capo direttamente al soggetto gestore, sul quale gravano speciali doveri di vigilanza, controllo e conservazione, doveri che rivestono carattere di oggettività e prescindono dai profili di dolo e colpa.
Il Collegio non ignora quella giurisprudenza per la quale, la rimozione dei rifiuti abbandonati su aree di pertinenza delle autostrade spetta al concessionario in quanto la normativa del Codice della Strada (art. 14, D.L. vo 30 aprile 1992, n. 285) si pone in rapporto di specialità rispetto alle disposizioni del Codice dell’ambiente (art. 192, D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152), tuttavia, come sopra rilevato ciò vale unicamente ai fini della "sicurezza e la fluidità della circolazione" ed, alla stregua di una corretta qualificazione del potere, nella specie esercitato dal Comune di Morcone, quest’ultimo ha adottato l’impugnata ordinanza in espressa applicazione (anche) dell’art. 192, comma 3, del D.L.vo n. 152 del 3.4.2006, con la conseguenza che il potere esercitato resta condizionato nei presupposti e negli effetti unicamente previsti da tale normativa.
L’asserzione del Comune conferma che un dovere di pulizia della strada in capo all’Ente proprietario/gestore della stessa può configurarsi unicamente in funzione di garantire la sicurezza della viabilità e la fluidità del traffico veicolare, mentre, allorquando l’intervento eccede da una tale finalità, sì come finalizzato alla tutela della salute e dell’ambiente, deve necessariamente farsi ricorso al sistema sanzionatorio previsto dal D.L. vo n. 152/2006, tutto improntato su un accertamento soggettivo delle eventuali responsabilità.
11. Al riguardo, come la giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni (ex multis, Cfr: T.A.R. Campania, sez. V, 6 ottobre 2008, n. 13004), in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario o comunque il titolare in uso di fatto del terreno non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr: T.A.R. Campania, Sez. I; 19 marzo 2004, n. 3042, T.A.R. Toscana, 12 maggio 2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20 gennaio 2003, n. 168).
Tanto perché l’art. 14 D.L. vo 5 febbraio 1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell’illecito ambientale l’eventuale "responsabile dell’inquinamento", accolla in solido anche al proprietario dell’area la rimozione, l’avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione fosse imputabile a titolo di dolo o di colpa (Cfr: T.A.R. Lombardia, Sez. I, 26 gennaio 2000, n. 292 e T.A.R. Umbria 10 marzo 2000, n. 253).
12. Inoltre, neppure può farsi carico la ricorrente Provincia di una presunta culpa in vigilando in quanto la giurisprudenza ha rilevato che: " Il dovere di diligenza, che fa capo al titolare del fondo, non può arrivare al punto di richiedere una costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 14 citato di abbandonarvi rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (o del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa, quando questa è indicata in modo generico, come nella specie, senza ulteriori specificazioni " (ex plurimis: C. di S., Sez. V, 8.3.2005, n. 935; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 5.8.2008, n. 9795).
A ritenere condivisibile un tale tesi verrebbe a configurarsi in capo al proprietario un inesigibile obbligo di garanzia in concreto, per la mera qualità di proprietario/custode, obbligo che, tuttavia, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva, esula anche dal dovere di custodia di cui all’art. 2051 cod. civ. il quale consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva del danneggiato).
Nel caso di specie le caratteristiche del bene ed, in particolare, la sua estensione e la sua difficile controllabilità, sono tali da non fare emergere in termini obiettivi i necessari elementi di colpevolezza della società ricorrente.
13. Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L. vo n. 152/2006 in tema di ambiente. In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell’illecito ambientale, alcun spazio v’è per una responsabilità oggettiva, nel senso che – ai sensi dell’art. 192 – per essere ritenuto responsabili delle violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni anche in relazione ad un’eventuale responsabilità solidale del proprietario dell’area ove si è verificato l’abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo.
14. Nella fattispecie, nonostante il procedimento sia stato attivato in base ad un verbale di denuncia orale sporta ai Carabinieri, nel quale si ascriveva ad ignoti l’abbandono incontrollato di materiale pericoloso senza, quindi, che fosse emersa la possibilità di risalire all’autore materiale dell’abbandono dei rifiuti sulla Strada provinciale in questione e, non facendosi cenno nell’ordinanza impugnata ad accertamenti o a verifiche dai quali emerga che l’abbandono dei rifiuti sia ascrivibile alla Provincia ricorrente, se ne fa derivare una responsabilità di quest’ultima per culpa in vigilando, per la mera qualità di proprietaria della strada (provincializzata con decreto della Regione Campania n. 142 del 21.7.2009, a seguito di trasferimento della stessa da parte del Comune di Morcone in qualità di "ente attuatore") con obbligo di manutenzione della stessa.
15. Conclusivamente, ogni altra censura assorbita, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con il conseguente annullamento dell’impugnata ordinanza e con salvezza per le ulteriori determinazioni amministrative che il Comune dovrà adottare, tenendo conto che, in questa materia, necessitano comunicazione di avvio del procedimento ed istruttoria adeguata, svolta in contraddittorio delle parti.
16. Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese giudiziali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, quinta sezione di Napoli, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 1647/2011 R.G.) proposto dall’Amministrazione Provinciale di Benevento, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza a firma del responsabile del Settore ManutentivoVigilanza, n. 11 del 2.3.2011, con salvezza per le ulteriori legittime determinazioni amministrative.
Compensa fra le parti le spese, le competenze e gli onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Vincenzo Fiorentino, Presidente
Vincenzo Cernese, Consigliere, Estensore
Gabriele Nunziata, Consigliere
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.