Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. A seguito di una segnalazione dei Carabinieri di Moncalieri, prot. n. 538/132 del 30 aprile 2009, il Comune di Moncalieri, in data 7 maggio 2009, ha avviato un procedimento amministrativo nei confronti della sig.ra B.T., di cittadinanza albanese e residente nel territorio comunale, avente ad oggetto "revoca dai benefici avuti dal Settore Servizi Sociali del Comune di Moncalieri".
La signora T., coniugata con il concittadino A. T. e madre di due figli minori, aveva in precedenza goduto di alcuni benefici economici concessi sia dai Servizi sociali del Comune di Moncalieri (consistenti: in contributi per il sostegno alla locazione, per gli anni dal 2003 al 2006; nell’esenzione dal pagamento del ticket per le spese farmaceutiche, per gli anni dal 2006 al 2008; in agevolazioni per il pagamento della tassa comunale sui rifiuti, per gli anni 2006 e 2007), sia dal Servizio Settore Cultura ed Istruzione del medesimo Comune (consistenti: in riduzioni della tariffa mensa scolastica per i figli, per gli anni dal 2004 al 2009; in riduzioni per la tariffa dell’asilo nido per uno dei due figli, per gli anni dal 2006 al 2008; in borse di studio per libri di testo ed assegno di studio per l’altra figlia minore, per gli anni dal 2004 al 2010).
La citata segnalazione dei Carabinieri, acquisita dal Comune in data 5 maggio 2009, aveva rappresentato che, nel corso di indagini riguardanti l’attività di spaccio di sostanze stupefacenti condotta dal sig. A. T., era emerso che il tenore di vita della famiglia T. fosse "ben più elevato" rispetto a quello che la sig.ra T., con il proprio reddito personale ("circa 800 euro mensili", derivanti da un contratto di lavoro come collaboratrice domestica) potesse permettersi. Si chiedeva, pertanto, ai competenti uffici del Comune di "valutare la possibilità di sospendere tali benefici".
Il Comune di Moncalieri, così, previa duplice comunicazione di avvio del procedimento, ha provveduto a revocare i benefici economici già concessi alla sig.ra T., mediante l’adozione di due provvedimenti, entrambi del 10 luglio 2009, rispettivamente il n. 34905 (riguardante la revoca dei contributi per il sostegno alla locazione, dell’esenzione dal pagamento del ticket e delle agevolazioni per la tassa sui rifiuti) ed il n. 34917 (riguardante la revoca dei contributi per le spese scolastiche).
2. Entrambi i provvedimenti di revoca sono stati impugnati dinnanzi a questo TAR, con richiesta di sospensiva cautelare, dalla sig.ra T., unitamente agli atti consequenziali "di restituzione dei contributi concessi", mediante due ricorsi, ritualmente notificati e depositati ed iscritti, rispettivamente, ai numeri di R.G. 1125 e 1126 del 2009.
In entrambi i ricorsi la ricorrente ha dedotto i medesimi motivi di gravame, rubricati "Travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, carenza di istruttoria ingiustizia grave e manifesta" e "Carenza di motivazione, eccesso di potere".
In particolare, la ricorrente ha evidenziato, per un verso, che le valutazioni operate dalla menzionata segnalazione dei Carabinieri non sono state in alcun modo verificate, nella loro attendibilità e fondatezza, da parte dell’amministrazione procedente, né "sono mai neppure state oggetto di formale verbale o trascrizione", trattandosi di un mero "atto spontaneo" non equiparabile ad un verbale o ad un’annotazione di polizia giudiziaria, rispetto al quale il Comune "avrebbe dovuto richiedere maggiori accertamenti e garanzie". Per altro verso, la ricorrente ha contestato la fondatezza di quanto asserito dai Carabinieri, rappresentando che il sig. T. "non ha mai convissuto stabilmente con la sua famiglia", né ha mai contribuito al fabbisogno familiare, ed evidenziando – al contrario – le carenze economiche patite dalla sig.ra T. e dai due figli minori.
Sempre secondo la ricorrente, i provvedimenti gravati sarebbero altresì carenti di motivazione, limitandosi essi a revocare i benefici mediante un semplice richiamo alle motivazioni indicate nelle comunicazioni di avvio del procedimento.
3. Con ordinanza n. 959/i/2009 (relativa al ricorso R.G. n. 1125 del 2009), nonché con ordinanza n. 960/i/2009 (relativa al ricorso R.G. n. 1126 del 2009), questo TAR, rilevata la nullità della notificazione dei due ricorsi (essendo essi stati notificati presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino, anziché presso la sede del Comune di Moncalieri in persona del Sindaco pro tempore), ha ordinato alla ricorrente, ai sensi dell’art. 46, comma 24, della legge n. 69 del 2009 (allora vigente), la rinnovazione della notificazione.
La ricorrente ha prontamente provveduto a tale rinnovazione, mediante una nuova notificazione di entrambi i ricorsi presso la sede del Comune.
4. Si è costituito, in entrambi i giudizi, il Comune di Moncalieri, in persona del proprio Commissario straordinario pro tempore, depositando documenti e chiedendo il rigetto di entrambi i ricorsi.
Il Comune ha, innanzi tutto, eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi, nel caso di specie, di questione concernente "l’accertamento dei presupposti vincolanti, che devono essere posseduti dalla ricorrente, al fine di non vedersi revocare, in seguito a successivi accertamenti, i contributi che gli erano stati ingiustamente erogati". L’amministrazione comunale avrebbe, pertanto, "esercitato un comportamento che non presupponeva l’esercizio di un potere discrezionale e autoritativo", con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.
Nel merito, l’amministrazione comunale ha osservato che, contrariamente da quanto argomentato dalla ricorrente, le indagini condotte nell’ambito dell’istruttoria procedimentale "non hanno riguardato unicamente il marito della ricorrente ma hanno avuto oggetto, seppur incidentalmente, la signora T. B.", avendo peraltro l’amministrazione "provveduto a richiedere alla Procura della Repubblica eventuali chiarimenti e l’esistenza di ulteriori elementi in ordine alla vicenda dell’odierna ricorrente". A tale richiesta, peraltro, la Procura ha risposto "non pone(ndo) alcuna limitazione in ordine all’utilizzabilità dei documenti di accertamento effettuati dai Carabinieri, salve ovviamente le valutazioni della P.A.".
5. Con le ordinanze cautelari nn. 42 e 43 del 2010 (emesse, rispettivamente, nel giudizio R.G. n. 1125 del 2009 e nel giudizio R.G. n. 1126 del 2009), questo TAR ha accolto, in parte, la richiesta di sospensione avanzata dalla ricorrente, limitatamente agli atti che hanno disposto la revoca dei benefici economici, rilevando il fumus boni iuris "in relazione al difetto di motivazione".
E’ stata invece respinta la medesima richiesta cautelare, con riferimento agli atti che hanno disposto il recupero delle somme, stanti i "profili di inammissibilità" di entrambi i ricorsi con riferimento a tali atti.
6. Con ordinanze istruttorie, nn. 75 e 76 del 2010, questo TAR ha successivamente ordinato al Comando provinciale della Guardia di Finanza di Torino di effettuare verifiche in ordine al tenore di vita, nonché alle complessive condizioni economiche, del nucleo familiare della ricorrente e di depositare in giudizio, all’esito di tale verifica, una dettagliata relazione.
Stante la mancata risposta a tale ordine istruttorio, esso è stato successivamente reiterato (con ordinanze nn. 183 e 184 del 2011) nei confronti, questa volta, del Comando provinciale dei Carabinieri di Torino.
La risposta all’ordine istruttorio è infine giunta in data 2 marzo 2011, quando la Guardia di Finanza di Torino ha depositato, in entrambi i giudizi, una relazione sulle indagini svolte per ordine del TAR.
7. Alla pubblica udienza del 7 luglio 2011 entrambi i ricorsi sono stati, infine, trattenuti in decisione.
Motivi della decisione
1. E’ controversa, nel presente giudizio, la legittimità dei provvedimenti (rispettivamente, il n. 34905 e il n. 34917, entrambi del 10 luglio 2009) mediante i quali il Comune di Moncalieri ha revocato alla ricorrente i benefici in precedenza concessi sia dai Servizi sociali del Comune (e consistenti in contributi per il sostegno alla locazione, nell’esenzione dal pagamento del ticket per le spese farmaceutiche ed in agevolazioni per il pagamento della tassa comunale sui rifiuti), sia dal Servizio Settore Cultura ed Istruzione del medesimo Comune (consistenti in riduzioni della tariffa della mensa scolastica per i figli, in riduzioni per la tariffa dell’asilo nido ed in borse di studio per libri scolastici ed assegno di studio).
Forma, altresì, oggetto di impugnativa l’atto consequenziale di richiesta di restituzione dei contributi già erogati, prot. n. 46472 del 1° ottobre 2009.
La ricorrente deduce, ai fini dell’annullamento, i vizi di difetto di istruttoria e di difetto di motivazione.
2. Va preliminarmente disposta d’ufficio la riunione delle due cause, ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., presentando esse evidenti profili di connessione soggettiva.
3. Entrando nella disamina delle due cause, deve anzitutto essere respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dall’amministrazione resistente.
Fermo restando che, ai fini della giurisdizione, non deve operarsi alcuna distinzione tra il provvedimento di revoca di benefici economici e quello che dispone il recupero delle somme già erogate, trattandosi, in entrambi i casi, del medesimo riparto di giurisdizione incentrato sull’esercizio (o meno) di un’attività discrezionale da parte della p.a. (cfr., in termini: Cons. Stato, sez. IV, n. 8225 del 2006; TAR Puglia, Bari, sez. II, n. 2469 del 2007; TAR Lazio, Roma, sez. Iter, n. 12775 del 2005), nel caso di specie non può essere revocata in dubbio la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.
In proposito, giova evidenziare – sotto un primo profilo – che la concessione dei benefici economici in parola rispondeva all’esercizio di un potere discrezionale in capo alla p.a., senza che fosse configurabile una mera attività di "certazione" in ordine al possesso di requisiti predeterminati dalla legge in ordine al riconoscimento del finanziamento (si vd., ad esempio, quanto statuito dall’art. 1 del d.m. 7 giugno 1999, nella materia dei contributi a sostegno della locazione, laddove, nell’individuare i "requisiti minimi" necessari per il riconoscimento della provvidenza, di cui all’art. 11 della legge n. 431 del 1998, si prevede una gradualità di attribuzione a seconda del reddito dei soggetti richiedenti: è, pertanto, evidente che l’attività compiuta dall’amministrazione, lungi dall’essere rigidamente vincolata, è invece caratterizzata da una più o meno estesa discrezionalità nel compiere le valutazioni comparative richieste dalla legge).
Sotto un secondo profilo, poi, i provvedimenti impugnati hanno disposto la revoca (nonché il recupero) dei benefici economici a causa di un’asserita mancanza dei requisiti iniziali in capo al soggetto beneficiario, al quale – dunque – quei benefici non avrebbero potuto essere riconosciuti sin dall’inizio: ed è noto, in proposito, l’orientamento costante del Consiglio di Stato (fatto proprio anche da questo TAR: si vd., in particolare, TAR Piemonte, sez. II, n. 1679 del 2009, n. 2706 del 2010 e n. 142 del 2011), in base al quale sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle controversie in materia di revoca di contributi pubblici allorché (come nella specie) si faccia questione della persistenza dei requisiti soggettivi e/o oggettivi che hanno originariamente legittimato l’emissione del contributo (ex multis,Cons. Stato, sez. V, n. 7316 del 2010).
Rilevano, in sostanza, i normali criteri di riparto di giurisdizione, fondati sulla natura delle situazioni soggettive azionate. Se, pertanto, la giurisdizione spetta al g.o. allorché la controversia sorga in relazione alla fase di erogazione del contributo o di ritiro della sovvenzione sulla scorta di un addotto inadempimento del destinatario, la situazione è invece diversa allorché la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento attributivo del beneficio o se, a seguito della concessione di questo, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse. In tale ultima ipotesi il privato vanta una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente radicarsi della giurisdizione in capo al giudice amministrativo (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 7994 del 2010).
3. Nel merito, entrambi i ricorsi sono fondati.
Coglie nel segno la censura di difetto di istruttoria, argomentata dalla ricorrente sulla base sia della genericità della nota di segnalazione dei Carabinieri di Moncalieri n. 538/132 del 30 aprile 2009, sia della mancanza di un’apposita attività istruttoria di riscontro da parte dell’amministrazione comunale.
In effetti, se è vero che nella citata segnalazione dei Carabinieri si affermava che la ricorrente, nonostante fosse titolare di una retribuzione mensile di soli 800 euro, conduceva un "buon tenore di vita", essendosi anche "più volte vantata con suoi parenti in Albania che il loro agiato tenore di vita le aveva consentito di mettere da parte, in Albania, oltre 100.000 euro", tali affermazioni non si mostravano sufficientemente precise e riscontrate, posto che, per un verso, esse riferivano dei guadagni illeciti del marito della ricorrente (così poi parlando del buon tenore di vita "della famiglia" e non della ricorrente personalmente) e che, per altro verso, si adagiavano su non meglio specificate affermazioni che la ricorrente avrebbe riferito a "suoi parenti". Non si faceva alcun riferimento – come sarebbe stato necessario – a concreti e documentati riscontri provenienti da uffici o registri ufficiali, come l’Anagrafe tributaria o l’INPS (al fine di individuare il reddito percepito) o il Catasto edilizio (per eventuali possidenze immobiliari) o ancora il Pubblico Registro Automobilistico (per eventuali proprietà di autoveicoli).
Dal canto suo il Comune, prima di adottare gli impugnati provvedimenti di revoca, non ha condotto alcuna indagine istruttoria, accontentandosi della lacunosa segnalazione dei Carabinieri. Risulta anzi dagli atti versati in causa che il Comune, con missiva prot. n. 34401, del 7 luglio 2009, aveva chiesto alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Torino (dove era pendente un procedimento penale nei confronti del marito dell’odierna ricorrente) se fossero emersi "ulteriori elementi dai quali questo ufficio possa venire a conoscenza in modo da revocare i benefici alla sig.ra": e la risposta del Pubblico ministero, dell’8 luglio 2009, è stata nel senso che "agli atti non risultano elementi ulteriori, oltre a quelli che già vi sono stati comunicati dai Carabinieri". Ciò nonostante il Comune ha poi proceduto con la revoca. Tutto questo conferma ulteriormente che le determinazioni comunali si sono esclusivamente fondate sulla carente segnalazione dei Carabinieri, di per sé del tutto inidonea a dimostrare, con ragionevole certezza, che la ricorrente possedesse un agiato tenore di vita.
3.1. Questo TAR, proprio al fine di verificare quale fosse la reale situazione economica della ricorrente, ha disposto, nel corso di entrambi i giudizi, specifici accertamenti istruttori in proposito, demandandoli alla Guardia di Finanza di Torino.
Nella relazione che il Nucleo Operativo di Torino ha depositato in giudizio emerge che la ricorrente, per l’anno d’imposta 2008, "non risulta aver presentato alcuna dichiarazione fiscale né tantomeno percepito redditi e/o retribuzioni di varia natura": ciò, da interrogazioni effettuate attraverso il Sistema informativo dell’Anagrafe tributaria. Da accertamenti INPS è risultata solo la percezione di una retribuzione previdenziale lorda di euro 6.559,08 per il periodo dal 1° gennaio 2009 al 30 giugno 2010. Non è stata riscontrata, poi, alcuna possidenza immobiliare (ciò, da interrogazioni effettuate al Nuovo Catasto Edilizio Urbano ed al Nuovo Catasto Terreni). Da accertamenti presso il P.R.A., infine, è emersa l’intestazione di un’unica autovettura, modello Lancia Ypsilon, immatricolata nel 2000 ed intestata nel 2008.
Con tutta evidenza, tali precisi dati dimostrano che la ricorrente non gode di quell’agiato tenore di vita che aveva, invece, costituito il presupposto per l’adozione dei provvedimenti impugnati. Anche sotto questo profilo sostanziale, pertanto, questi ultimi meritano di essere annullati.
4. Sono tuttavia riscontrabili giusti motivi, in relazione alle questioni trattate, per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione seconda, previa riunione e definitivamente pronunciando,
Accoglie
i ricorsi in epigrafe e, per l’effetto, annulla tutti gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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