Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Con il presente appello i ricorrenti impugnano la sentenza del Tar Lecce con cui è stato respinto il loro ricorso diretto all’annullamento del diniego, in riscontro di una loro diffida, alla stipula della convenzione propedeutica alla realizzazione all’intervento diretto dei privati in zona G1 di campo da golf alla realizzazione del campo di golf sul litorale di Ostuni, fra Santa Lucia e Torre Pezzelle, ed al rilascio del relativo permesso di costruire.
Il gravame è affidato alla riproposizione dei medesimi motivi ed alla contestazione delle ragioni della loro reiezione da parte del TAR.
Si è costituito in giudizio il Comune di Ostuni che con la propria memoria ha, tra l’altro, riproposto le numerose eccezioni non esaminate in primo grado.
Gli appellanti con memoria per la discussione hanno sottolineato le argomentazioni a sostegno delle proprie tesi.
Chiamata all’udienza pubblica,uditi i patrocinatori delle parti, la causa è stata ritenuta in decisione.
L’appello deve essere respinto perché inammissibile oltre che infondato.
– 1.Par.. E’ inammissibile perché gli appellanti sono proprietari solo di alcune delle particelle interessate dall’intervento.
Come esattamente eccepito dalla difesa del Comune appellato, gli appellanti non hanno dato alcuna prova di essere proprietari (o comunque titolari di altri diritti reali) di tutti i terreni che erano ricompresi dal progetto di campo da golf; né risultano esservi specifici mandati da parte degli altri proprietari — ivi compresi quelli dei quali l’ing. S. aveva dichiarato di essere rappresentante — ad agire nel procedimento amministrativo e nella presente sede giurisdizionale.
In tale direzione non si hanno dubbi che la legittimazione ad impugnare un diniego di convenzionamento per la realizzazione di un intervento convenzionato da parte dei privati spetti a tutti i proprietari.
Nel caso l’appellato assume che il gravame avrebbe dovuto essere azionato da tutti i proprietari in quanto con la convenzione edilizia i beni devono essere considerati un oggetto unitario(cfr. Cass. II,1125/1994).
L’eccezione è fondata.
L’adesione di tutti i proprietari ricompresi nei confini dell’area destinata alla realizzazione del campo da golf è indispensabile, in quanto essi costituiscono tutti insieme i soggetti direttamente legittimati al procedimento di convenzionamento con il Comune, ed all’eventuale impugnativa del diniego (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 03 giugno 1987, n. 326).
In materia vale infatti il principio generale di cui al primo comma dell’art. 11, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, dove, infatti, si prevede espressamente che il permesso edilizio è "rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo".
La legge specificamente impone, tra i requisiti di legittimazione, il possesso dei titoli reali per poter intervenire sull’immobile per il quale è richiesto il titolo edilizio (cfr. Consiglio Stato, sez. V, 07 settembre 2009, n. 5223; Consiglio Stato, sez. IV, 7 settembre 2007 n.4703; idem 7 luglio 2005 n.3730; Consiglio Stato, sez. V, 12 maggio 2003, n. 2506).
In tale scia si deve ricordare che, sul piano civilistico, con la convenzione di lottizzazione i proprietari dei terreni interessati alla urbanizzazione pongono in essere un negozio di consorzio urbanistico volontario – con assunzione delle obbligazioni a fini organizzativi e con costituzione degli effetti reali necessari per conferire al territorio l’assetto giuridico conforme al progetto approvato dalla amministrazione – il quale consorzio, come tale, è assoggettato alla disciplina della comunione dettata dal codice civile, in proporzione alle relative quote ex art. 1101, comma 2 (cfr Cassazione civile, sez. I, 26 aprile 2010, n. 9941).
Sul piano amministrativo, invece, la natura degli impegni assunti dai privati in una convenzione di lottizzazione deve essere ricostruita in termini di "accordo sostitutivo del provvedimento" di cui all’art. 11 L. 7 agosto 1990 n. 241.
La convenzione deve quindi essere stipulata assicurando la partecipazione dei soggetti proprietari degli immobili coinvolti (cfr. Consiglio Stato, sez. V, 12 aprile 2007, n. 1714), i quali devono necessariamente partecipare tutti alla costituzione(ed alle eventuali modifiche) dell’accordo.
Secondo le regole generali, il possesso dei titoli civilisticamente idonei a legittimare la richiesta di convenzionamento – che deve comprendere tutte le aree direttamente interessate dall’intervento — costituisce dunque un requisito giuridico sostanziale di legittimazione dell’istanza ai sensi dell’art. 6, primo comma lett. a) della legge n.241/1990 e s.m.i.; requisito che deve essere dimostrato sia sul piano amministrativo, ai fini dell’ammissibilità della domanda (cfr. Sez. IV 8 giugno 2011 n.3508), sia sul piano processuale, quale condizione dell’azione necessaria al fine di poter poi gravare giurisdizionalmente i relativi atti negativi.
Solo in tale ipotesi può configurarsi un obbligo giuridico del Comune a provvedere sull’istanza di convenzionamento.
Nel caso in esame, la carenza dei titoli di legittimazione per l’intera area interessata risultava direttamente dalle seguenti constatazioni:
– era chiaro che non tutte le aree ricomprese nella maglia interessata dal progetto appartenessero ai lottizzanti firmatari dell’istanza, i quali nell’istanza si erano obbligati ad acquisire le aree residue, ma poi non avevano concretizzato tale impegno;
– la circostanza indirettamente è ammessa dai medesimi ricorrenti (cfr. pag. 1 appello e pag. 1 memoria), dove riferiscono di essere proprietario di"alcuni terreni" e non "di tutti" i terreni, come sarebbe stato necessario.
In conclusione, l’appello è inammissibile per difetto di legittimazione degli appellanti.
– 2.Par.. Per ragioni di giustizia si deve rilevare che, sulla scorta delle considerazioni che precedono, nel caso di specie l’appello è comunque infondato anche nel merito, in quanto le sentenza deve essere complessivamente condivisa.
– 2.1. Il diniego era stato adottato in relazione alla sussistenza di una procedura esecutiva culminata nella trascrizione di un pignoramento immobiliare avente ad oggetto alcune particelle del compendio edificatorio interessato dal piano di lottizzazione in argomento.
E’ al riguardo del tutto erroneo l’assunto degli appellanti per cui, essendo le dette particelle estranee sia al novero di quelle che avrebbero dovuto essere cedute al Comune per strade e parcheggi e sia a quelle interessate direttamente all’attività edilizia, la sussistenza di una procedura esecutiva nei loro riguardi sarebbe stata irrilevante.
Al contrario, come sottolineato in precedenza, la convenzione di lottizzazione implica la qualificazione unitaria di tutte le particelle comunque rientranti nel progetto, ciascuna delle quali è essenziale per l’approvazione della convenzione; donde, appunto, il necessario assenso di tutti i proprietari delle aree comprese nel piano, e nel caso – pur facendo salva l’applicazione dell’art 2915 c.c. — anche del soggetto pignorante.
Nella specie, gli obblighi derivanti dalla convenzione di lottizzazione a carico dei proprietari dei singoli lotti di terreno hanno natura giuridica di obbligazioni reali o propter rem, che quindi finiscono per risolversi in una limitazione esterna delle garanzie in favore del pignorante, in quanto si tratta di obbligazioni collegate alla proprietà ed altri diritti reali (come esattamente ricordato dal Primo Giudice).
In tali casi, è sempre discutibile, e soggettivo,"l’accrescimento di potenzialità del bene" preteso dall’appellante, in quanto il convenzionamento è potenzialmente suscettibile di implicare ulteriori oneri e spese (solidali a tutti i proprietari) e può anche costituire una situazione pregiudizievole delle ragioni del creditore, i cui interessi potrebbero confliggere con quelli del Comune, soggetto attivo del rapporto obbligatorio di carattere reale nascente dalla convenzione urbanistica.
– 2.2. Parimenti inconsistente appare la lamentata irrilevanza dell’obbligo di comunicazione a tutti i proprietari coinvolti.
Anche qui esattamente la sentenza ricorda come il carattere della realità dell’obbligazione, che implica l’opponibilità del diritto a tutti i successivi proprietari del fondo, i quali diventano essi stessi soggetti passivi dei rapporti che nascono dalla stipula della convenzione di lottizzazione, comporta che sia essenziale la comunicazione ex art. 7 L. n.241 cit. sia a tutti i proprietari non lottizzanti dei suoli ricompresi nel piano e sia al Giudice Tutelare ed al Curatore fallimentare.
– 2.3. E’ del tutto inconferente poi il richiamo all’art. 1359 c.c., vuoi in relazione al ricordato difetto di legittimazione degli appellanti, vuoi in rapporto al passaggio di quasi cinque anni dalla scadenza del termine quinquennale cui il Consiglio Comunale aveva condizionato la realizzazione dell’iniziativa.
Dalla situazione complessivamente considerata emergeva chiaramente che non sussistevano i presupposti legali per far luogo alla stipula della convenzione urbanistica, per cui nel caso deve escludersi che fosse configurabile un vero e proprio obbligo legale di contrarre del Comune di Ostuni, perfino dopo la scadenza del termine scadenza fissato per onorare l’impegno degli appellanti ad acquisire tutte le aree.
– 3.Par.. In conclusione l’appello va respinto perché inammissibile oltre che infondato.
Le spese del grado, ai sensi dell’art. 26 del c.p.c., seguono la soccombenza e sono liquidate per Euro 10.000 per il doppio grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando:
1. respinge l’appello, come in epigrafe proposto.
2 Condanna gli appellanti al pagamento in favore del Comune, di spese ed onorari del grado di giudizio che vengono liquidati equitativamente in Euro 10.000,00 (diecimila/00) oltre gli accessori.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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