Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso introduttivo, notificato il 31 luglio 2010 e depositato il successivo 3 agosto, la Struttura ricorrente, soggetto erogatore accreditato con il sistema Sanitario Regionale per l’attività di fisioterapia, radiologia e per le branche specialistiche di cardiologia, ematologia, ginecologia, otoiatria e ortopedia, impugna il decreto n. 44 del 14 giugno 2010, recante: "Remunerazione delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale dei soggetti privati accreditati per l’anno 2010.
Riferisce che per l’anno 2009 ( decreto n. 9 del 2009) aveva un budget di Euro 586.012,00, che è stato notevolmente ridotto per l’anno 2010 non avendo la Regione Lazio tenuto conto di alcune circostanze rilevanti.
In particolare, nell’anno 2008, a seguito di sopralluogo da parte della USL competente era stata rilevata la carenza di alcuni requisiti per operare l’accreditamento provvisorio, sicché la Struttura veniva diffidata a continuare la propria attività ed infatti, dal 4 ottobre 2008 cessava di operare con il SSR. Rimosse le irregolarità, in data 26 febbraio 2009 riprendeva ad operare con il SSR.
In ragione delle sopra riportate circostanze, la ricorrente nell’anno 2009 non svolgeva regolarmente la propria attività con una conseguente diminuzione del volume di produzione.
Il decreto n. 44/2010 impugnato stabiliva il budget di spesa per i singoli erogatori privati accreditati nella misura del minor valore tra i tetti di spesa 2009 e la produzione riconosciuta per l’anno 2009, abbattuta del 4%, prevedendo, peraltro, la ridefinizione dei tetti assegnati nel caso di revoche, sospensioni, interruzioni eventualmente intervenute.
Orbene, l’Amministrazione, applicando il criterio sopra specificato del minor valore tra i tetti 2009 e la produzione riconosciuta per l’anno 2009, abbattuta del 4% ed assegnando alla ricorrente un budget di 427.587,13 euro, non ha tenuto conto delle circostanze sopra illustrate.
A sostegno delle proprie ragioni deduce:
1. Eccesso di potere, sviamento di potere, travisamento ed erronea valutazione dei fatti nonché disparità di trattamento e ingiustizia manifesta.
La ricorrente ripercorre le circostanze che l’hanno costretta ad operare in misura ridotta nell’anno 2009, sottolineando che malgrado la Struttura avesse potuto riprendere ad operare con il SSR sin dal 19 novembre 2008 (missiva ASSL RM/C del 26.2.2009), per cause ignote la riapertura del codice Sias avveniva solo il 2 marzo 2009. Il budget 2010, in sostanza, calcolato con il criterio sopra riportato, non ha tenuto conto delle particolari circostanze della sospensione dell’accreditamento per tre mesi nonché della chiusura del Sias;
2. eccesso di potere per illogicità e/o contraddittorietà, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta.
Assume la ricorrente che l’Amministrazione, contrariamente a quanto stabilito nel decreto n. 44/2010, non ha determinato il budget sugli effettivi mesi di attività erogata in regime di accreditamento (valore di produzione per l’anno 2009 (euro 445.353,47) diviso per i mesi (nel caso di specie 9) di effettiva attività erogata in regime di accreditamento. Il risultato avrebbe determinato il valore di produzione mensile, che moltiplicato per dodici mesi e abbattuto del 4% avrebbe dato l’esatto ammontare del budget spettante.
Il predetto decreto veniva sospeso con ordinanza n, 4971 del 2010 dalla Sezione ai fini del riesame di tutta la vicenda che aveva interessato la Struttura ricorrente.
Con atto di motivi aggiunti, notificati in data 3 dicembre 2010, la ricorrente impugna il decreto Commissariale n. 91 del 2010 di rettifica del budget 2010, il quale, tuttavia, riconosce alla Struttura ricorrente lo stesso budget di cui al precedente decreto n. 44 /2010.
Avverso il predetto atto vengono ribaditi tutti i motivi dedotti con il ricorso introduttivo cui si aggiunge la violazione dell’ordinanza n. 4971 del 2010, con cui questa Sezione, in ragione delle incongruenze emerse tra i dati esposti nella documentazione dell’ASP Lazio e le conclusioni della Regione Lazio, secondo cui la struttura per tutti i mesi dell’anno 2009 aveva potuto inserire le ricette nel sistema informativo S.I.A.S., sospendeva il decreto n. 44/2010 ai fini di un riesame da parte della Regione.
L’atto impugnato, infatti, lungi dal provvedere al disposto riesame della situazione della ricorrente ha applicato lo stesso criterio adottato per la definizione del budget 2010 nel decreto n. 44/2010, non tenendo in alcun conto le circostanze specifiche, con grave danno per la ricorrente.
Il predetto decreto veniva sospeso con ordinanza n. 90 del 2011, ribadendo la necessità di un riesame della situazione della istante.
Con successivo atto di motivi aggiunti, notificato il 28 febbraio 2011, la ricorrente impugna i decreti nn. 112 del 31 dicembre 2010, avente ad oggetto: "Definizione budget provvisori I trimestre 2011 delle Case di cura private accreditate, Ospedali classificati e Ircss privati accreditati e n. 113 del 31 dicembre 2010, avente ad oggetto: "Programmi Operativi", avverso i quali vengono riproposti gli stessi motivi già dedotti in precedenza, rilevando, comunque, che malgrado l’ordinanza n. 90 del 2011 di sospensione del decreto 91/2011 disponesse il riesame delle situazione della ricorrente, gli attuali decreti assegnano alla Struttura, per il primo trimestre 2011, lo stesso identico budget del 2010.
Aggiunge la ricorrente che il decreto n. 113 del 2011, con cui vengono approvati i Programmi Operativi per l’anno 20112012, rileva anche (programma n. 6, intervento n. 14) che gli obiettivi fissati nel Tavolo e Comitato di verifica del 26.10.2010 non sono realizzabili entro la data stabilita, aggiungendo che a decorrere dal 2011, la Regione Lazio provvederà ad inviare separatamente i volumi di prestazione per settori specialistici distinguendo per branca, prevedendo, inoltre, che a partire dal 2011 si procederà all’introduzione di nuovi criteri sulla base di una griglia di valutazione del peso delle strutture individuando indicatori particolarmente rappresentativi.
Tali disposizioni vengono censurate dalla ricorrente, in quanto non vengono stabiliti chiaramente e analiticamente i criteri su cui verrà calcolato il budget per gli anni futuri.
Infine, con atto di motivi aggiunti, notificato il 23 maggio 2011, la ricorrente impugna il decreto n. 20 del 25 marzo 2011, avente ad oggetto la "Remunerazione anno 2011 dei soggetti privati erogatori di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale con onere SSR"
Con quest’ultimo decreto viene stabilito che i tetti di spesa 2011 sono individuati come minor valore tra il budget 2010 e la produzione 2010 e che al minor valore si applica l’abbattimento del 1,8%. Conseguentemente alla Struttura ricorrente è stato applicato per il 2011 lo stesso budget 2010 erroneamente calcolato e abbattuto del 1,8%.
La ricorrente ribadisce tutti i motivi già dedotti nei precedenti scritti, con particolare riferimento alle vicende che hanno condotto all’erroneo calcolo dei budget alla stessa assegnati.
Contravvenendo alle proprie disposizioni che prevedevano che "Nelle more della definizione della procedura per il I trimestre 2011 verrà proposto l’affidamento di un budget provvisorio per dodicesimi del 2010 da conguagliare:..", la Regione Lazio non solo non ha ricalcolato il budget della ricorrente, disattendendo anche le ordinanze cautelari del TAR, ma ha assegnato per il 2011 un budget eguale a quello del 2010, abbattuto dell’1,8%.
Si sono costituiti il Ministero della salute e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, i quali eccepiscono il difetto di legittimazione passiva, non essendo stati impugnati atti emessi dalle predette Amministrazioni.
Si è costituita anche la Regione Lazio, la quale conclude per il rigetto del ricorso.
Con le ordinanze nn. 4971 del 2010 e 90 del 2012 è stata disposta la sospensione dei provvedimenti impugnati;
All’udienza del 22 giugno 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Come riferito in narrativa, oggetto della presente controversia è la riduzione del budget subito dalla Struttura ricorrente per l’anno 2010, operata con il decreto n. 44 del 2010 e, conseguentemente dai successivi decreti, determinata dalla circostanza che la Regione non ha tenuto conto delle circostanze che hanno costretto la Struttura medesima ad interrompere l’attività per alcuni mesi dell’anno 2009 (precisamente, i primi tre mesi dell’anno 2009). Tale interruzione causava una diminuzione nella produzione che le impediva di raggiungere il tetto di spesa assegnatole per il 2009. Conseguentemente, seguendo il criterio dettato dal decreto n. 44 del 2010, impugnato, che stabiliva che i tetti di spesa per singoli erogatori privati accreditati erano stabiliti nella misura del minor valore tra i tetti di spesa 2009 e la produzione riconosciuta per l’anno 2009, abbattuta del 4%, la ricorrente si vedeva assegnato un budget per l’anno 2010 di Euro 427.586,13, a fronte del budget 2009 pari ad Euro 586.021,009.
Il ricorso merita accoglimento.
Il predetto provvedimento impugnato prendeva atto che "i tetti di spesa di cui al presente provvedimento riguardano esclusivamente le strutture per cui il rapporto di accreditamento risulta dall’ASP in essere e che quindi revoche, sospensioni, interruzioni eventualmente intervenute comporteranno l’automatica ridefinizione dei tetti assegnati per gli effettivi mesi dell’attività erogata in regime di accreditamenti".
Orbene, giova precisare che nel caso di specie non viene in discussione il criterio dettato dai decreti contestati e, in particolare, dal decreto n. 44 del 2010, impugnato con l’atto introduttivo, in base al quale viene calcolato il budget spettante a ciascuna struttura, ma, al contrario, si lamenta la mancata applicazione della disposizione contenuta nel predetto decreto n. 44/2010 in base alla quale la Regione si impegnava a determinare i tetti di spesa esclusivamente con riguardo alle strutture per cui il rapporto di accreditamento risulta all’ASP in essere, mentre, viceversa, nei casi in cui fossero intervenute revoche, sospensioni, interruzioni, si riservava di ridefinire i tetti assegnati per gli effettivi mesi dell’attività erogata in regime di accreditamento.
Ed invero, come diffusamente riportato in fatto, la ricorrente, per il primo trimestre dell’anno 2009, ha subito la sospensione dell’accreditamento con conseguente chiusura del programma S.i.a.s. e, quindi, non ha potuto esercitare le prestazioni mediche in accreditamento.
Sennonché, la Regione Lazio, eludendo le proprie previsioni e nonostante in sede di esame della domanda cautelare proposta dalla ricorrente siano state adottate da questo Collegio ben due ordinanze (nn. 4971/2010 e 90/2011) volte alla verifica dei dati presi in considerazione per l’anno 2009 in sede di computo del budget per l’anno 2010 in considerazione della sospensione dell’accreditamento per il periodo anzidetto, ha omesso qualsiasi verifica in tal senso, pur avendo dato assicurazioni con la nota dell’11 gennaio 2011, ed ha riproposto lo stesso budget attribuito con il decreto n. 44 del 2010 anche per i periodi successivi, sino al primo trimestre 2011.
Il Collegio non può non osservare che la Regione Lazio medesima ha disatteso le proprie determinazioni, in quanto si era vincolata, in caso di revoche, sospensioni, interruzioni del rapporto di accreditamento, a ridefinire i tetti assegnati in relazione agli effettivi mesi di operatività della Struttura con il SSN.
In proposito vale richiamare il principio generale che le regole stabilite dall’Amministrazione vincolano la medesima, che è tenuta a dare precisa esecuzione a tali previsioni.
Nel caso di specie, quindi, la Regione Lazio avrebbe dovuto determinare il budget della ricorrente in relazione agli effettivi mesi di attività erogata in regime di accreditamento, vale a dire per nove mesi dell’anno 2009.
Il ricorso introduttivo va accolto nei limiti dell’interesse, con conseguente annullamento dell’atto impugnato ( decreto n. 44/2010) e dei decreti succedutisi, viziati da illegittimità derivata.
Con l’atto di motivi aggiunti notificato il 28 febbraio 2011, la ricorrente impugna anche il decreto n. 113 del 2011 nella parte in cui stabilisce che a decorrere dal 2011, la Regione Lazio provvederà ad inviare separatamente i volumi di prestazione per settori specialistici distinguendo per branca, prevedendo, inoltre, che a partire dal 2011 si procederà all’introduzione di nuovi criteri sulla base di una griglia di valutazione del peso delle strutture individuando indicatori particolarmente rappresentativi.
La illegittimità di tale previsione viene ravvisata sotto il profilo della carenza di criteri chiari ed analitici su cui verrà calcolato il budget per gli anni futuri.
La censura è inammissibile.
Invero, la previsione ha carattere programmatorio, come conferma la stessa ricorrente (V. ultimo motivo dell’atto di motivi aggiunti notificato il 28.2.2011), e, quindi, l’atto non è immediatamente lesivo e dovrà essere impugnato solo con l’atto applicativo.
In conclusione il ricorso introduttivo unitamente agli atti di motivi aggiunti vanno accolti "in parte qua" e nei limiti dell’interesse.
Le spese vanno poste a carico della parte soccombente e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, lo accoglie "in parte qua" e nei limiti dell’interesse secondo quanto disposto in motivazione e, per l’effetto, entro i suddetti limiti, annulla gli atti impugnati.
Condanna la Regione Lazio al pagamento in favore della Struttura ricorrente delle spese di giudizio, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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