Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 1213 luglio 2010 e depositato il 13 luglio 2010, A.D.G. ha impugnato la deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura, assunta nella seduta del 30 giugno 2010, nonché i provvedimenti a essa conseguenti e gli atti presupposti, meglio indicati in epigrafe, relativi al conferimento dell’ufficio direttivo giudicante di secondo grado di Presidente della Corte d’Appello di Perugia al controinteressato intimato W.D.N..
La ricorrente, magistrato ordinario già con funzioni direttive di primo grado elevato di Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Napoli, cessate per superamento del termine temporale di otto anni dal 24 settembre 2009, e tuttavia esercitate quale reggente, ha presentato domanda per il conferimento, tra altri, dell’incarico di funzione direttiva di Presidente della Corte d’Appello di Perugia.
Nella seduta del 30 giugno 2010 il Consiglio Superiore della Magistratura ha esaminato due distinte proposte formulate dalla competente V commissione consiliare permanente, nella seduta del 26 aprile 2010, di cui la prima, che aveva riportato il maggior numero di voti (quattro), favorevole a Sergio M.C. (proposta A) e la seconda (sostenuta da due voti) a W.D.N..
All’esito dell’illustrazione e discussione, la proposta A ha riportato undici voti e la proposta B quattordici voti, onde è stato deliberato il conferimento dell’ufficio direttivo di Presidente della Corte d’Appello di Perugia al controinteressato intimato W.D.N..
A sostegno del ricorso sono state dedotte le seguenti censure:
A) Violazione del principio del giusto procedimento, ai sensi della legge n. 241/1990 – Grave eccesso di potere per disparità di trattamento e ingiustizia manifesta – Violazione di legge ed eccesso di potere per omessa motivazione
E’ stata del tutto obliterata, in mancanza di qualsivoglia motivazione, la considerazione, e la debita comparazione, della ricorrente rispetto agli altri candidati aspiranti all’ufficio direttivo superiore, pur potendo essa sola vantare, tra i concorrenti, la pregressa titolarità di ufficio direttivo di primo grado elevato (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Napoli), laddove il controinteressato Di Nunzio rivestiva sole funzioni requirenti di legittimità, l’altro candidato proposto M.C. sole funzioni semidirettive giudicanti di secondo grado e altri due aspiranti (Santoro e Mazzeo Rinaldi) solo funzioni direttive di primo grado (si invoca precedente sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 1° marzo 2010, n. 3174, di accoglimento di analogo ricorso proposto dalla D.G. avverso il conferimento dell’ufficio direttivo superiore di Presidente della Corte d’Appello di Palermo).
La carente motivazione non potrebbe essere integrata dalla circostanza che la ricorrente risulti fuori dalla "fascia di anzianità" considerata, posto che i suoi titoli di carriera deponevano per il riconoscimento dell’elemento dello "spiccato rilievo".
B) Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 11 e 12 del d.lgs. n. 160/2006, come sostituiti dalla legge n. 111/2007 – Violazione e falsa applicazione dei paragrafi 5.2, 5.3, 5.4 e 6 delle risoluzioni del C.S.M. del 21 novembre 2007 e del 10 aprile 2008 – Violazione e falsa applicazione delle norme sul conferimento degli uffici direttivi nonché della circolare del C.S.M. n. 13000/1999 come integrata dalla risoluzione del 21 novembre 2007 – Grave eccesso di potere per disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, travisamento di fatti e presupposti, erroneità nella valutazione – Eccesso di potere e violazione di legge per insufficienza e/o erroneità della motivazione, sviamento e violazione del principio di imparzialità
Si ribadisce che non poteva disconoscersi il requisito dello "spiccato rilievo", idoneo a consentire il superamento della "fascia di anzianità" considerata, con la conseguente doverosa ammissione della ricorrente alla valutazione comparativa con gli altri aspiranti, in relazione all’obiettiva circostanza della titolarità per ben dodici anni (quattro di fatto e otto con formale incarico) di ufficio direttivo giudicante di primo grado elevato, riferito al Tribunale di Sorveglianza di Napoli, "ufficio a giurisdizione distrettuale e multipla, primo e secondo grado di merito, nonché di legittimità, peraltro il più grande ufficio d’Italia in materia".
Sotto tale aspetto, peraltro, sarebbe affatto evidente, nel raffronto comparativo col controinteressato intimato, la prevalenza della ricorrente, in relazione al suo curriculum e a tutti gli altri parametri valutativi, sui quali la censura si sofferma diffusamente.
Nel giudizio si sono costituite le Autorità statali intimate che, con memoria difensiva dell’Avvocatura generale dello Stato, depositata il 30 agosto 2010, hanno dedotto l’infondatezza del ricorso in base ai rilievi di seguito sintetizzati:
a) la ricorrente è stata legittimamente esclusa dalla comparazione, come chiarito in entrambe le proposte della V Commissione consiliare, recepite dal Plenum del C.S.M., perché candidato "fuori fascia di anzianità": ai sensi del paragrafo 5.3 lettera c) della circolare P13000 dell’8 luglio 1999, e successive modifiche, per gli uffici per i quali è richiesta la quinta valutazione di professionalità (ossia, tra gli altri, gli uffici direttivi di Corte d’Appello) sono ammessi alla comparazione i candidati che possano vantare almeno "otto anni di positivo esercizio delle funzioni rispetto al più giovane partecipante"; poiché quest’ultimo deve identificarsi in Giuseppina D’Antonio (nominata con d.m. 30 giugno 1979) o, ove si consideri la rinuncia di questa, in Vito Piglionica (pure nominato con d.m. 30 giugno 1979), è evidente che la ricorrente difetta del suddetto requisito di anzianità, essendo stata nominata appena due anni prima (con d.m. 27 maggio 1977);
b) l’enucleazione di uno "spiccato rilievo" corrisponde a valutazioni di ampia discrezionalità dell’organo di autogoverno, non potendosi ex se identificare con la titolarità di una pregressa oppure attuale specifica funzione direttiva, e soltanto il suo riconoscimento richiede peculiare motivazione;
c) le residue censure dedotte nel secondo motivo di ricorso, in quanto tese a sollecitare una diretta comparazione da parte del giudice amministrativo tra la ricorrente e il controinteressato intimato, sono inammissibili perché esorbitanti dal sindacato giurisdizionale amministrativo di legittimità e intrusive del merito della valutazione riservata al Consiglio Superiore della Magistratura.
A sua volta il controinteressato intimato W.D.N., costituitosi in giudizio, con memorie difensive depositate il 27 agosto 2010 e il 3 marzo 2011, ha dedotto l’infondatezza del ricorso, rilevando peraltro che la sentenza invocata dalla ricorrente (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 1° marzo 2010, n. 3174) è stata annullata con sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 novembre 2010, n. 8366).
All’udienza pubblica del 6 aprile 2011 il ricorso è stato discusso e riservato per la decisione.
Motivi della decisione
1.) Il ricorso in epigrafe deve essere rigettato perché fondato su censure in parte infondate (primo motivo di ricorso e prima parte del secondo motivo) e in parte inammissibili (seconda parte del secondo motivo).
1.1) Com’è noto, il conferimento degli incarichi di funzione (di primo grado, di secondo grado e di legittimità; semidirettive di primo grado, semidirettive elevate di primo grado e semidirettive di secondo grado; direttive di primo grado, direttive elevate di primo grado, direttive di secondo grado, direttive di legittimità, direttive superiori e direttive apicali), definiti dall’art. 10 del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, è disciplinato normativamente dall’art. 12 dello stesso decreto legislativo, entrambe le disposizioni come sostituite dall’art. 2 della legge 30 luglio 2007, n. 111.
Ad esso si provvede, a domanda degli interessati, all’esito di una procedura concorsuale di valutazione comparativa aperta ai magistrati che abbiano conseguito la valutazione di professionalità volta a volta richiesta: art. 12 commi da 2 a 9 (il solo conferimento delle funzioni al termine di tirocinio, per le funzioni giudicanti e requirenti; la seconda valutazione di professionalità per le funzioni di secondo grado e le funzioni semidirettive di primo grado; la terza valutazione di professionalità per le funzioni direttive di primo grado e le funzioni semidirettive elevate di primo grado; la quarta valutazione di professionalità per le funzioni requirenti di coordinamento nazionale, le funzioni di legittimità, le funzioni direttive di primo grado elevato; la quinta valutazione di professionalità per le funzioni direttive giudicanti di secondo grado, requirenti di coordinamento nazionale e le funzioni direttive di legittimità; la sesta valutazione di professionalità per le funzioni direttive superiori di legittimità; la settima valutazione di professionalità per le funzioni direttive apicali di legittimità).
Integrativa della normativa primaria è quella secondaria posta dal Consiglio Superiore della Magistratura con la circolare P13000 dell’8 luglio 1999 e successive modifiche del 7 marzo 2001 e 22 giugno 2005, come integrata dalla deliberazione del 21 novembre 2007, emanata alla luce delle modificazioni legislative introdotte dal d.lgs. n. 160/2006, come parzialmente novato dalla legge n. 111/2007.
In sostanza il raffronto comparativo tra i candidati è condotto alla stregua dei criteri delle attitudini e del merito "opportunamente integrati fra loro".
Per "Attitudini" si intende (par. A della circolare):
– "…l’idoneità dell’aspirante ad esercitare degnamente -per requisiti di indipendenza, prestigio e capacità- le funzioni direttive da conferire…", anche in considerazione del "…periodo di permanenza che egli è in grado di assicurare nell’ufficio", precisandosi che:
– l’indipendenza attiene alla "…capacità del magistrato di svolgere le sue funzioni senza condizionamenti, dimostrata nel pregresso esercizio di funzioni giudiziarie e dalla insussistenza di rapporti che possano influire negativamente sulle modalità di esercizio della giurisdizione, avuto anche riguardo al tipo ed all’ubicazione dell’ufficio direttivo da conferire", con obbligo dell’aspirante di dichiarare gli incarichi extragiudiziari svolti e l’appartenenza attuale o passata ad associazioni;
– il prestigio è inerente "…alla stima acquisita dall’aspirante all’interno ed all’esterno degli uffici giudiziari di cui abbia fatto parte, oltre che per l’impegno profuso nell’esercizio dell’attività giudiziaria, per il rigore morale, per le doti di carattere e per le qualità umane";
– la capacità è individuata in relazione:
– "a) al profilo professionale complessivo del candidato desunto dalla provata idoneità di dare adeguata risposta alla domanda di giustizia per operosità, per cultura, preparazione tecnicogiuridica ed equilibrio;"
– "b) alle doti organizzative desumibili dall’esercizio di funzioni dirigenziali anche in relazione alle concrete iniziative adottate per rendere più efficiente il lavoro dei magistrati e del personale addetto all’ufficio, nonché dalla validità dei metodi operativi e di gestione degli affari e dei servizi di cui il candidato abbia dato prova nell’esercizio di funzioni non dirigenziali";
– "c) alla conoscenza approfondita dell’ordinamento giudiziario, delle circolari del C.S.M. specialmente di quelle in materia tabellare e di organizzazione degli uffici giudiziari, nonché delle norme che regolano lo status del personale giudiziario";
– "d) al positivo esercizio di funzioni giudiziarie diverse";
– "e) al positivo esercizio, specie se in epoca non remota e per un tempo adeguato, di funzioni:
o di identica o analoga natura di quelle dell’ufficio da ricoprire;
o di livello pari o superiore".
Mentre "di regola" è elemento preferenziale per gli uffici direttivi apicali e superiori l’esercizio negli ultimi quindici anni, di funzioni direttive superiori per almeno un biennio e di funzioni di legittimità per almeno un quadriennio, per gli uffici direttivi di merito "si attribuisce rilievo…senza che costituisca titolo preferenziale, al positivo esercizio delle funzioni di merito per un tempo non inferiore a quattro anni negli ultimi quindici anni alla data della vacanza del posto in concorso", e, sempre senza che costituisca elemento preferenziale, a esperienze specifiche settoriali omogenee (uffici direttivi di Presidente del Tribunale per i minorenni, di Procuratore della Repubblica presso lo stesso Tribunale e di Presidente del Tribunale di Sorveglianza; uffici direttivi di Procuratore della Repubblica in zone caratterizzate da rilevante presenza di criminalità organizzata di tipo mafioso; uffici di Procuratore della Repubblica di una Procura Distrettuale e per quelli di Procuratore generale).
Per "Merito" si intende (par. B della circolare):
– "l’impegno valutato in riferimento alla qualità ed alla quantità del lavoro svolto";
– "la concreta capacità organizzativa di cui il candidato abbia dato prova nell’esercizio di funzioni
dirigenziali";
– "la puntualità e la diligenza dimostrate nello svolgimento delle funzioni e nell’osservanza dei
propri doveri";
– "la disponibilità a far fronte alle esigenze dell’ufficio".
L’anzianità, che prima della riforma di cui al d.lgs. n. 160/2006 costituiva criterio preferenziale a parità di attitudini e merito, assume invece ormai valore del tutto residuale quale mero "requisito di ingresso per una prima utile comparazione" ed assume rilevanza essenzialmente come "criterio di validazione dei parametri del merito e delle attitudini dei quali attesta la costanza e la persistenza e perciò lo specifico valore…(nel senso che)… partendo dal più giovane partecipante al concorso, determini in linea di principio quale sia il valore aggiunto da attribuire al durevole esercizio positivo delle funzioni e alla costante capacità professionale e su questa base determini e circoscriva l’ambito di aspiranti che in una fase preliminare possono essere posti tra loro in significativa ed utile valutazione comparativa", con l’avvertenza che "…tra gli aspiranti utilmente collocati in quest’area di valutazione, l’anzianità non assume poi alcun ulteriore rilievo, dovendosi la stessa tradurre in esperienze maturate ed attività realizzate, valutabili solo all’interno dei parametri del merito e delle attitudini".
Nei sensi testualmente citati dispone l’art. 5.2 della deliberazione del 21 novembre 2007, integrativa della circolare n. p13000, che quindi qualifica l’anzianità essenzialmente come requisito di legittimazione alla valutazione comparativa con gli altri candidati.
Infatti, ai sensi del successivo par. 5.3) della richiamata deliberazione per ciascuna tipologia di ufficio direttivo sono individuati periodi minimi di positivo esercizio delle funzioni in atto svolte da aggiungere all’anzianità di servizio dell’aspirante più giovane partecipante alla procedura concorsuale, nei sensi di seguito precisati:
– uffici per cui è richiesta almeno la terza valutazione di professionalità, ossia funzioni direttive di primo grado e funzioni semidirettive elevate di primo grado: quattro o sei anni a seconda che l’incarico da conferire abbia o meno figure semidirettive subordinate;
– uffici per i quali è richiesta almeno la quarta valutazione, ossia funzioni requirenti di coordinamento nazionale, funzioni di legittimità, funzioni direttive di primo grado elevato: otto anni;
– uffici per i quali è richiesta almeno la quinta valutazione, ossia funzioni direttive di secondo grado, requirenti di coordinamento nazionale e funzioni direttive di legittimità: otto anni;
– uffici per i quali è richiesta almeno la sesta o la settima valutazione, ossia rispettivamente funzioni direttive superiori di legittimità e funzioni direttive apicali di legittimità: dieci anni.
Il suddetto diaframma ostativo alla valutazione comparativa di merito può cedere (vedi par. 5.4) soltanto in presenza della positiva ricognizione in capo all’aspirante di doti attitudinali e di merito "di spiccato rilievo", e quindi di elementi valutativi che lo qualifichino e che devono essere "specificamente motivati", nonché per il conferimento di uffici di peculiare specializzazione (Tribunale di sorveglianza, Uffici minorili, Procure distrettuali e Procure generali di distretti connotati da rilevante criminalità organizzata).
1.2) Orbene, è del tutto pacifico e incontrovertibile che la ricorrente non potesse vantare, rispetto al "più giovane partecipante al concorso", ossia al magistrato di minore anzianità per servizio che aveva presentato domanda per il conferimento dell’incarico di funzione direttiva, l’anzianità minima aggiuntiva richiesta dal par. 5.3 della deliberazione del 21 novembre 2007 per tale tipo di ufficio (otto anni), sebbene una maggiore anzianità di appena due anni; e ciò sia rispetto a Giuseppina D’Antonio, che aveva poi revocato la domanda, sia rispetto a Vito Piglionica, entrambi nominati con d.m. 30 giugno 1979, laddove la ricorrente è stata nominata con d.m. 27 maggio 1977.
Collocandosi dunque fuori dalla "fascia di anzianità", del tutto legittimamente essa non è stata ammessa alla valutazione comparativa con gli altri candidati "in fascia" (tra cui il controinteressato intimato), e di tale circostanza, con riferimento a tutti i magistrati "fuori fascia", hanno dato puntualmente atto sia la proposta A, favorevole a M.C., sia la proposta B, favorevole a D.N., considerate entrambe, in tutti i loro presupposti, e quindi anche con riguardo all’esclusione dei magistrati fuori fascia, dalla deliberazione del Plenum del C.S.M. del 30 giugno 2010.
In entrambe le proposte, infatti, si premette che l’illustrazione dei curricola (c.d. medaglioni) riguarda i "…candidati individuati ai sensi del paragrafo 5 della delibera di questo Consiglio adottata il 21.11.2007, ad integrazione della circolare n. 13000/99 in tema di conferimento di uffici direttivi".
E più oltre si precisa che "Non si provvede a riportare in motivazione i curricola degli aspiranti che, osserva il relatore, sono bensì in possesso di ragguardevoli requisiti attitudinali e di merito, ma non tali comunque, con riferimento ai requisiti di legge ed ai criteri della circolare in materia (in particolare, dei punti 5.2, 5.3 e 5.4), da giustificare nella comparazione con i candidati che li precedono, in relazione alle esigenze concrete del posto da coprire, il riconoscimento dello "spiccato rilievò ed il superamento del c.d. "valore aggiuntò derivante dal maggiormente prolungato esercizio delle funzioni".
Non può condividersi la prospettazione della ricorrente, secondo la quale il Consiglio superiore della magistratura avrebbe dovuto motivare (in negativo) le ragioni della insussistenza dello "spiccato rilievo", laddove, al contrario, soltanto la positiva ricognizione di tale requisito, proprio perché consente la deroga alla regola di cui al paragrafo 5.3 della circolare relativa alla esclusione dalla valutazione comparativa degli aspiranti "fuori fascia", richiede specifica e puntuale motivazione.
In tal senso il Tribunale ritiene di aderire al condivisibile orientamento espresso -peraltro in analoga vicenda amministrativa concernente proprio l’esclusione della D.G. dalla comparazione ai fini del conferimento di altro ufficio direttivo giudicante di secondo grado, dal Consiglio di Stato, IV Sezione giurisdizionale, che, con sentenza n. 8366 del 30 novembre 2010, ha chiarito come "…il C.S.M. non ha alcun obbligo di prendere in concreta valutazione i candidati collocati "fuori fascià e, conseguentemente, non deve rendere ragione di tale determinazione (mentre) viceversa, ove ravvisi in uno dei candidati "fuori fascià il requisito dello "spiccato rilievò desunto da doti professionali eccezionali "…tali da imporsi pressoché ictu oculi"dovrà adeguatamente motivare…la sussistenza del requisito dello "spiccato rilievò che giustifica l’inserimento del candidato "fuori fascià nel lotto dei valutabili; quindi, in vista del conferimento dell’incarico in suo favore, dovrà previamente compararlo analiticamente con tutti i candidati più anziani, motivando specificatamente le ragioni della scelta".
Né può ritenersi consentito, nell’ambito del sindacato giurisdizionale amministrativo di legittimità, il diretto apprezzamento, sollecitato in sostanza a questo giudice amministrativo, in ordine alla sussistenza, nel caso di specie, di elementi denotanti lo "spiccato rilievo" in capo alla ricorrente, sia che essi si riducano all’apprezzamento dell’incarico di funzioni direttive giudicanti di grado elevato già rivestito dalla ricorrente (e ancora espletato, in via di "reggenza" quale magistrato più anziano addetto all’ufficio all’epoca di svolgimento della procedura comparativa per l’assegnazione dell’incarico di funzioni direttive giudicanti di secondo grado di Presidente della Corte d’Appello di Perugia), sia che attengano agli ulteriori elementi valutativi segnalati nel secondo motivo di ricorso.
Sotto quest’ultimo aspetto, poi, è evidente l’inammissibilità delle censure svolte con la seconda parte del secondo motivo di ricorso, sia perché, riconosciuta la legittimità dell’esclusione della ricorrente dalla platea degli aspiranti "in fascia", non poteva darsi ovviamente ingresso ad alcuna valutazione comparativa con i medesimi, ivi compreso il controinteressato intimato nominato, sia perché esse risultano comunque intrusive del merito, in quanto intese, appunto, a introdurre una comparazione "diretta" tra la ricorrente e il controinteressato intimato ad opera del Tribunale.
2.) Alla luce dei rilievi che precedono il ricorso deve essere quindi respinto, perché sostenuto da censure in parte infondate e in parte inammissibili.
3.) In relazione alla relativa novità delle questioni trattate all’epoca della proposizione del ricorso, poiché soltanto con la successiva sentenza del Consiglio di Stato n. 8366/2010 esse hanno trovato chiarificazione, sussistono giuste ragioni per dichiarare compensate per intero tra le parti le spese e onorari del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sede di Roma – Sezione I rigetta il ricorso in epigrafe n. 6274 del 2010.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.