Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con ricorso depositato presso il Tribunale amministrativo regionale delle Marche il 16 ottobre 2009, la Società D. B., esercente attività nel settore barristorazione, chiedeva l’accesso ai documenti della C. Spa, società di gestione del patrimonio immobiliare delle Ferrovie dello Stato, relativamente all’utilizzo dei locali ed alla gestione del bar della Stazione ferroviaria di Ancona, richiedendo: "1) il provvedimento di affidamento del servizio o concessione di gestione dell’attuale bar della Stazione ferroviaria di Ancona unitamente al locale self service; 2) nominativo dell’impresa affidataria dei servizi anzidetti; 3) provvedimenti pregressi di affidamento del medesimo servizio per periodi antecedenti a quello attuale, in particolare se in favore del medesimo attuale gestore; 4) avvisi pubblici o bandi di gara ex legge 163/2006; 5) nominativo del responsabile del procedimento di eventuali procedimenti attualmente in essere e finalizzati all’affidamento del servizio anzidetto".
1.1 L’istanza veniva rivolta dalla Società D. B. alla C. Spa che non rispondeva e, pertanto, la ricorrente si rivolgeva al Tribunale amministrativo regionale per le Marche evidenziando il proprio interesse all’accesso: in primo luogo, al fine di contrapporsi in un diverso ricorso, mediante impugnative incidentali, ad una azione promossa nei suoi confronti dalla controinteressata C. Società Cooperativa a r.l., che gestiva il suddetto bar presso la Stazione ferroviaria di Ancona; in secondo luogo, muovendo dal presupposto che fosse stata posta in essere una procedura di "affidamento del servizio bar", al fine di verificare le modalità di affidamento del servizio in questione per valutarne la legittimità e, eventualmente, agire in sede giurisdizionale.
La Società C., sopra richiamata, si costituiva eccependo in primo luogo l’incompetenza territoriale del TAR Marche, per avere la C. sede legale in Roma. Nel merito, dichiarava l’inesistenza del documento richiesto in quanto risultava in essere solo un contratto di locazione di immobile, e non l’affidamento di un servizio pubblico.
Sul primo punto, con decisione del 6 aprile 2010, n. 1936, la VI Sezione del Consiglio di Stato stabiliva la competenza territoriale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
2. Con sentenza del 21 febbraio 2011, n. 1593, il TAR Lazio accoglieva il ricorso, ordinando alla C. l’esibizione dei documenti richiesti entro trenta giorni dalla notificazione della sentenza stessa.
2.1 Il giudice di primo grado, sotto il profilo della giurisdizione, riteneva che l’attività della Società C. (avente per oggetto la gestione, in qualunque forma e modalità, di complessi di stazione e infrastrutture nodali di trasporto) svolgesse una attività strettamente connessa al servizio pubblico di trasporto ferroviario, che non può non qualificarsi di pubblico interesse. In ragione di ciò, riteneva che la fattispecie in esame ricadesse nelle previsioni dell’articolo 22, comma 1, lettera e), della legge n. 241/1990, come introdotta dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, che individua la pubblica amministrazione, ai fini dell’accesso, anche nei soggetti di diritto privato che svolgano attività di pubblico interesse. L’eccezione relativa al difetto di giurisdizione non veniva pertanto accolta.
2.2 In merito all’interesse della ricorrente e, quindi, alla sua legittimazione ad agire, il Collegio riteneva irrilevanti le eccezioni riguardanti la diversità delle situazioni giuridiche tutelate tra la fattispecie in esame e quella relativa all’impugnazione di una gara per la gestione del bar interno a complesso ospedaliero, che parte ricorrente avrebbe inteso svolgere e nel corso della quale utilizzare le risultanze del richiesto accesso. Il giudice amministrativo, veniva sottolineato, non ha alcun sindacato in ordine alla rilevanza del documento richiesto in relazione al processo nel quale la parte ricorrente riterrà di produrlo.
Ancora, la semplice appartenenza al settore merceologico specifico (gestione bar ristorazione) avrebbe legittimato la parte ad accedere ai documenti che in qualche modo coinvolgano la gestione di un bar, nell’ambito ovviamente di situazioni di pubblico interesse.
In considerazione dell’evidente "favor" normativo per l’azione di accesso, il TAR riteneva non vi fossero motivi validi per negare l’accesso alla documentazione relativa all’utilizzo del locale bar della Stazione ferroviaria di Ancona.
La Società C., pur riservandosi di proporre appello avverso tale pronuncia, procedeva a trasmettere alla D. B. copia del contratto di locazione intercorrente tra la stessa Società e C..
3. Contro la decisione del giudice di primo grado ricorreva pertanto la Società C.. Appello incidentale veniva altresì presentato dalla C. Spa per ottenere, con motivazioni analoghe a quelle dell’appellante principale, l’annullamento della sentenza del TAR Lazio.
A fondamento dell’appello e del ricorso incidentale veniva in premessa ricordato come il TAR avesse accolto il ricorso proposto dalla D. B. travisando il contenuto dell’istanza, riconoscendo un diritto di accesso dai confini assolutamente più ampi rispetto a quanto richiesto dal ricorrente.
Essendo infatti risultata inesistente la documentazione richiesta con l’istanza di accesso, il giudice avrebbe immotivatamente ritenuto possibile disporre l’accesso nei confronti di altra documentazione (cioè, nei riguardi della "documentazione relativa all’utilizzo del locale bar della Stazione ferroviaria di Ancona" anziché, come richiesto, nei confronti del "provvedimento di affidamento del servizio o concessione di gestione dell’attuale bar").
3.1 Come primo motivo di appello veniva quindi nuovamente sollevato il difetto di giurisdizione.
Veniva ricordato come la C. fosse una società di diritto privato del Gruppo Ferrovie dello Stato, a capitale misto pubblico e privato che, accanto a un’attività tipicamente deputata alla cura e al perseguimento dell’interesse pubblico (il recupero e l’adeguamento funzionale di Stazioni ferroviarie) svolge altresì un’attività di gestione e sfruttamento commerciale di locali posti all’interno delle Stazioni ferroviarie.
In tale ultimo contesto non agirebbe come organismo di diritto pubblico, ma come un qualsiasi soggetto privato mediante stipulazione di contratti di locazione con terzi.
3.2 In merito poi alla sussistenza di un legittimo interesse di accedere ai documenti in questione da parte della D. B., veniva sottolineato come, a mente dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990, presupposto fondamentale per l’ammissibilità all’accesso fosse l’esistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a situazioni giuridicamente tutelate e collegate al documento rispetto al quale è chiesto l’accesso.
Ora, a giudizio della ricorrente, tali elementi non sussistono nel caso di specie. La D. B., come sopra ricordato, fonda il proprio interesse in primo luogo sull’asserita necessità di ostacolare mediante impugnativa incidentale diversa azione promossa nei suoi confronti dalla C., deducendone asserite illegittimità. In secondo luogo, si muove nell’errato presupposto della sussistenza, o doverosità, di un procedura di "affidamento del servizio bar", al fine di indagare sulla legittimità dello stesso ed eventualmente agire in sede giurisdizionale.
Sul primo dei due punti ora ricordati, veniva sottolineato come la locazione del locale in questione fosse fattispecie del tutto estranea agli interessi sottesi al diverso giudizio pendente fra le parti.
Sotto il secondo profilo veniva nuovamente richiamato il fatto che non si era in presenza dell’affidamento di un servizio sottoposto a disciplina pubblicistica, bensì di un rapporto di locazione che soggiace alle comuni norme di diritto civile.
Tale considerazione rendeva altresì infondata la richiesta avanzata in quanto, appunto, non sussisteva un provvedimento di affidamento del servizio da esibire, bensì un contratto di natura privatistica.
3.3 Da ultimo, veniva ricordato che, con nota dell’11 marzo 2011, in ottemperanza alla decisione del giudice di primo grado, l’appellante aveva tuttavia trasmesso alla D. B. il contratto di locazione vigente al momento dell’istanza di accesso.
4. La causa veniva assunta in decisione alla pubblica udienza del 21 giugno 2011.
Si ritiene in premessa che, nel valutare i ricorsi avanzati, vadano considerati taluni orientamenti giurisprudenziali seguiti in relazione a vicende connesse a "G. S. Spa", considerando tali fattispecie analoghe a quelle di "C. Spa". Si ricorda che G. S. si differenzia, in relazione alle attività poste in essere da C., per il fatto di avere ad oggetto la gestione degli immobili delle G., anziché delle medie stazioni ferroviarie. Pertanto le questioni relative alla natura soggettiva ed alle attività poste in essere dalle due società possono essere ragionevolmente valutate secondo criteri analoghi.
4.1 Per quanto riguarda l’eccezione preliminarmente avanzata del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sembra potersi condividere la decisione del Tribunale amministrativo regionale che non ha ritenuto di accoglierla confortato, implicitamente, dall’ordinanza del 6 aprile 2010, n. 1936, di questa Sezione che ha riconosciuto in materia la competenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
Riteneva il giudice di primo grado che, in base all’articolo 3 dello statuto, la Società C. ha per oggetto la gestione, in qualunque forma e modalità, di complessi di stazione e infrastrutture nodali di trasporto. Svolge quindi un’attività strettamente connessa al servizio pubblico di trasporto ferroviario, che non può non qualificarsi di pubblico interesse, in relazione alle molteplici attività da essa svolte.
Se così è, deve ritenersi che la fattispecie ricada nell’ipotesi dell’articolo 22, comma 1, lettera e), della legge n. 241 del 1990, come introdotta dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, che individua la pubblica amministrazione, ai fini dell’accesso, anche nei soggetti di diritto privato che svolgano attività di pubblico interesse (cfr. sul principio TAR Lazio, Sezione II, 3 novembre 2009, n. 10762).
In proposito si può anche richiamare la decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 2004. Riteneva l’Adunanza, in tale occasione, che la G. S. Spa andasse qualificata impresa pubblica e, come tale, tenuta ad indire ai sensi del decreto legislativo n. 158 del 1995 una gara comunitaria per la scelta del contraente deputato a svolgere il servizio di pulizia nelle stazioni ferroviarie.
La sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 10218 del 4 maggio 2006, richiamata dai ricorrenti, va letta alla luce di quanto affermato dalla ricordata Adunanza plenaria, e cioè come ricognitiva di una facoltà per G. S., qualificata come impresa pubblica, di indire gare comunitarie o di stipulare contratti di diverso tipo, in relazione alle finalità da raggiungere ed alle esigenze da soddisfare.
L’eccezione non può quindi essere accolta.
4.2 Analogamente, non può essere accolta l’ulteriore eccezione, avanzata anche nell’appello incidentale, relativa alla mancanza di un riconoscibile diritto all’accesso, in capo alla D. B..
Su tale punto il Consiglio di Stato ha avuto modo di pronunciarsi più volte. Nella recente sentenza n. 1492 del 9 marzo 2011, questa Sezione ha ricordato che la situazione "giuridicamente rilevante" disciplinata dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, per la cui tutela è attribuito il diritto di accesso, è nozione diversa e più ampia rispetto all’interesse all’impugnativa e non presuppone necessariamente una posizione soggettiva qualificabile in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo. Con la conseguenza che la legittimazione all’accesso va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto dell’accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita d’istinto rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto.
Anche questa eccezione non può pertanto essere accolta.
4.3 Si ritiene invece fondato il ricorso avanzato, nella parte in cui dagli atti di causa è emersa, fin dal primo grado di giudizio, l’inesistenza di un provvedimento di affidamento del servizio o concessione di gestione del bar in questione, come richiesto dal ricorrente in primo grado.
E’ invece risultato sussistere un contratto di locazione di natura privatistica. E i contratti tra C. ed eventuali soggetti privati non possono considerarsi soggetti all’onere pubblicistico di ostensione, in quanto posti in essere iure privatorum.
Salvo diversa volontà dei soggetti stipulanti, essi devono pertanto essere coperti da esigenze di riservatezza a tutela dei rapporti commerciali.
La decisione del giudice di primo grado di ampliare il contenuto della domanda del ricorrente, riconoscendo il diritto di accesso a qualsiasi documentazione relativa all’utilizzo del locale non può quindi essere condivisa, in quanto non solo amplia l’oggetto della domanda iniziale, ma anche perché quando una società, nel caso di specie C., conclude negozi privatistici (come appunto un contratto di locazione) non può essere assoggettata alla disciplina sull’accesso ai documenti amministrativi (v. in questo senso Consiglio di Stato, Sezione VI, 9 marzo 2007, n. 1119).
Per la ragione e con la motivazione sopra riportata, il ricorso principale e quello incidentale possono pertanto essere accolti nella parte indicata e, in riforma della sentenza di primo grado, va negato l "accesso ai documenti richiesti.
Sussistono sufficienti ragioni per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione VI, definitivamente pronunciandosi sui ricorsi in epigrafe, accoglie l’appello con le motivazioni sopra riportate, e per gli effetti respinge il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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