Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.- Con il ricorso, meglio indicato in epigrafe, il CodaconsCoordinamento delle associazioni e dei comiutati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori e l’Associazione utenti dei servizi finanziari, bancari e assicurativiOnlus (d’ora in poi, per brevità, rispettivamente CODACONS e ASSOCIAZIONE) hanno chiesto a questo Tribunale amministrativo di pronunciarsi in merito alla asserita illegittimità della circolare applicativa diramata dal Ministero dell’economia e delle finanzeAmministrazione autonoma dei Monopoli di Stato in data 18 giugno 2008, prot. 2008/23925/Giochi/SCOAll., avente ad oggetto la disciplina dei giochi di abilità a distanza con vincita di denaroDecreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 17 settembre 2007 nonché degli atti ad essa allegati e di quelli presupposti, ivi compreso il D.M. 17 settembre 2007.
I ricorrenti, nella loro qualità di enti esponenziali degli interessi dei consumatori e degli utenti interessati a far sì che sia combattuto con ogni mezzo il gioco d’azzardo, disvelando i casi di falsa (o inopportuna) legalizzazione di giochi, anche a distanza, con il rischio di ingenti perdite di denaro per l’ignaro giocatore, premettendo di ben conoscere l’intervento normativo del 2006 (vale a dire il c.d. decreto Bersani, decreto legge 4 luglio 2006 n. 223 convertito nella legge 4 luglio 2006 n. 248) ed il successivo contenuto nella c.d. legge finanziaria per il 2007 (in particolare l’art. 1, comma 93, della legge 27 dicembre 2006 n. 296), in attuazione dei quali è stato emanato il D.M. 17 settembre 2007 n. 186, sostengono che la circolare applicativa diramata dal Ministero dell’economia e delle finanzeAmministrazione autonoma dei Monopoli di Stato in data 18 giugno 2008, prot. 2008/23925/Giochi/SCOAll, sia affetta dai seguenti vizi:
A) difetto di istruttoria e sviamento di potere, in quanto la possibilità offerta dalla circolare ai giocatori di poter effettuare le puntate e comunque di giocare in modalità telematica (c.d. on line) accresce pericolosamente e ingiustificatamente il rischio che nel giocatore stesso possano ingenerarsi tendenze patologiche di assuefazione al gioco d’azzardo ovvero di "accanimento al gioco da parte dell’utenza" (così, testualmente, a pag. 7 del ricorso introduttivo), senza che neppure sia previsto un orario per i collegamenti che, dunque, sono possibili senza temporali interruzioni. Sul punto i ricorrenti sostengono che "né nell’impugnata circolare, né nel Decreto Ministeriale 186/2007, si trova alcuna traccia di una istruttoria svolta dall’Amministrazione in tal senso, né, tantomeno, si trova alcuna disposizione con una ratio di prevenzione" (così, testualmente, a pag. 8 del ricorso introduttivo) e che, in definitiva, pur prevedendo nell’Allegato A della circolare qui principalmente gravata, talune misure di garanzia per proteggere l’utente da rischi in qualunque modo connessi all’uso della piattaforma stessa, inclusi i rischi morali e sociali del gioco "l’Amministrazione ha banalmente dato atto della esistenza di rischi morali e sociali facilmente intuibili, senza però sentire l’esigenza di prevedere alcuna disciplina indirizzata alla loro prevenzione, né procedendo alla opportuna istruttoria che avrebbe dovuto sfociare nell’emanazione di una circolare maggiormente circostanziata e vincolante per i Concessionari" (così, testualmente, ancora a pag. 8 del ricorso introduttivo);
B) ulteriori motivi di irragionevolezza, per non avere l’Amministrazione, prima dell’adozione della circolare, consultato opportunamente le associazioni di utenti e consumatori, circostanza che ha determinato un grave deficit dell’istruttoria svolta dall’Amministrazione.
Da qui il proposto ricorso con richiesta di annullamento giudiziale degli atti impugnati.
2. – Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità del gravame proposto in quanto la circolare impugnata è stata emanata in attuazione del decreto ministeriale n. 186 del 2007 che non risulta essere mai stato impugnato e nei termini dai ricorrenti, evidenziandosi peraltro la inammissibilità della impugnazione di una circolare che non ha "nessun nuovo effetto dispositivo rispetto a quanto stabilito per legge e successivamente per regolamento" (così, testualmente, a pag. 3 della memoria difensiva depositata dalla difesa erariale). Nel merito le Amministrazioni resistenti contestano la fondatezza delle avverse prospettazioni e chiedono la reiezione del gravame.
Trattenuta riservata la decisione nell’udienza di merito del 23 febbraio 2011 la riserva è stata sciolta nella Camera di consiglio dell’11 maggio 2011.
3. – Preliminarmente il Collegio (come ha sempre preferito anteporre alla esposizione dei motivi della decisione ogni qualvolta si è trovato a dover affrontare e risolvere giudizi nella materia delle scommesse pubbliche lecite) ritiene necessario inquadrare la vicenda contenziosa negli esatti ambiti giuridici che la caratterizzano nonché con specifico riguardo ai fatti delineanti il contesto nel quale detta vicenda si muove, illustrazione che si impone quale presupposto inevitabile al fine di raggiungere consapevolmente l’obiettivo di illustrare compiutamente i percorsi motivazionali che conducono alla decisione giudiziale del ricorso proposto.
Peraltro tale impostazione si rende necessaria per risolvere la questione posta in via preliminare dalla difesa erariale nel sollevare l’eccezione di inammissibilità del ricorso.
La circolare 18 giugno 2008, qui gravata, è stata adottata in espressa attuazione del decreto ministeriale 17 settembre 2007, testo quest’ultimo il cui contenuto reca disposizioni avente forza e valore regolamentari per come è testimoniato dai passaggi istruttori (sintetizzati nella parte in premessa dell’atto ministeriale) che ne hanno preceduto la pubblicazione (peraltro) nella Gazzetta ufficiale 6 novembre 2007 n. 256.
A propria volta, come hanno bene ricordato i ricorrenti, il regolamento del 17 settembre 2007 n. 186 si è inserito nella filiera normativa che ha il suo incipit nel c.d. decreto Bersani ( decreto legge n. 223 del 2006 convertito nella legge n. 248 del 2006), seguito dalla c.d. legge finanziaria per il 2007 (n. 296 del 2006), in attuazione dei quali è stato emanato il D.M. n. 186 del 2007.
Sul fronte della natura giuridica da attribuire al provvedimento qui principalmente gravato, giova ribadire, ancora in premessa ed in via generale ma pur sempre con portata rilevante nel presente giudizio, che le circolari amministrative costituiscono atti interni, agli organi ed agli uffici periferici, al fine di disciplinarne l’attività e vincolano, conseguentemente, i comportamenti degli organi operativi sottordinati, ma non i soggetti destinatari estranei all’Amministrazione, che non hanno neppure l’onere dell’impugnativa, potendo direttamente contestare la legittimità dei provvedimenti applicativi (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 18 febbraio 2010 n. 964 e 30 maggio 2005 n. 2768 nonché T.A.R. Lazio, Sez. II, 7 settembre 2010 n. 32121 e 1 luglio 2010 n. 22079); dal che discende, a fortori, che una circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche d’ufficio dal giudice investito dell’impugnazione dell’atto che ne fa applicazione (cfr., in argomento, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 3 novembre 2010 n. 22277).
Più in particolare, mentre il regolamento costituisce una vera e propria fonte normativa di natura secondaria rispetto alla legge, ai sensi dell’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, la circolare costituisce più semplicemente l’atto attraverso il quale l’Autorità gerarchicamente sovraordinata ritiene di dover indirizzare unitariamente l’uso di un potere discrezionale da parte degli organi subordinati, sicché in materia di interpretazione di leggi le direttive circolari "non hanno valore di norma esterna vincolante" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 6 luglio 1992 n. 607).
Va comunque evidenziato che, nel concreto, non appare sempre agevole per l’interprete scorgere la natura regolamentare ovvero meramente interna di circolari nell’ambito di un testo contenente prescrizioni che disciplinano un determinato settore.
Certamente per l’individuazione dei regolamenti – almeno per quelli di ambito governativo – soccorre l’art. 17 della legge 23 agosto 1988 n. 400 che contiene gli strumenti per riconoscere gli indici rivelatori della natura regolamentare di un testo recante prescrizioni disciplinanti un settore dell’ordinamento. Talvolta, però, anche taluni atti delle Amministrazioni centrali dello Stato, che formalmente appaiono redatti sottoforma di mera circolare possono contenere delle disposizioni di natura regolamentare, sempre che la fonte superiore dalla quale traggono la loro esistenza lo consenta, trasformandone il contenuto – sotto il profilo giuridico – in quello tipico di una vera e propria fonte secondaria.
Non è questo il caso del decreto direttoriale impugnato, il quale si limita a fornire, sia pur penetrando a fondo nelle procedure descritte, gli elementi tecnici per realizzare quanto voluto dalla fonte regolamentare rispetto alla quale le prescrizioni che reca si mantengono nell’ambito della attuazione ed esecuzione, senza tracimare in interventi dispositivi innovativi rispetto allal fonte di formazione secondaria.
4. – Precisato quanto sopra ed evidenziata la natura non (tecnicamente) regolamentare delle indicazioni operative contenute nella circolare, non può che cogliersi la fondatezza dell’eccezione preliminare sollevata dalla difesa erariale.
In altri termini, se è vero che le disposizioni della circolare impugnata non si manifestano come innovative rispetto al tessuto ordinamentale vigente al momento della sua emanazione, costituito (per come si è sopra riferito) dal decreto legge n. 223 del 2007 e dalla legge n. 296 del 2006, quali fonti primarie nonché dal D.M. n. 186 del 2007 quale fonte secondaria, in sé e per sé tali disposizioni (e quindi l’intera circolare 18 giugno 2008) non possono costituire terreno di indagine autonomo da parte del giudice amministrativo il quale, semmai, potrà valutarne la legittimità con riferimento alla norma regolamentare (cioè il D.M. n. 186 del 2007) rispetto alla quale assumono portata e valore di prescrizioni attuative.
Posto che il Collegio non rileva tale incongruenza nel rapporto tra il contenuto della circolare e quello del regolamento che essa mira a rendere attuabile dagli e presso gli Uffici dell’Amministrazione settorialmente competenti a provvedere in materia, l’indagine non può che spostarsi sul regolamento n. 186 del 2007.
Rispetto a tale indagine, però, si evidenziano due profili:
A) per un verso la tardività dell’impugnazione del regolamento recta via, in quanto se lo si ritiene immediatamente pregiudizievole nei confronti degli interressi di cui sono portatori il CODACONS e l’ASSOCIAZIONE, esso andava gravato nel termine di sessanta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Se tale caratteristica non si rinviene nelle disposizioni regolamentari, allora l’eventuale pregiudizio può derivare solo dall’adozione di un atto applicativo delle norme contenute in quel regolamento e tale non può essere la circolare, stante la portata meramente operativa e non innovativa del suo contenuto;
B) per altro verso, nei limiti in cui può operare l’indagine giudiziale da parte del giudice amministrativo, non si manifesta ictu oculi alcuna palese irragionevolezza né incompatibilità rispetto alla fonte primaria degli atti qui impugnati, tenuto specificamente conto della natura dei vizi dedotti dai ricorrenti.
5. – In ragione delle suesposte osservazioni e valutazioni il Collegio deve, anche in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla difesa erariale, dichiarare in parte irricevibile ed in parte inammissibile il ricorso proposto.
Nondimeno, tenuto conto della novità e della particolarità delle questioni che hanno fatto oggetto della vicenda giudiziale, il Collegio stima equo, ai sensi dell’art. 92 c.p.c. novellato per come richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a., disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo dichiara in parte irricevibile ed in parte inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.