Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con l’appello in esame, il dott. N. K. K. D. L. G. impugna la sentenza 11 febbraio 2004 n. 1286, con la quale il TAR Lazio, sez. IIbis ha rigettato il ricorso (proposto insieme al sig. K. D. L. G. T., entrambi anche nella qualità di eredi di C. K. D. L. G. E.), avverso i provvedimenti del Sindaco del Comune di Tolfa 2 novembre 1995 nn. 7147, 7148, 7149 e 7150, tutti di rigetto di richieste di concessione edilizia per la realizzazione di quattro ville, in località Cibona di Tolfa.
La sentenza appellata, preso atto che i provvedimenti impugnati sono stati emanati sul duplice presupposto che l’edificazione dell’area è subordinata a) alla presenza di uno strumento attuativo vigente, ovvero operante; b) alle autorizzazioni di rito degli enti preposti alla tutela dei vincoli idrogeologico, vegetazionale, paesaggistico ed archeologico, afferma:
– che il primo presupposto dei provvedimenti impugnati "è costituito dall’assenza di uno strumento attuativo efficace";
– che, anche a voler ritenere strumento attuativo la convenzione sottoscritta il 14 marzo 1968 (tornata in vigore a seguito dell’annullamento della parte del PRG di Tolfa, relativo alla tenuta di Cibona), la medesima "è soggetta al termine decennale di efficacia degli strumenti attuativi fissato dal combinato disposto degli artt. 16, quinto comma, e 17, primo comma, della l. 17 agosto 1942 n. 1150". Tale convenzione, alla luce della documentazione in atti, "deve ritenersi divenuta inefficace per il decorso del decennio della sua validità in relazione alla parte della stessa che non ha trovato attuazione e, quindi, l’area interessata deve ritenersi priva di uno strumento attuativo";
– che la convenzione 14 marzo 1968, a prescindere dalla sua intervenuta inefficacia, "potrebbe ritenersi efficace al più unicamente per l’area di ha 16", in quanto specificamente autorizzata – relativamente al vincolo forestale – dalla Commissione permanente per l’agricoltura, le foreste e l’economia montana della Camera di Commercio di Roma, essendosi detta Commissione espressamente riservata di "esaminare altra domanda per la restante proprietà" (dove ricadrebbe l’intervento non assentito dal Comune), e non risultando essere intervenuta altra autorizzazione dell’Autorità forestale";
– che la circostanza secondo la quale l’assenza dello strumento urbanistico attuativo non sarebbe di per sé ostativo al rilascio delle concessioni edilizie, in quanto dedotto con memoria depositata il 12 marzo 2003 "costituisce un motivo di gravame nuovo rispetto a quelli dedotti con il ricorso introduttivo e, come tale, inammissibile";
– che l’esistenza di sentenze, passate in giudicato, che "sarebbero tutte conformi nel ritenere edificabile la proprietà K. D. L. G., non incide sulla legittimità dei provvedimenti impugnati, posto che "la vigenza della convenzione di cui trattasi è stata affermata in relazione al momento in cui le pronunce di cui ai giudicati sono state adottate, ma ciò non toglie che la convenzione medesima, per la parte non attuata, era comunque soggetta al termine decadenziale di efficacia, di cui ai richiamati artt. 16 e 17 l. n. 1150/1942". Anche a voler far decorrere il termine decennale di efficacia della convenzione dalla data della sentenza del Consiglio di stato 13 giugno 1978 n. 461 (di annullamento del PRG di Tolfa), quest’ultimo veniva a scadere il 13 giugno 1988, a fronte di provvedimenti emanati il 2 novembre 1995.
Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello:
a) violazione di legge e vizio di ultrapetizione della sentenza appellata per successiva integrazione della carente motivazione dei provvedimenti amministrativi impugnati; stante "il criptico e sibillino riferimento ad una pretesa e non meglio specificata mancanza di strumento urbanistico di attuazione", laddove "il diniego di concessione edilizia deve esprimere con chiarezza i punti di contrasto fra la progettata edificazione e la normativa urbanistica, in modo che sia possibile comprendere la sussistenza di ragioni in assoluto preclusive dell’edificazione stessa". In definitiva, "nel respingere il ricorso introduttivo il Tar Lazio si è arbitrariamente richiamato a fatti, circostanze e deduzioni giuridiche, mai esternate dalla P.A. nei provvedimenti impugnati";
b) violazione di legge ed eccesso di potere; poiché i vincoli indicati nei provvedimenti impugnati "non impediscono di certo il rilascio della concessione, ma semmai condizionerebbero solo la successiva attività edilizia";
c) violazione e falsa applicazione artt. 17 e 18 l. n. 1150/1942, poiché "il termine decennale invocato dal Comune si applica solo alle disposizioni di contenuto espropriativo e non anche alle prescrizioni urbanistiche di piano che rimangono pienamente operanti e vincolanti senza limiti di tempo, fino all’approvazione di un nuovo piano attuativo".
Si è costituito in giudizio il Comune di Tolfa, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
All’udienza di trattazione, dopo il deposito di ulteriori memorie da ambo le parti, la causa è stata riservata in decisione.
Motivi della decisione
L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, per le ragioni di seguito esposte.
Giova premettere, in punto di fatto, che con i provvedimenti impugnati in I grado, il Sindaco del Comune di Tolfa ha respinto le domande di concessione edilizia per la realizzazione di quattro ville, in località Cibona di Tolfa, basando tale diniego su due distinte ragioni:
– in quanto ricadenti in zona sprovvista di strumento attuativo vigente;
– poiché nella zona l’edificazione è in ogni caso subordinata "anche alle autorizzazioni di rito degli enti preposti alla tutela dei vincoli cui risulta assoggettata", e cioè vincolo idrogeologico, vegetazionale, paesaggistico ed archeologico.
La sentenza appellata ha inteso il richiamo alla mancanza, per la zona dove avrebbe dovuto essere realizzata l’edificazione, di uno strumento attuativo vigente, come difetto (per intervenuta inefficacia della medesima) della convenzione di lottizzazione 14 maggio 1968, in ordine alla quale, anche a voler far decorrere il termine decennale di efficacia della convenzione dalla data della sentenza del Consiglio di Stato 13 giugno 1978 n. 461 (di annullamento del PRG di Tolfa), quest’ultimo veniva a scadere il 13 giugno 1988, a fronte di provvedimenti emanati il 2 novembre 1995.
Avverso tale primo ordine di considerazioni l’appellante lamenta:
– per un verso, una illegittima integrazione della motivazione dei provvedimenti impugnati, effettuata dalla sentenza, laddove i provvedimenti di diniego non chiariscono quale sia lo strumento attuativo mancante (motivo sub a) dell’esposizione in fatto);
– per altro verso, la violazione e falsa applicazione degli artt. 17 e 18 l. n. 1150/1942, poiché "il termine decennale invocato dal Comune si applica solo alle disposizioni di contenuto espropriativo e non anche alle prescrizioni urbanistiche di piano che rimangono pienamente operanti e vincolanti senza limiti di tempo, fino all’approvazione di un nuovo piano attuativo"; il che consentirebbe l’edificazione e, quindi, il rilascio delle relative concessioni.
Tanto premesso, il Collegio rileva, innanzi tutto, che, con riferimento alla località Cibona del Comune di Tolfa, l’appellante non lamenta l’esistenza di un (qualsivoglia) strumento urbanistico attuativo, esistenza che sarebbe stata illegittimamente negata dal Comune, ma – in presenza di una constatazione da tale ente effettuata (e cioè non potersi rilasciare le concessioni edilizie per mancanza del citato strumento) – lamenta non essere chiaro quale sarebbe lo strumento mancante, tra i tre strumenti astrattamente possibili.
Appare del tutto evidente che, poiché è esclusa, nella zona in esame, l’esistenza di qualsivoglia strumento urbanistico attuativo, non può sussistere il lamentato vizio di difetto di motivazione, posto che, stante l’assenza appunto di qualsivoglia strumento, non vi è alcuna necessità di indicare quale degli strumenti astrattamente previsti dall’ordinamento sia mancante.
A fronte di tale considerazione, la sentenza appellata ha ritenuto, con argomentazione non irragionevole, che i provvedimenti impugnati intendessero comunque escludere la persistente efficacia della convezione di lottizzazione inter partes del 14 maggio 1968.
Conseguentemente, il Collegio ritiene, per un verso, che non sussiste il vizio di difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati, avendo l’amministrazione fondato i medesimi sulla totale assenza di strumenti urbanistici attuativi nella zona di intervento (essendo, quindi, superfluo indicare nominativamente quali); per altro verso, che non sussiste alcuna integrazione della motivazione effettuata dal giudice, proprio in virtù di quanto già affermato dall’amministrazione.
La sentenza appellata – a fronte di una totale esclusione dell’esistenza di strumenti attuativi affermata dall’amministrazione – ha inteso, con un onere di motivazione (ulteriore) della pronuncia costituente una migliore esplicitazione della ratio decidendi, affermare che tale totalizzante affermazione del Comune non è contraddetta dall’esistenza di una convenzione di lottizzazione sottoscritta nel 1968, perché essa è da ritenere inefficace.
Per le ragioni esposte, non può trovare accoglimento il primo motivo di appello (sub a) dell’esposizione in fatto).
Altro discorso è quello relativo ai motivi di appello con i quali si contesta la legittimità di un diniego motivato con la mancanza di strumento urbanistico attuativo, ritenendo comunque possibile l’edificazione, anche affermando la perdurante efficacia di un previgente strumento per la zona in esame (ed è ciò che l’appellante ha fatto con il terzo motivo di appello).
In questo caso, non si contesta il difetto di motivazione del provvedimento, bensì la violazione di legge e l’eccesso di potere viziante il medesimo sotto diversi profili, afferenti all’istruttoria (per difetto di presupposto in fatto ed in diritto) ed alla stessa motivazione (per contraddittorietà).
Il motivo di appello è, tuttavia, infondato.
L’art. 17 l. n. 1150/1942, in tema di "validità dei piani particolareggiati", prevede, per quel che interessa nella presente sede (comma 1):
"Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso.".
La giurisprudenza ha già avuto modo di affermare che il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati è applicabile anche ai piani di lottizzazione (Cons. Stato., sez. VI, 20 gennaio 2003 n. 200).
Allo stesso tempo, la giurisprudenza ha chiarito che, anche dopo la scadenza, devono continuare ad osservarsi le prescrizioni di zona previste dal piano scaduto, in applicazione dell’art. 17, comma 1, l. 17 agosto 1942 n. 1150; infatti, i piani attuativi hanno efficacia decennale, con esclusione degli allineamenti e delle prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso destinati ad essere applicati a tempo indeterminato anche in presenza di uno strumento urbanistico generale. Ne consegue che, in considerazione della stabilità delle previsioni urbanistiche del piano attuativo, queste ultime rilevano a tempo indeterminato, anche dopo la sua scadenza, e ciò in quanto l’art. 17 l. 17 agosto 1942 n. 1150 va inteso nel senso che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l’esecuzione del piano attuativo, nella parte in cui è rimasto inattuato non possono più eseguirsi i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, e non si può procedere all’edificazione residenziale; dove invece il detto piano ha avuto attuazione, con la realizzazione di strade, piazze ed altre opere di urbanizzazione, l’edificazione residenziale è consentita secondo un criterio di armonico inserimento del nuovo nell’edificato esistente e in base alle norme del piano attuativo scaduto (Cons. Stato, sez. IV, 27 ottobre 2009 n. 6572; sez. V, 30 aprile 2009 n. 2768).
Alla luce di quanto esposto, consegue che – una volta scaduto il termine di efficacia della convenzione di lottizzazione – nella zona considerata non è più possibile l’edificazione, proprio perché tale zona rientra nella parte che non ha trovato attuazione.
A ciò occorre aggiungere quanto rilevato nella sentenza appellata, circa il difetto di parere favorevole, relativamente al rispetto e/o compatibilità con il vincolo forestale, in ordine alla restante parte della proprietà dell’appellante.
Per le ragioni esposte, anche il terzo motivo di appello non può trovare accoglimento, stante la sua infondatezza.
Quanto al secondo motivo, con il quale vengono riproposte in appello doglianze dichiarate assorbite dal I giudice, giova osservare che anche nella presente sede, alla luce della reiezione dei precedenti motivi di impugnazione proposti, ne è superfluo l’esame.
Peraltro, è appena il caso di osservare che i provvedimenti impugnati in I grado non hanno inteso affatto negare le concessioni edilizie, sulla base di una valutata esigenza di tutela di interessi per i quali detta tutela esula dalle competenze del Comune, ma semplicemente rilevare che, nel caso di specie, l’edificazione risulta altresì impedita (fino al conseguimento dei relativi atti autorizzatori) anche dalla presenza di una pluralità di vincoli (idrogeologico, vegetazionale, paesaggistico ed archeologico).
Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello proposto da K. K. D. L. G. N. (n. 3362/2005 r.g.), lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.
Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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