Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ric. nr. 878/2004R.G., la d.ssa L. ha impugnato gli atti della procedura relativa allo scrutinio, per merito comparativo, per l’ammissione al corso di formazione per l’accesso alla qualifica di Vice prefetto, con decorrenza 1.1.2002, di nr. 112 Viceprefetti aggiunti: corso cui detta funzionaria non è stata ammessa. Detto gravame è stato, in parte, accolto dalla Sezione con sentenza nr. 10525 del 2009 (divenuta res iudicata), per effetto della quale è insorto, "in capo all’amministrazione l’obbligo di rivalutare la posizione della ricorrente in sintonia con le normae agendi" nella stessa decisione delineate.
Avendo la soccombente amministrazione, il 27.7.2010, rinnovato, nei confronti della ricorrente, il giudizio (originariamente annullato) e confermato l’attribuzione del medesimo punteggio (insufficiente per consentire alla L. di accedere al citato corso di formazione professionale), quest’ultima si è gravata col ricorso in epigrafe il quale, pur se contiene subordinata domanda di annullamento degli atti di scrutinio impugnati, ha chiara natura di actio iudicati mirata alla declaratoria di nullità degli atti avversati per violazione e/o elusione del precetto contenuto nella decisione del cui giudicato si tratta.
Con l’Ordinanza, in epigrafe indicata, la Sezione ha ordinato alla ricorrente di provvedere all’integrazione del contraddittorio processuale dettandone i termini e le modalità.
In esito a tale adempimento, correttamente curato da parte ricorrente, nessuno dei funzionari intimati si è costituito in giudizio.
Si è invece costituita l’Amministrazione dell’Interno che, con articolata memoria, ha proposto la reiezione del ricorso avversario.
Nella camera di consiglio del 7 luglio 2011 la causa è stata trattenuta per la relativa decisione.
Motivi della decisione
I)- Torna all’esame della Sezione il contenzioso generatosi tra la l’amministrazione dell’Interno e la d.ssa L. che è un Viceprefetto aggiunto che aspira ad accedere al corso di formazione per il conseguimento, con decorrenza 1.1.2002, della qualifica di Viceprefetto.
All’esito (non positivo) del primo scrutinio per merito comparativo (risalente al 25.6.2003), la L. ha reagito col ricorso in narrativa ricordato, che è stato, in parte, accolto dalla Sezione. Più puntualmente, nella sentenza del cui giudicato si tratta, la Sezione ha delineato la disciplina normativa che, ratione temporis, governava lo scrutinio per merito comparativo in questione e ha descritto i criteri valutativi (nell’occasione) seguiti dalla Commissione per la progressione in carriera, soffermandosi, in particolare, sui criteri relativi ai titoli di cui alla terza Categoria concernente l’attitudine allo svolgimento di mansioni superiori proprie della qualifica da conferire.
La sentenza nr. 10525/2009 ha dunque evidenziato che, ai fini di detta terza Categoria, veniva in considerazione un’autonoma e complessiva valutazione finale di stampo sinteticocomparativo, tratta da tutti i precedenti di carriera quali risultanti dal fascicolo personale della dipendente: valutazione che, avendo specifico riferimento ai profili qualitativi ed agli elementi significativi in relazione all’elevazione del livello di responsabilità, apprezzava l’idoneità all’espletamento di funzioni superiori sulla base di tre distinti indici: 1. la qualità delle funzioni svolte (fino a 7 pp.); 2. le funzioni in atto svolte (fino a 3 pp.); 3. la valutazione globale della personalità del funzionario (fino a 7 pp.).
Esclusa la fondatezza delle doglianze mirate a contestare il punteggio attribuito alla L. sulla base dei primi due indici (pp.6,20 su 7 con riferimento alla qualità del servizio; e pp.1,60 su 3 con riferimento alle "funzioni in atto svolte"), è stata invece ritenuta meritevole di condivisione l’ulteriore censura indirizzata alla terza delle citate voci che riguardava la "valutazione globale sulla personalità dell’impiegato sia in relazione al modo in cui tutti gli incarichi sono stati espletati, sia prendendo in considerazione aspetti ulteriori rispetto a quelli già valutati con punteggio vincolato, con particolare riferimento all’aver prestato servizio, anche temporaneamente in sedi diverse da quelle di appartenenza, per particolari esigenze dell’amministrazione".
Nello specifico la d.ssa L., che per tale profilo attitudinale ha ottenuto pp. 1,80 sul massimo punteggio (pp.7) attribuibile, si era doluta dell’inadeguatezza della componente motiva del giudizio che non consente all’interprete di comprendere e ricostruire l’iter logico seguito dall’amministrazione in sede valutativa.
Su detto punto controverso e nodale, nella decisione n.10525/2009 così, testualmente, si legge:
(E difatti, come chiaramente emerge dalla lettura del criterio da utilizzare per la valutazione della voce de qua, tale voce concerne, come le altre due, la "personalità del funzionario" con l’ulteriore peculiarità che il giudizio presente ampi margini di attingimento riferiti sia al " modo" in cui gli incarichi sono stati espletati sia prendendo in considerazione " aspetti ulteriori rispetto a quelli già valutati con punteggio vincolato".
Orbene, e pur tenendo conto della latitudine della discrezionalità esercitabile dalla p.a. nell’ambito valutativo attitudinale, non può non convenirsi sulla, quantomeno parziale, ambiguità del criterio di cui trattasi sia con riferimento all’omessa indicazione degli elementi che consentivano di apprezzare il " modo" in cui gli incarichi sono stati espletati che con riferimento all’omessa indicazione (con la sola eccezione dell’aver prestato servizio, anche temporaneamente in sedi diverse da quelle di appartenenza), degli " aspetti ulteriori rispetto a quelli già valutati con punteggio vincolato". Consegue a tanto che tali carenze avrebbero dovuto essere, quantomeno, compensate con una motivazione articolata atta a rendere conto degli elementi di giudizio attinti dalla documentazione matricolare del dipendente per poter apprezzare tanto il " modo" in cui gli incarichi sono stati espletati quanto gli ignoti " aspetti ulteriori rispetto a quelli già valutati con punteggio vincolato": così consentendo al dipendente di ricostruire il percorso valutativo seguito ed apprezzarne la linearità e la coerenza col punteggio conferito.
Sennonché se si esamina la componente motiva del giudizio relativo alla Categoria Attitudine per tutte e tre le voci in cui è articolata, la stessa motivazione risulta del seguente tenore " Tenuto conto delle positive qualità professionali evidenziate nel corso della carriera (ndr.: parte motiva da riferirsi alla prima voce o sottocategoria attitudinale), della competenza dimostrata nell’espletamento delle attuali e pregresse funzioni (ndr.: parte motiva da riferirsi alla seconda voce o sottocategoria), dei servizi resi con rendimento di buon livello, nonché dell’esame della complessiva personalità del funzionario". Dunque anche volendo ipotizzare che il " buon livello" riscontrato nei servizi resi sia da relazionare al " modo in cui gli incarichi sono stati espletati", rimane in ogni caso indubbio che i rimanenti elementi presi in considerazione al fine della "Valutazione globale sulla personalità dell’impiegato" (inclusi quelli ricollegati ad "aspetti ulteriori rispetto a quelli già valutati con punteggio vincolato") sono stati giustificati, sotto l’aspetto motivazionale, in quanto desunti " dall’esame della complessiva personalità del funzionario" e cioè da tratti, aspetti, circostanze, riferimenti che in quanto globalmente compendiati sotto l’espressione ".. esame della complessiva personalità del funzionario" certamente, come correttamente lamenta la ricorrente, non consentivano di ricostruire l’iter logico seguito dalla P.A. per stimare la voce/sottocategoria attitudinale n.3 con punti 1,80 sui 7 massimi attribuibili.).
II)- L’amministrazione ha riesaminato la posizione della ricorrente e, lo si è già detto, ha confermato, con riferimento alla voce di cui trattasi, il punteggio di 1,80 su (quello massimo assegnabile di) 7.
In tale contesto ha preso in esame i rapporti informativi del quinquennio 1996/2000 comparandoli, al fine di rendere più chiaro l’iter logico seguito (così memoria resistente alla pag. 14), con quelli dei due funzionari controinteressati (dott. ri G. in servizio presso la stessa Prefettura ove è impiegata la ricorrente e M., ultimo posizionatosi nella graduatoria degli ammessi al corso di formazione) cui la L. aveva direttamente notificato l’originario ricorso (nr.878/2004R.G.) introduttivo del giudizio.
Quindi la Commissione ha sottolineato che, diversamente dai due citati colleghi:
– nel r.i. dell’anno 1996, la Capacità organizzativa e di coordinamento della funzionaria non è stata valutata apicalmente (più correttamente dovrebbe dirsi che ha risottolineato detto limite posto che lo stesso era stato già apprezzato con riguardo ai titoli della prima Categoria valutativa concernente i "rapporti informativi e giudizi complessivi": ved. al riguardo pagg.6 e 7 della sentenza 10525/2009);
– la L. non è stata ritenuta "immediatamente" in grado di ricoprire, con positivi risultati, incarichi di livello più elevato;
– le funzioni svolte dalla L. (responsabile dell’Ufficio Depenalizzazione speciale della Prefettura di Catania) sono di "minore valenza" essendo stati i colleghi preposti l’una (la G.) nell’ambito dell’Ufficio di Gabinetto della Prefettura di Catania e l’altro (il M.) alla Direzione Investigativa Antimafia.
Ora la condotta, in dichiarata ottemperanza al giudicato di cui trattasi, assunta dall’amministrazione, in sede di rinnovazione del giudizio della ricorrente, lascia, ancora una volta, perplessi.
Si è già detto, sub par. I), che la terza Categoria di titoli concerneva l’attitudine allo svolgimento di mansioni superiori proprie della qualifica da conferire. Si trattava, nello specifico, di "valutare la qualità delle funzioni svolte durante tutto il corso della carriera e secondo quanto risulta da ogni elemento disponibile del fascicolo personale" tenendo conto di tre distinti indici:
1. la qualità del servizio ovvero delle funzioni svolte "per quanto risulta dai rr.ii. redatti…nel corso della carriera" attribuendo ai rapporti che non evidenzino "l’optimum….. una valutazione gradualmente meno positiva quanto più siano riferiti ad anni recenti" (fino a 7 pp.);
2. le funzioni in atto svolte "tenendo conto di quelle proprie della qualifica ricoperta e, se eventualmente esercitate, di quelle della qualifica da conferire…" ferma restando, "al fine della valutazione" de qua la considerazione "sia della rilevanza della sede di servizio o dell’importanza dell’ufficio di ciascun funzionario che il grado di responsabilità assunta" (fino a 3 pp.);
3. la valutazione globale della personalità del funzionario "in relazione sia al modo in cui tutti gli incarichi sono stati espletati, sia prendendo in considerazione aspetti ulteriori rispetto a quelli già valutati con punteggio vincolato, con particolare riferimento all’aver prestato servizio, anche temporaneamente in sedi diverse da quelle di appartenenza, per particolari esigenze dell’amministrazione" (fino a 7 pp.).
Si è, altresì, in precedenza, ribadito:
– che le censure opposte dalla d.ssa L. in relazione al punteggio attribuitole in applicazione dei primi due indici valutativi, sono state ritenute, con la dec. 10525/2009, infondate;
– che, al fine di superare la quantomeno parziale ambiguità del criterio valutativo sub nr. 3, – in cui è omessa ogni indicazione sia degli elementi che consentivano di apprezzare il " modo" in cui gli incarichi sono stati espletati che, (con la sola eccezione dell’aver prestato servizio, anche temporaneamente in sedi diverse da quelle di appartenenza), degli " aspetti ulteriori rispetto a quelli già valutati con punteggio vincolato" – tali carenze avrebbero dovuto essere, quantomeno, compensate con una motivazione articolata atta a rendere conto degli elementi di giudizio attinti dalla documentazione matricolare del dipendente per poter apprezzare tanto il " modo" in cui gli incarichi sono stati espletati quanto gli ignoti " aspetti ulteriori rispetto a quelli già valutati con punteggio vincolato": così consentendo al dipendente di ricostruire il percorso valutativo seguito ed apprezzarne la linearità e la coerenza col punteggio conferito.
Sennonchè tale puntuale norma agendi appare disattesa dall’amministrazione anche in sede di rinnovazione del giudizio della L..
E difatti l’amministrazione – come apertamente riconosciuto nella propria memoria difensiva, alle pagg. 9/10 – ha elaborato un motivazione che si fonda "sulla comparazione dei giudizi emergenti dai rr.ii. 1996/2000" nonché sulla "rilevanza delle funzioni svolte dalla ricorrente e dai controinteressati citati" premurandosi di giustificare il punteggio attribuito (recte: confermato) in relazione alla "qualità del servizio"(che è il primo degli indici sopra citati)- qui richiamando il limite rilevato nel r.i. del 1996 – ed in relazione alle "funzioni svolte" (che è il secondo degli indici sopra citati), qui sottolineando, in sintonia con quanto detto indice consente, la "peculiare valenza" dell’Ufficio ricoperto dalla G. e la "particolare rilevanza" della Direzione ove presta servizio il M..
Ora – e fermo restando che anche ai fini della "qualità del servizio" occorreva avere riguardo ai rr.ii. redatti nel corso dell’intera carriera del Funzionario (e non solamente del quinquennio considerato dalla Commissione) – l’arricchimento motivazionale correlato a detti due indici (che, ovviamente, non arreca nocumento alcuno al giudizio di cui trattasi), non soddisfa il precetto contenuto nel giudicato (si ricordi, ancora una volta, che le censure che la L. ha indirizzato a tali due sottocriteri valutativi sono state ritenute infondate); altrimenti detto il precetto, per superare le già rilevate carenze insite nella descrizione del terzo sottocriterio valutativo, imponeva una motivazione articolata atta a rendere conto degli elementi di giudizio attinti dalla documentazione matricolare del dipendente per poter apprezzare tanto il " modo" in cui gli tutti gli incarichi (e non solamente quelli dell’ultimo quinquennio) sono stati espletati quanto gli ignoti " aspetti ulteriori rispetto a quelli già valutati con punteggio vincolato": così consentendo al dipendente di ricostruire il percorso valutativo seguito ed apprezzarne la linearità e la coerenza col punteggio conferito.
Sotto tale profilo, come peraltro riconosciuto dalla stessa resistente (cfr. memoria p.a., pag. 16), l’unico elemento innovativo che emerge dall’apparato motivazionale dell’atto (e cioè l’unico fra gli " aspetti ulteriori rispetto a quelli già valutati con punteggio vincolato") è dato dal giudizio di inidoneità ad assumere "immediatamente" le funzioni della qualifica superiore (giudizio che, come poi chiarito nella memoria difensiva della p.a., si rinviene nei rr.ii. della L. relativi agli anni 1998 e 1999).
Rebus sic stantibus le ragioni, in forza delle quali alla L. è stato assegnato, in relazione al terzo sottocriterio, un punteggio di 1,80 (sul massimo conferibile di pp.7), rimangono ancora largamente oscure. Né tale carenza motivazionale è astrattamente giustificabile con una ipotetica marginale importanza del sottocriterio in considerazione. E, difatti, a tacer d’altro, sulla base di tale parametro potevano essere attribuiti sino a sette punti, mentre il range differenziale tra il primo e l’ultimo dei 112 funzionari ammessi al corso di formazione è inferiore a due punti (n.1: G.: pp.78, 12; ultimo M.: pp.76, 55).
Né, ancora, può seguirsi la tesi della Difesa erariale laddove, a più riprese, sottolinea, nella propria memoria, che i titoli di cui alla Categoria 3 sono funzionali ad un "giudizio previsionale" (pag. 10), prettamente soggettivo (pag.11), connotato da un elevatissimo tasso di discrezionalità e fondato su "elementi che possono essere raccolti su un ampio margine di confine" (pag.11); e ciò in quanto un tale postulato, che è ex sé di una chiara ovvietà, non può essere ampliato sino al punto tale giustificare anche la possibile arbitrarietà del giudizio: arbitrarietà che potrebbe concretizzarsi laddove la valutazione risulta slegata da parametri (quantomeno in linea di massima) predeterminati e affidata a elementi del tutto soggettivi che finiscono, inevitabilmente, col pregiudicare la par condicio degli scrutinandi.
L’esigenza poi di una chiara esplicitazione, delimitazione ed apprezzamento (in termini di punteggio parziale) dei sottoparametri in cui si articola ovvero è articolabile un criterio valutativo come quello di cui si discute (rendendo noti quali sono gli aspetti, ulteriori a quelli già valutati con punteggio vincolato, che sono apprezzabili ed il punteggio a ciascuno di tali aspetti assegnabile; ovvero rendendo noti i punteggi conferibili a seconda del modo in cui tutti gli incarichi sono stati disimpegnati), appare poi degna di particolare rilievo laddove, come già anticipato, il punteggio totale (pp.7) che può essere tributato è tale da poter comportare sensibili sbalzi nell’ambito della graduatoria finale.
E d’altro canto non può dubitarsi del fatto che la Commissione, in occasione dello scrutinio originario, risalente al 25.6.2003, abbia individuato, ai fini dell’applicazione del criterio di cui si discute, i citati "ulteriori aspetti" nonché gli elementi utili per apprezzare "il modo in cui tutti gli incarichi sono stati espletati", atteso che solo una tal preventiva operazione (evitando il ricorso a valutazioni strettamente personalistiche e svincolate da ogni predelineato parametro guida) poteva assicurare l’omogeneità di trattamento di tutti gli scrutinandi e consentire ad ognuno di questi di capire perché la "valutazione globale della propria personalità" fosse stata apprezzata, ad es. con due o tre punti, e quella di altro collega fosse stata apprezzata, ad esempio con 4, 5, 6 o 7 pp.
Conclusivamente ad avviso del Collegio sussistono nel caso in esame i presupposti per affermare, come convincentemente dedotto nel I° mezzo di gravame da parte ricorrente, la nullità degli atti dello scrutinio del 27.7.2010 per elusione del giudicato rinveniente dalla decisione di questa Sezione n.10525 del 2009.
Si è condivisibilmente osservato al riguardo che perché possa ravvisarsi il vizio di violazione o elusione del giudicato, non è sufficiente che la nuova attività posta in essere dall’amministrazione dopo la formazione del giudicato alteri l’assetto degli interessi definito dalla pronuncia passata in giudicato, essendo necessario che l’amministrazione eserciti nuovamente la medesima potestà pubblica, già illegittimamente esercitata, in contrasto con il puntuale contenuto precettivo del giudicato amministrativo (cfr. ex multis, Cons. St., n. 4037/2011): contrasto che, per le considerazioni già sopra rassegnate, è rilevabile nel caso di specie.
Dunque il ricorso, alla stregua delle precedenti osservazioni e nei limiti della motivazione, deve essere accolto (con assorbimento delle ulteriori doglianze) statuendosi, per l’effetto, la nullità degli atti relativi alle operazioni dello scrutinio per merito comparativo di cui si discute con l’avvertimento che, in sede di ripetizione delle operazioni del predetto scrutinio, l’amministrazione dovrà procedere previa esplicitazione degli elementi da considerare al fine di apprezzare "il modo in cui tutti gli incarichi sono stati espletati" nonché (previa esplicitazione) degli "ulteriori aspetti da prendere in considerazione rispetto a quelli già valutati con provvedimento vincolato" e, ove possibile, previa fissazione dei punteggi massimi da attribuire ad ognuno di tali elementi od ulteriori aspetti.
A tali adempimenti l’Amministrazione rimane tenuta ad ottemperare entro il termine di giorno 120 decorrente dalla data della notificazione ovvero, se anteriore, della comunicazione in via amministrativa della presente decisione. Decorso inutilmente tale termine, su istanza di parte, la Sezione curerà alla nomina di Commissario ad acta che provvederà in via sostitutiva e con oneri a carico dell’amministrazione.
III)- Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter) definitivamente pronunciando, accoglie, come da motivazione, il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, dichiara nulli per elusione del giudicato gli atti concernenti la rinnovazione dello scrutinio effettuato il 27.7.2010 nei confronti della ricorrente, inclusa (con riguardo alla posizione della ricorrente), la graduatoria approvata dalla competente Autorità.
Condanna l’amministrazione dell’Interno al pagamento delle spese di lite che, forfetariamente, liquida in Euro2500,00 a beneficio della parte ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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