Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Con delibera di G.R. n. 2000 del 4.11.2003 la Regione Basilicata, in attuazione dell’Ordinanza Presidente Consiglio dei Ministri n. 3274 del 20.3.2003, oltre ad aggiornare la classificazione sismica del territorio regionale:
1) disciplinava l’attività costruttiva nello stesso territorio;
2) individuava gli edifici di interesse strategico e le opere infrastrutturali, la cui funzionalità assumeva rilievo fondamentale per le finalità di protezione civile durante e dopo l’evento sismico, e gli edifici e le opere infrastrutturali che potevano assumere rilevanza in relazione alle conseguenze di un eventuale collasso: nell’ambito di questa seconda categoria di edifici ed opere venivano individuate le Scuole di ogni ordine e grado;
3) stabiliva di predisporre un programma temporale delle verifiche sugli edifici e sulle opere di cui al precedente punto 2), che avrebbe dovuto stabilire il livello di adeguatezza di ciascuno di essi rispetto alle norme tecniche approvate con la O.P.C.M. n. 3274/2003; in relazione ai risultati forniti dalle suddette verifiche sarebbero state promosse le idonee azioni programmatiche per la messa in sicurezza degli stessi edifici e delle opere di cui al punto 2);
4) stabiliva di costituire un Centro di competenza regionale per lo studio ed il controllo del Rischio Sismico (costituzione poi approvata con delibera di G.R. n. 2460 del 3.11.2004), avente le finalità: a) di "elevare la capacità di risposta del tessuto sociale, culturale ed economico della Regione nei confronti del rischio sismico"; b) di sviluppare la cultura della prevenzione e della ricerca applicata "nel settore dell’Ingegneria Sismica", per conseguire risultati concreti nella riduzione del rischio sismico; c) di formare operatori con spiccate capacità scientifiche e professionali nei settori della previsione, prevenzione e gestione dell’emergenza sismica; d) di svolgere attività di consulenza scientifica e tecnologica, a livello nazionale ed internazionale, nel settore dell’Ingegneria Sismica, per fornire alla Regione "elementi utili alla definizione degli obiettivi prioritari per la riduzione del rischio, la prevenzione e la gestione dell’emergenza e la predisposizione di programmi integrati di ricerca applicata" (cfr. l’art. 4, comma 1, O.P.C.M. n. 3274/2003, il quale autorizzava il Dipartimento della Protezione Civile a costituire "un Centro di formazione e ricerca nel campo dell’Ingegneria Sismica");
5) veniva deciso di costituire un apposito Gruppo di Lavoro (composto da 4 Dirigenti regionali, rispettivamente del Dipartimento Infrastrutture, degli Uffici Difesa del Suolo di Potenza e di Matera e dell’Ufficio Protezione Civile, e da 2 Docenti Universitari del Di.S.G.G. dell’Università della Basilicata, tutti ingegneri), avente il compito di operare come Comitato Attuatore per la realizzazione del Centro di competenza regionale per lo studio ed il controllo del Rischio Sismico, e di proporre e/o emanare i provvedimenti attuativi della Delibera in esame, e, in particolare: a) di proporre integrazioni all’elenco degli edifici e delle opere di cui al precedente punto 2); b) di definire le priorità nell’ambito del programma temporale delle verifiche sugli edifici e sulle opere di cui al precedente punto 2); c) di "fornire ai soggetti competenti le necessarie indicazioni per le verifiche tecniche"; d) di predisporre i programmi di formazione, diffusione e conoscenza delle Norme Tecniche, approvate con l’ O.P.C.M. n. 3274/2003.
Con la successiva delibera della stessa Giunta regionale n. 622 del 14.3.2005 la Regione, in attuazione dell’Ordinanza Presidente Consiglio dei Ministri n. 3362 dell’8.7.2004, dopo aver premesso che il predetto Gruppo di Lavoro istituito con la delibera n. 2000/2003 aveva raccolto ed elaborato i dati relativi alle principali caratteristiche dell’edilizia sanitaria e dell’edilizia scolastica e conseguentemente predisposto il programma delle verifiche di tale patrimonio edilizio, per il quale veniva prevista una spesa complessiva di 2.991.937,00 Euro, di cui 346.758,31 Euro per il monitoraggio delle caratteristiche sismiche dei terreni di fondazione (il Gruppo di Lavoro aveva ritenuto infatti necessario prevedere, oltre alle verifiche, "una serie di attività di ricerca e di monitoraggio delle caratteristiche dei suoli sul territorio regionale", "tenuto conto dell’influenza che il tipo di terreno di fondazione esercita sull’edificio in termini di comportamento dello stesso in caso di sisma"), approvava il programma temporale delle verifiche predisposto dal Gruppo di Lavoro, allegato alla stessa Delibera e costituente sua parte integrante.
Tale programma delle verifiche conteneva anche un Disciplinare di attuazione, il quale sanciva: che gli Enti attuatori dovevano individuare i professionisti cui affidare l’incarico di verifica della vulnerabilità sismica tramite una delle procedure di evidenza pubblica disciplinate dagli artt. 5070 DPR n. 554/1999; che gli Enti attuatori dovevano affidare gli incarichi di verifica entro 90 giorni dalla comunicazione di ammissione al finanziamento ed il professionista selezionato doveva concludere le operazioni di verifica entro 180 giorni dalla data di conferimento dell’incarico; che le verifiche tecniche del patrimonio edilizio dovevano "essenzialmente servire ad accertare le situazioni di rischio" e ad "indagare la vulnerabilità delle singole strutture nei confronti degli eventi sismici"; che, al fine di ottenere risultati omogenei e confrontabili sul territorio, il Centro di competenza regionale per lo studio ed il controllo del Rischio Sismico aveva redatto delle Linee Guida per l’esecuzione delle verifiche di vulnerabilità sismica, le quali avrebbero dovuto essere eseguite osservando le prescrizioni contenute nelle stesse Linee Guida.
Tali Linee, approvate nell’ottobre 2005, a loro volta stabilivano che: 1) ogni verifica doveva essere articolata in tre fasi (precisamente: I° fase, raccolta dei dati esistenti; II° fase, elaborazione dei dati raccolti; III° fase, sinterizzazione dei risultati); 2) nella I° fase doveva essere raccolte tutte le informazioni e documentazioni esistenti e realizzati i rilievi, saggi e indagini sia sugli elementi e materiali costituenti la struttura, sia sul terreno di fondazione (in caso di mancato reperimento del progetto e delle relazioni geologiche e geotecniche, le Linee Guida stabilivano che: a) doveva essere individuato il periodo di progettazione e costruzione dell’edificio, e tenuto conto della classificazione del sito all’epoca vigente; b) doveva essere effettuata un’operazione di progettazione simulata, facendo riferimento alla normativa allora vigente ed alle consuetudini progettuali e costruttive dell’epoca; c) doveva essere compiuta una ricognizione visiva dell’edificio, riportando tutte le informazioni raccolte in un rapporto e sintetizzandole in apposite schede); 3) nella II° fase, sulla scorta dei dati raccolti dovevano essere effettuate le idonee elaborazioni per valutare la vulnerabilità ed il livello di rischio sismico di ciascun edificio (in tale fase veniva prevista l’effettuazione di: a) saggi sulle strutture edilizie, al fine di accertare le loro caratteristiche geometriche esterne ed interne, precisando che: a1) in caso di disponibilità degli elaborati progettuali i saggi avevano lo scopo di verificare la rispondenza tra il progetto e l’edificio costruito; a2) in caso di mancato reperimento degli elaborati progettuali, i saggi dovevano essere più numerosi e riguardare anche le fondazioni; b) prove ed indagini strutturali, geologiche e geotecniche, cioè almeno un sondaggio del terreno in caso di mancanza di dati affidabili; c) una valutazione degli effetti di amplificazione locale, cioè delle differenti caratteristiche del movimento del suolo sia per intensità che per frequenza, a seconda della natura dei terreni di fondazione e della morfologia degli strati di superficie e di quelli sotterranei, la quale richiedeva la "conoscenza della geologia di superficie e delle caratteristiche geotecniche del terreno", "attraverso sondaggi, prove geotecniche e misure geofisiche"); 4) nella III° fase, i dati raccolti e le relative elaborazioni dovevano essere sintetizzati in un rapporto finale, che avrebbe costituito una sorta di "carta di identità" di ciascun edificio, sulla quale sviluppare ulteriori indagini ed elaborazioni e la progettazione di eventuali interventi di consolidamento, riparazione, adeguamento e miglioramento.
Il suddetto programma delle verifiche veniva approvato anche dal Dipartimento della Protezione Civile con D.P.C.M. del 6.6.2005.
Con delibera di G.R. n. 2201 del 4.11.2005 venivano individuati i soggetti attuatori del Programma negli Enti proprietari del patrimonio edilizio sanitario e scolastico.
Con bando del 6.2.2006 il Comune di Oppido Lucano indiceva un’apposita procedura di evidenza pubblica per affidare l’incarico per la verifica di vulnerabilità sismica del plesso contenente le tre scuole comunali.
Con tale bando veniva stabilito: 1) che l’incarico professionale doveva essere eseguito secondo le suddette Linee Guida; 2) che potevano concorrere all’affidamento soltanto i professionisti laureati in Ingegneria ed Architettura ed iscritti ai relativi Ordini professionali, che sarebbero stati selezionati mediante l’analisi dei curricula professionali.
Il bando di gara, unitamente alle citate delibere n. 2000/2003 e n. 622/2005 ed alle predette Linee Guida, veniva impugnato dinanzi al T.A.R. per la Basilicata dal Consiglio Nazionale dei Geologi e dall’Ordine Regionale dei Geologi della Basilicata, che deducevano la violazione dell’art. 3 L.R. n. 29/1977, degli artt. 2 e 3 L.R. n. 38/1997, dell’art. 5 L.R. n. 37/1996, della L. n. 64/1974, dei punti B5 ed H1b del DM 11.3.1988, dei punti 7.2.1, 7.3.8, 9.3.1 e 9.3.2 del DM 14.9.2005, l’eccesso di potere per illogicità manifesta, sviamento dall’interesse pubblico, disparità di trattamento e contraddittorietà estrinseca ed intrinseca.
Resisteva all’impugnativa la Regione Basilicata, sostenendone l’infondatezza.
Il T.A.R. con sentenza n. 213 del 2010 respingeva il ricorso.
La parte ricorrente esperiva, quindi, il presente appello, riproponendo le proprie doglianze ed argomentazioni di primo grado e censurando la pronuncia appellata per averle disattese.
Anche in questo grado di giudizio si costituiva in resistenza al gravame la Regione Basilicata, che chiedeva il rigetto dell’appello (almeno nella parte riguardante l’impugnativa dei propri provvedimenti).
L’appellante riprendeva le proprie tesi con successive memorie, insistendo per l’accoglimento del proprio gravame.
All’udienza pubblica del 22.3.2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
L’appello, con le precisazioni che si faranno, è infondato
1) La Sezione ritiene preferibile, per ragioni di linearità espositiva, iniziare la disamina delle doglianze dell’appellante a partire dal terzo motivo di primo grado, sostanzialmente riproposto in questa sede quale terzo mezzo d’appello.
Il motivo investe specificamente le deliberazioni della Giunta regionale lucana nn. 2000/2003 e 622/2005, le quali, non guasta precisarlo, non sono state impugnate in via immediata per una loro eventuale lesività diretta, ma solo quali atti presupposti del bando di causa del Comune di Oppido Lucano, a sua volta gravato in ragione del pregiudizio, da esso arrecato alla categoria professionale dei Geologi, della loro esclusione dall’attività di verifica di vulnerabilità sismica delle due scuole comunali (pag. 5 del ricorso al T.A.R.).
Il motivo, che si richiama al vizio di eccesso di potere per illogicità manifesta, sviamento dell’interesse pubblico e disparità di trattamento, si articola nelle tre critiche di seguito esposte.
1 La delibera n. 2000/2003, che individua tra le finalità istituzionali del Centro di Competenza Regionale per lo studio ed il controllo del Rischio Sismico (di seguito: Centro Rischio Sismico) lo sviluppo della cultura della prevenzione e della ricerca applicata per conseguire risultati concreti nella riduzione del rischio sismico, circoscrive la stessa finalità al settore dell’Ingegneria sismica, escludendo il settore dello studio geologico; e lo stesso rilievo è mosso a proposito della finalità della consulenza scientifica e tecnologica, diretta a fornire alla Regione "elementi utili alla definizione degli obiettivi prioritari per la riduzione del rischio, la prevenzione e la gestione dell’emergenza e la predisposizione di programmi integrati di ricerca applicata", in quanto anch’essa limitata al settore dell’ingegneria sismica;
2 La stessa delibera n. 2000 ha altresì costituito un Gruppo di Lavoro, avente il compito di svolgere le funzioni di Comitato Attuatore per la realizzazione del Centro Rischio Sismico e quello di proporre e/o emanare i provvedimenti attuativi della medesima delibera, ma ne ha previsto, tuttavia, una composizione esclusivamente di ingegneri;
3 Il Disciplinare di attuazione approvato dalla successiva delibera n. 622/2005 statuisce l’obbligo dei professionisti, affidatari delle verifiche tecniche di vulnerabilità, di attenersi, nell’espletarle, alle prescrizioni contenute nelle Linee Guida redatte dal Centro Rischio Sismico, così conferendo valore vincolante di amministrazione attiva ad un’attività, però, di mera consulenza, ed oltretutto in assenza di un formale provvedimento di approvazione da parte della Regione delle medesime Linee Guida.
Le critiche appena descritte sono state disattese dal T.A.R. attraverso le seguenti, rispettive considerazioni.
1 La materia dell’Ingegneria Sismica ha un impatto diretto sulle problematiche relative all’elaborazione delle migliori norme tecniche di costruzione nelle zone sismiche, mentre la materia della Geologia costituisce soltanto uno dei presupposti necessari di conoscenza, per scegliere nelle decisioni concrete la tecnica di costruzione più idonea, tra quelle ideate in astratto dagli studiosi dell’Ingegneria Sismica (l’art. 4, comma 1, O.P.C.M. n. 3274/2003, analogamente, aveva del resto autorizzato il Dipartimento della Protezione Civile a costituire "un Centro di formazione e ricerca nel campo dell’Ingegneria Sismica").
2 Dalla delibera n. 2000/2003 non emerge un intento di favorire la categoria professionale degli Ingegneri, né tantomeno quello di discriminare i Geologi, poiché i componenti del Gruppo di Lavoro sono stati scelti in quanto Dirigenti regionali, rispettivamente, del Dipartimento Infrastrutture, degli Uffici Difesa del Suolo di Potenza e Matera e dell’Ufficio Protezione Civile, o in qualità di Docenti Universitari del Di.S.G.G. (Dipartimento di Strutture, Geotecnica e Geologia applicata dell’Università della Basilicata), per cui deve ritenersi frutto di una casualità il fatto che i membri del predetto Gruppo siano tutti laureati in Ingegneria, e nessuno in Geologia.
3 La delibera n. 2000/2003 (al punto 9) già affidava al Gruppo di Lavoro, chiamato ad operare come Comitato Attuatore per la realizzazione del Centro Rischio Sismico, il compito di "fornire ai soggetti competenti le necessarie indicazioni per le verifiche tecniche"; inoltre, la successiva delibera n. 622/2005, avendo integralmente approvato il Programma delle verifiche redatto dal Gruppo di Lavoro, qualificato espressamente come sua parte integrate, aveva con ciò approvato anche il Disciplinare di attuazione facente parte del predetto Programma, anch’esso allegato alla delibera, dove si imponeva il rispetto delle Linee Guida.
Alle considerazioni del Tribunale l’appellante ha opposto gli argomenti che verranno di seguito sunteggiati, e che saranno di volta in volta seguiti dalle ragioni che impediscono alla Sezione di condividerli.
1 Sul primo punto, parte appellante torna a criticare l’esclusione della professionalità geologica da un settore, quello delle verifiche sismiche, dove tale professionalità si vede per contro riservate dalla legge delle specifiche ed importanti competenze, incentrate sugli studi del terreno nei suoi aspetti stratigrafici, strutturali ed evolutivi, competenze che si riflettono nei contenuti del relativo corso di laurea e sono sancite da precise norme di diritto positivo. Queste ultime, infatti, per le opere da realizzarsi in zona sismica, impongono di munirsi di una relazione geologica, e, più ampiamente, rimettono al Geologo tutta l’attività di indagine e di rilevazione concernente il comportamento geologico dei siti in prospettiva sismica. Parte appellante si duole poi, segnatamente, che il Tribunale sembri avere considerato la geologia "quale elemento di conoscenza necessario e presupposto, ma in qualche modo di ordine subordinato all’ingegneria sismica", laddove le due professionalità sarebbero invece indefettibili, insurrogabili e sinergicamente correlate da un nesso di reciproca imprescindibilità.
La Sezione ritiene che i vizi così denunziati non sussistano.
Per cominciare, la scelta dell’Amministrazione di attribuire al Centro Rischio Sismico, contestualmente istituito, finalità istituzionali concentrate sul settore dell’Ingegneria Sismica, e non estese anche alla Geologia, si sottrae a censure di legittimità.
Precisamente, ci si duole che siano stati circoscritti entro il settore disciplinare dell’Ingegneria sismica lo scopo di promuovere lo studio ed il controllo del Rischio Sismico, con lo sviluppo della cultura della prevenzione e della ricerca applicata per conseguire risultati concreti nella riduzione del rischio, e così la finalità della consulenza scientifica e tecnologica per fornire alla Regione "elementi utili alla definizione degli obiettivi prioritari per la riduzione del rischio, la prevenzione e la gestione dell’emergenza e la predisposizione di programmi integrati di ricerca applicata".
Ciò consente, però, di chiarire subito che il Centro -giova sottolinearlo- non ha finalità di studio tout court del Rischio sismico, e ancor meno di uno studio organico e completo della relativa materia, quanto, piuttosto, persegue gli specifici e particolari obiettivi della riduzione dello stesso rischio, e della prevenzione e gestione dell’emergenza.
La scelta sub judice, allora, pur non essendo l’unica astrattamente possibile, rivela un sufficiente livello di razionalità rispetto agli obiettivi appena indicati, il cui perseguimento non potrebbe evidentemente avvenire senza un confronto con le competenze del settore che in concreto è stato privilegiato.
Non si intende poi negare che un coinvolgimento anche di professionalità geologiche avrebbe potuto aggiungere un quid pluris all’ampiezza e profondità delle analisi del Centro Rischio Sismico, e quindi connotarsi come un’opzione opportuna. Ma si tratterebbe, appunto, solo di una questione di opportunità, nel senso che l’assenza di tale coinvolgimento non integra comunque una lacuna configurante una specifica incompletezza, né una irrazionalità manifesta. Un apporto della professionalità geologica potrebbe infatti giungere in sede di studio anche in un secondo tempo; in ogni caso, poi, non mancano certo -come si vedrà nella disamina dei primi due mezzi dell’originario ricorso- né le norme, né le procedure, per assicurare che le scelte urbanistiche e le iniziative edilizie avvengano tenendo nel debito conto anche il punto di vista delle scienze geologiche.
La delibera n. 2000/2003, pertanto, pur non imprimendo alle finalità istituzionali del Centro Rischio Sismico la massima ampiezza astrattamente possibile, aveva una propria logica e una propria attitudine a soddisfare l’interesse pubblico, che la rendono immune da vizi registrabili sul piano della legittimità amministrativa.
Né si può ascrivere alla sentenza del T.A.R. l’errore di avere "ritenuto l’ingegneria sismica in rapporto di prevalenza rispetto alla geologia", come pure si è lamentato. L’appellante osserva esattamente che in materia non esiste un "ordine di priorità", né di "maggiore importanza e prevalenza" dell’una professionalità rispetto all’altra. Ma la sentenza appellata in nulla contraddice simile approccio, assecondando semmai il dato neutro del focalizzarsi delle esigenze dell’Amministrazione su temi di precipua competenza dell’una professione piuttosto che dell’altra.
2 Per quanto poi attiene al profilo della composizione del Gruppo di Lavoro, l’appellante insiste con l’assunto che i suoi membri non sarebbero stati scelti in modo "casuale", e cioè solo in quanto dirigenti regionali o docenti universitari del Dipartimento di Strutture, Geotecnica e Geologia applicata (che annovera tra i propri docenti, pur appartenendo alla Facoltà di Ingegneria, anche dei geologi), bensì aprioristicamente per la loro qualifica di ingegneri, nell’errata convinzione di una loro maggiore competenza specifica. La tesi non risulta però suffragata da alcun elemento di riscontro, e per tale ragione non può essere seguita.
Costituisce poi una censura del tutto nuova, e come tale inammissibile, quella che la Regione avrebbe incongruamente nominato nel Gruppo di Lavoro dei "burocrati" (i dirigenti regionali), laddove i compiti attribuiti all’organo esigevano che esso si componesse di soli tecnici.
3 Infine, sul punto della vincolatività delle Linee Guida, con il presente appello si stigmatizza che il Tribunale abbia disatteso la censura sulla base di una mera presunzione ("deveritenersi che abbia anche approvato il disciplinare…"), opponendosi che il disciplinare non consta in realtà essere stato approvato dalla Regione.
In contrario è però agevole obiettare che l’argomentazione del primo giudice ha soltanto l’apparenza della presunzione, dovuta solo alla particolare tecnica espositiva adoperata. In realtà, non pare dubbio che, avendo la delibera n. 622/2005 integralmente approvato il Programma delle verifiche redatto dal Gruppo di Lavoro, qualificandolo espressamente come propria parte integrante, doveva ritenersi con ciò stesso approvato anche il Disciplinare di attuazione che faceva parte del predetto Programma e risultava anch’esso allegato alla delibera. Tant’è che nello stesso ricorso di primo grado si può leggere, alla pag. 21, che era stata proprio la detta delibera n. 622 a prevedere, "nel citato ed allegato disciplinare di attuazione, che i professionisti incaricati… devono eseguire le verifiche tecniche secondo quanto riportato nelle più volte citate linee guida…".
Di queste ultime, inoltre, la Giunta aveva richiesto tout court l’osservanza, senza riservarsene alcun previo esame.
Del resto, tutto ciò era perfettamente in linea con la previsione a suo tempo introdotta dalla delibera n. 2000/2003, che, al punto 9, già affidava al Gruppo di Lavoro, chiamato ad operare come Comitato Attuatore per la realizzazione del Centro, il compito diretto di "fornire ai soggetti competenti le necessarie indicazioni per le verifiche tecniche".
Si trattava infine di indicazioni che, giusta la previsione del disciplinare (pag. 6), avevano natura strettamente tecnica, e valenza vincolante solo per l’attività di verificazione dei tecnici (servendo ad assicurare l’omogeneità e quindi la raffrontabilità dei loro lavori), e non anche a carico degli enti attuatori.
Le deliberazioni di G.R. nn. 2000/2003 e 622/2005, come giustamente rilevato dal T.A.R., sono pertanto immuni dai vizi dedotti.
2) Parte appellante ripropone inoltre i primi due motivi dell’originario ricorso, che sono suscettibili di trattazione congiunta.
Il T.A.R., dopo avere passato in rassegna i contenuti delle previsioni rispettivamente richiamate dall’atto introduttivo (art. 3 L.R. n. 29/1977, artt. 2 e 3 L.R. n. 38/1997, art. 5 L.R. n. 37/1996 e punto 7.2.1 del DM 14.9.2005; punti B5 ed H1b del DM 11.3.1988 e punti 7.3.8, 9.3.1 e 9.3.2 del DM 14.9.2005), ha osservato che nessuna di tali norme poteva dirsi in concreto violata, in quanto le fattispecie da esse prese in considerazione non comprendevano quella della mera verifica della vulnerabilità sismica degli edifici esistenti, vale a dire il caso oggetto di controversia, operazione che non poteva perciò dirsi riservata dalla legge al Geologo, né comunque ne presupponeva necessariamente l’intervento.
Con il presente gravame le norme in questione vengono analiticamente riprese in esame dall’appellante, che rimarca come le relative fattispecie implichino sovente anche un riscontro da parte del Geologo della vulnerabilità sismica di edifici già esistenti.
Il fatto è, però, che, come già la sentenza del T.A.R. permetteva di notare, le norme invocate prevedono quanto appena detto soltanto in connessione con l’immediata attuazione di interventi edilizi sugli stessi edifici, quando cioè si tratti di realizzarvi opere quali sopraelevazioni, ampliamenti, ristrutturazioni, interventi di consolidamento o riparazioni (o debbano deliberarsi modifiche della disciplina urbanistica dell’area).
Per contro, come si vedrà meglio più avanti, nella specie le verifiche di vulnerabilità sismica sono state disposte senza connessione con un programma di interventi sulle strutture che dovevano formarne oggetto. E operazioni di verifica della vulnerabilità sismica di edifici condotte in modo del tutto preliminare, e quindi avulso da qualsivoglia immediato intervento, non risultano tipizzate nella normativa invocata dall’appellante, né quindi possono reputarsi associate a competenze riservate dalla stessa normativa al Geologo, le quali potranno venire in rilievo solo nella fase, logicamente successiva, in cui si passerà agli interventi sugli stessi edifici.
Anche sotto questo profilo la sentenza appellata merita, dunque, conferma.
3) A questo punto l’esame della Sezione può essere portato sulle Linee Guida più volte citate.
Al riguardo conviene subito riportare le considerazioni, sostanzialmente condivisibili, svolte dal primo giudice sugli originari motivi di ricorso quarto, quinto e sesto.
Con tali mezzi si deduceva che le Linee Guida non prevedevano l’esecuzione di indagini e/o studi geologici. In ogni caso, si rivendicava che i sondaggi del terreno ivi previsti per il caso di mancanza di dati affidabili o di mancato reperimento della relazione geologica, e l’indagine geologica e geomorfologica del terreno in interazione con la struttura edilizia esistente per la valutazione degli effetti di amplificazione locale, costituivano attività professionali di competenza esclusiva del Geologo.
Il T.A.R. in proposito ha fatto però notare, schematicamente:
– in primo luogo, che le Linee Guida recavano precise disposizioni riguardanti le indagini geologiche, prescrivendo: a) nell’ipotesi del mancato reperimento della relazione geologica e della relazione geotecnica, o di mancanza di dati affidabili, l’obbligo di effettuare almeno un sondaggio nel terreno; b) la valutazione degli effetti di amplificazione locale, cioè la valutazione delle differenti caratteristiche del movimento del suolo sia per intensità che per frequenza, a seconda della natura dei terreni di fondazione e della morfologia degli strati di superficie e di quelli sotterranei, che richiedeva la "conoscenza della geologia di superficie e delle caratteristiche geotecniche del terreno", "attraverso sondaggi, prove geotecniche e misure geofisiche";
– in secondo luogo, che tali attività, ai sensi dell’art. 3, lett. b), L. n. 112/1963, rientravano nella competenza esclusiva dei Geologi, in quanto l’individuazione delle caratteristiche meccaniche del terreno e dei relativi dati, desunti dai rilevamenti, dalle indagini tecniche e dagli studi effettuati circa la natura del suolo e del sottosuolo, rientra nella nozione -ex art. 3, lett. b), L. n. 112 cit.- delle rilevazioni e delle consulenze geologiche che riguardano il suolo ed il sottosuolo ai fini delle opere concernenti edifici, e costituisce una fase antecedente (necessaria nel caso di assenza di un’idonea ed aggiornata documentazione geologica e geomorfologica) rispetto a quelle delle analisi di tali dati e delle conseguenti scelte progettuali, di competenza degli Ingegneri (cfr. C.d.S., V, n. 701 del 4.5.1995; C.d.S., II, Parere n. 164 del 25.3.1992);
– in terzo e decisivo luogo, che dal contenuto dei provvedimenti impugnati non si evinceva affatto che, in caso di mancato reperimento della relazione geologica e della relazione geotecnica, e/o della necessità di effettuare ulteriori indagini tecniche e/o studi geologici del suolo e del sottosuolo (come per es. nell’ambito della fase della valutazione degli effetti di amplificazione locale), lo svolgimento di quest’ultime attività fosse stato affidato agli Ingegneri e/o agli Architetti in luogo dei Geologi, come invece prescritto dal suddetto art. 3 L. n. 112/1963; questo tenuto pure conto della circostanza che la delibera n. 622/2005 aveva destinato euro 346.758,31 per il monitoraggio delle caratteristiche sismiche dei terreni di fondazione, e che, a monte, il Gruppo di Lavoro istituito con la precedente delibera n. 2000/2003 aveva ritenuto necessario prevedere, oltre alle verifiche di vulnerabilità sismica, "una serie di attività di ricerca e di monitoraggio delle caratteristiche dei suoli sul territorio regionale", per "l’influenza che il tipo di terreno di fondazione esercita sull’edificio in termini di comportamento dello stesso in caso di sisma".
Da tutto ciò la conclusione del T.A.R. che i provvedimenti impugnati non avessero leso le prerogative professionali dei Geologi, essendo evidente che, in caso di mancato reperimento della relazione geologica e della relazione geotecnica, e/o della necessità di effettuare ulteriori indagini tecniche e/o studi geologici del suolo e del sottosuolo (come nell’ambito della fase della valutazione degli effetti di amplificazione locale), lo svolgimento di quest’ultime attività dovesse essere espletato dai Geologi, nella cui competenza esclusiva esse rientravano.
Orbene, anche l’appellante ha riconosciuto che le Linee Guida dettavano in realtà delle precise prescrizioni in tema di indagini geologiche (cfr. le pagg. 1920 dell’atto di appello, e soprattutto la memoria di parte del 23/11/2010: "Le Linee Guida contemplano, ai fini della verifica di vulnerabilità sismica, accanto alle attività di tipo ingegneristico, accertamenti geologici e geomorfologici e la valutazione degli effetti di amplificazione locale…", e dunque "svariate attività di competenza geologica": pag. 3).
Era stato lamentato, certo, che, ove non fosse stata rinvenuta per il singolo sito una preesistente relazione geologica, le Linee Guida non prescrivevano la sua redazione ad hoc, né imponevano con chiarezza delle indagini geologiche complete: e l’appellante ancora oggi insiste sulla mancata prescrizione di un’acquisizione generalizzata della relazione geologica (v. memoria cit., pag. 3).
Occorre però tenere presente la logica che connotava l’iniziativa delle verifiche in discussione, che non si presentava con caratteristiche di esaustività e definitività, ma aveva un taglio particolare, contingente e prodromico. A questo riguardo si rammenta che, benché l’OPCM 8 luglio 2004 prevedesse che ciascuna Regione avrebbe trasmesso al Dipartimento della protezione civile un programma temporale delle verifiche tecniche con un piano degli interventi di adeguamento o miglioramento da realizzare, con la delibera n. 622/2005 la Regione, rilevata l’insufficienza delle risorse disponibili per l’effettuazione tanto delle verifiche tecniche quanto degli interventi di adeguamento e miglioramento (e poiché la scarsità dei fondi stanziati non avrebbe permesso la realizzazione di significativi interventi di miglioramento o adeguamento), decideva di destinare per il momento l’intera disponibilità esistente al programma delle verifiche.
Queste ultime nascevano, quindi, come si è anticipato, disgiunte da un programma di interventi sulle stesse strutture oggetto di verifica. E questo spiega come le previsioni delle Linee Guida relative alle indagini di natura geologica non fossero complete, e, segnatamente, giustifica la mancata imposizione incondizionata dell’acquisizione della relazione geologica.
D’altra parte, il grado di approfondimento legittimamente assegnabile a verifiche del genere non dipende solo da considerazioni di astratta e assoluta completezza, ma anche da condizionamenti quali quelli derivanti, in particolare, dai tempi e dai fondi a disposizione. Sicché la teorica possibilità di approfondimenti ulteriori rispetto a quanto in concreto disposto non vale di per sé ad inficiare l’istruttoria comunque svolta, che, tra l’altro, potrà eventualmente anche essere integrata in un secondo tempo.
Non sembra infine superfluo aggiungere che anche una valutazione di vulnerabilità sismica di un edificio che sia in concreto riferita alla sola sua struttura, e perciò non si estenda all’interazione del fabbricato con la consistenza geologica del sito, pur essendo indubbiamente suscettibile di un opportuno completamento (che diviene doveroso allorché si tratti di assumere una decisione di intervento sull’immobile), è comunque già ex se fonte di un primo livello di indicazioni che possono essere di utilità ai fini delle valutazioni pubbliche.
In definitiva, dunque, nella vicenda è emerso che, benché il focus dell’operazione da svolgere riguardasse la vulnerabilità sismica degli edifici, i redattori delle Linee non avevano affatto ignorato l’interazione dell’opera con il terreno, e cioè l’influenza che le condizioni del medesimo esercitavano in materia, e quindi la necessità anche di analisi tipiche della professionalità del geologo (per quanto non complete).
Resta perciò da dire solo del profilo del quale in questa sede l’appellante ancora si duole: essenzialmente il fatto che queste ultime non fossero state riservate expressis verbis ai geologi.
La circostanza va pur sempre coordinata con il fatto che le stesse Linee Guida non contenevano però nemmeno, al contrario, alcuna previsione escludente in pregiudizio dei geologi, espressa o implicita nella riserva ad altre professioni della partecipazione alle verificazioni.
Come la difesa regionale ha rimarcato senza incontrare fondate obiezioni, nelle Linee Guida non è allora dato rinvenire, in fondo, nulla che possa dirsi lesivo della professionalità del geologo, in quanto la relativa Amministrazione, con il proprio silenzio sul punto, aveva demandato in toto agli Enti attuatori l’individuazione dei professionisti cui attribuire gli incarichi in parola.
Ne consegue che anche sotto questo aspetto si rivelano infondate le censure articolate avverso le Linee Guida, e la sentenza che le ha confermate.
Rilievo del tutto nuovo, e come tale inammissibile, è, infine, quello svolto con il quinto ed ultimo motivo di appello, con il quale ci si duole che il sistema delle Linee Guida e del bando violerebbe le competenze riservate ai geologi sotto il profilo per cui rimetterebbe agli ingegneri e architetti la valutazione in merito alla eventuale necessità di coinvolgerli.
4) Rimane a questo punto ancora da esaminare solo la domanda con la quale parte appellante ha infine richiesto, anche in via subordinata, l’annullamento del bando comunale.
L’appellante lamenta che il bando riguardi il solo momento strutturale della verifica, ignorandone la base geologica. Per superare la critica è tuttavia sufficiente rilevare che esso stabilisce che l’operazione di verifica debba svolgersi secondo le Linee Guida regionali, della cui immunità da vizi si è già detto.
Soprattutto, però, del bando viene criticata la mancata ammissione dei geologi a partecipare alla procedura, circoscritta ad ingegneri e architetti.
A fondamento di tale critica si adduce, peraltro, unicamente la necessità di rispettare la competenza riservata ex lege al Geologo.
Sicché in merito non può che opporsi l’esattezza delle considerazioni già svolte dal primo giudice, dove ha fatto presente che dal contenuto dei provvedimenti impugnati non si evinceva affatto che, in caso di mancato reperimento della relazione geologica e della relazione geotecnica, e/o della necessità di effettuare ulteriori indagini tecniche e/o studi geologici del suolo e del sottosuolo (come nell’ambito della fase della valutazione degli effetti di amplificazione locale), lo svolgimento di quest’ultime attività fosse stato affidato agli Ingegneri e/o agli Architetti in luogo dei Geologi, come invece prescritto.
Il bando, pur indicando come legittimati a partecipare alla procedura solo gli ingegneri ed architetti, nel descrivere i contenuti dell’incarico richiamava infatti le Linee Guida, in tutta la complessità e ricchezza dei loro contenuti.
Da ciò la conclusione che nemmeno il bando abbia leso le prerogative professionali dei Geologi, essendo sufficientemente chiaro che dovessero comunque essere espletate da tali professionisti (con obbligo a contrarre nei loro confronti) le attività tecniche che rientravano nella loro competenza esclusiva.
Del resto, è nota la possibilità di una eterointegrazione dei bandi di gara (e vieppiù dei successivi contratti con gli aggiudicatari), ai sensi dell’art. 1339 del cod.civ., in caso di omesso richiamo da parte della lex specialis di norme imperative, quali sono appunto anche quelle che riservano determinate prestazioni alla professione del Geologo, secondo un meccanismo di integrazione automatica con il quale, analogamente a quanto avviene nel diritto civile ai sensi degli artt. 1374 e 1339, c.c., si colmano in via suppletiva le eventuali lacune del provvedimento adottato dalla P.A. (cfr. C.d.S., V, n. 7555/2004; VI, n. 2959/2008).
Anche le critiche mosse al bando, i cui contenuti vanno intesi nei termini che precedono, si rivelano pertanto prive di fondamento.
5) In conclusione, con le precisazioni che sono state fatte l’appello deve essere respinto.
Le spese possono essere equitativamente compensate tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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