Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato in data 11.5.2011 e depositato in data 19.5.2011, la ricorrente società premetteva che, con istanza del 14 aprile 2011, aveva chiesto, alla Prefettura di Catanzaro, di poter estrarre visione e copia dell’informativa antimafia ex art. 10 del D.P.R. n. 252 del 1998 nonché di tutta la documentazione ad essa connessa e soggetta a pubblicità per disposizione di legge, posta alla base della risoluzione dei contratti di appalto già stipulati, rispettivamente, con le società appaltatrici e subappaltatrici Astaldi s.p.a., Argi e Psicopio s.c.a.r.l..
Lamentava che la precitata istanza veniva riscontrata dalla Prefettura di Catanzaro con l’epigrafata nota di diniego prot. n. 0026949 – fasc. n. 319/10/ antim/ area 1, motivata in relazione all’art. 24 della legge n. 241/1990, al D.P.R. 352/1992 ed al D.M. 415/94.
A sostegno del proprio ricorso, deduceva:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 22, 24 della legge 241/1990, violazione dell’art. 8 del Regolamento di Attuazione n. 352/1992 – violazione e falsa applicazione dell’art 3 del D.M n. 415 del 10.05.1994.
L’istanza di accesso, circoscritta alla certificazione antimafia ed alla documentazione pubblica, ai sensi dell’art. art 3 comma 1, lett. A), del DM 415/1994, non potrebbe essere considerata sottratta all’accesso, in quanto, per disposizione di legge o di regolamento, dovrebbe essere unita ai provvedimenti od atti soggetti a pubblicità e non soggetti al segreto istruttorio, ai sensi dell’art 3 del D.M n. 415/1994.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso con vittoria di spese.
Con nota depositata in data 22/05/11, si costituiva l’intimata Amministrazione per resistere al presente ricorso e, con memoria depositata in data 03/07/11, ribadiva la legittimità del proprio operato.
Con memoria depositata in data 3/07/11, parte ricorrente insisteva nelle già prese conclusioni.
Alla camera di consiglio del giorno 20 luglio 2011, il ricorso passava in decisione.
Motivi della decisione
La presente controversia concerne il diniego di accesso all’informativa del Prefetto -sia nella forma cosiddetta "forte" dell’estrazione di copia, sia in quella cosiddetta "debole", della semplice visione- opposto alla ricorrente società con l’epigrafata nota prot. n. 0026949 – fasc. n. 319/10/ antim/ area 1, motivata ai sensi dell’art. 24, comma 2, della legge n. 241 del 1990, dell’art. 8, comma 5, lett. c), del D.P.R. n. 352 del 1992 e del D.M. 415/94.
In particolare, la questione dedotta in giudizio verte in ordine all’accessibilità degli atti istruttori posti alla base dell’informativa prefettizia sfavorevole, adottata ai sensi della vigente legislazione di contrasto e prevenzione dei fenomeni di infiltrazione malavitosa delle attività imprenditoriali, in conseguenza della quale, rispettivamente, le società appaltatrici e subappaltatrici Astaldi s.p.a, Argi e Psicopio s.c.a.r.l. hanno comunicato all’odierna ricorrente la risoluzione dei contratti di appalto stipulati per la realizzazione della E 90, tratto SS n.106, dallo svincolo di Squillace (Km 1678+350) allo svincolo di Simeri Crichi (KM 191+500).
Si tratta dell’applicazione del D.M. 10 maggio 1994, n. 415, recante Regolamento per la disciplina delle categorie di documenti sottratti al diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell’art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241, costituente la fonte di rango primario di riferimento, il cui comma 2 prevede l’emanazione di uno o più decreti intesi a disciplinare le modalità di esercizio del diritto di accesso e gli altri casi di esclusione di tale diritto in relazione alla esigenza di salvaguardare, tra l’altro, "l’ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità" (lett. c), ed il cui comma 4 prevede che "Le singole Amministrazioni hanno l’obbligo di individuare, con uno o più regolamenti da emanarsi entro i sei mesi successivi, le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso per le esigenze di cui al comma 2".
I criteri per l’attuazione della disposizione che precede sono stati stabiliti con l’art. 8 del D.P.R. 27/06/1992 n. 352, il cui comma 5, lett. c), ha precisato che i documenti amministrativi possono essere sottratti all’accesso quando " riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, nonché all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini".
Ma la sottrazione all’accesso, per espressa previsione del medesimo art. 8, comma 5, primo periodo, del DPR n. 352 del 1992, deve avvenire " nell’ambito dei criteri di cui ai commi 2, 3, e 4" e, pertanto, nel rispetto della norma (art. 8 comma 2) secondo cui "I documenti non possono essere sottratti all’accesso se non quando essi siano suscettibili di recare un pregiudizio concreto agli interessi indicati nell’art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241. I documenti contenenti informazioni connesse a tali interessi sono considerati segreti solo nell’ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine, le amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l’eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all’accesso".
La previsione dell’art. 8, comma 5, lett. c), del D.P.R. n. 352 del 1992 ha trovato specifica attuazione con l’art. 3 del D.M. 10 maggio 1994 n. 415 (modificato con il D.M. 17 novembre 1997 n. 508), la cui lett. b), per quanto qui rileva, esclude dall’accesso "relazioni di servizio, informazioni ed altri atti o documenti inerenti ad adempimenti istruttori relative a licenze, concessioni od autorizzazioni comunque denominate o ad altri provvedimenti di competenza di autorità o organi diversi, compresi quelli relativi al contenzioso amministrativo, che contengono notizie relative a situazioni di interesse per l’ordine e la sicurezza pubblica e all’attività di prevenzione e repressione della criminalità, salvo che, per disposizione di legge o di regolamento, ne siano previste particolari forme di pubblicità o debbano essere uniti a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità ".
La sottrazione all’accesso, operata con la previsione regolamentare di cui all’art. 3, comma 1, lett. b), del D.M. 10 maggio 1994 n. 415 (modificato con il D.M. 17 novembre 1997 n. 508), per quanto già evidenziato, deve essere coordinata con la disposizione generale di cui all’art. 8, comma 2, del D.P.R. n. 352 del 1992, che non ammette deroghe all’accesso ai documenti "se non quando essi siano suscettibili di recare un pregiudizio concreto agli interessi indicati nell’art. 24 della legge 7 agosto 1990 n. 241".
Invero, qualsiasi conclusione difforme, pregiudicando in via generalizzata il diritto di accesso anche a fronte di situazioni insuscettibili di arrecare alcun significativo "vulnus" agli interessi scolpiti nell’art. 24, comma 2, della legge n. 241 del 1990, paleserebbe l’illegittimità della disposizione regolamentare, imponendone la conseguente disapplicazione ad opera del giudice amministrativo (ex plurimis, conf.: Cons. Stato, Sez. V, 10 gennaio 2003 n. 35).
Occorre, quindi, discernere tra la informativa antimafia, generalmente consistente nella mera formula rituale con la quale il Prefetto, sulla base delle risultanze in suo possesso (di regola non esposte al soggetto appaltante), afferma la sussistenza di elementi interdittivi a carico dell’impresa – atto per sua natura pienamente ostensibile- e le risultanze istruttorie "a monte", cui ha attinto l’Autorità prefettizia per pervenire al giudizio sfavorevole formulato a carico dell’impresa medesima.
In relazione a tali atti istruttori "a monte", l’accesso va effettivamente escluso per tutte le parti della documentazione in possesso dell’Amministrazione coperte da segreto istruttorio (ai sensi della legge procedurale penale), in quanto afferente a indagini preliminari o procedimenti penali in corso, oppure se e nella misura in cui coinvolga, a qualunque titolo, terzi soggetti interessati dalle informative di polizia di sicurezza, ovvero, ancora, ove possano essere addotti specifici motivi ostativi riconducibili ad imprescindibili esigenze di tutela di accertamenti – in corso di svolgimento – di polizia di sicurezza e di contrasto alla delinquenza organizzata (conf.: TAR Napoli Sez. V 14 giugno 2006 n. 6985).
Facendo applicazione dei superiori principi al caso di specie, evidenzia il Collegio che il diniego di accesso opposto alla ricorrente società non appare coerente con le norme della prescelta lettura del dato normativo quivi applicabile.
Ed invero, dagli atti prodotti in giudizio e dalla stessa motivazione del provvedimento impugnato, si evince che il diniego di accesso alle informazioni prefettizie rilevanti ai sensi dell’art. 10 della legge n. 575 del 1965 viene riferito alle norme legislative e regolamentari sopra scrutinate, senza che al mero richiamo normativo segua alcuna puntualizzazione, in ordine alla idoneità del documento, di cui viene chiesta l’ostensione, a pregiudicare in concreto l’interesse alla salvaguardia dell’ordine pubblico ed alla prevenzione e repressione della criminalità, così come espressamente previsto dall’art. 24 comma 2 lett. c) della legge n. 241 del 1990.
Conseguentemente, la mancata ostensione dell’informativa antimafia ex art. 10 del D.P.R. n. 252 del 1998 nonché di tutta la documentazione ad essa connessa e soggetta a pubblicità per disposizione di legge, in quanto non motivata con riferimento alle concrete ragioni che impediscono la divulgazione del documento, anche, eventualmente, nelle forme "deboli" della mera visione ovvero dell’estrazione di copia con tecniche di mascheramento, ha pregiudicato il diritto di difesa della ricorrente società ( art. 24 Cost.), non consentendole di contestare nel merito le ragioni effettive su cui si fonda il provvedimento immediatamente lesivo – l’informativa prefettizia antimafia- che ha dato luogo alla risoluzione dei contratti già stipulati, rispettivamente, con le società appaltatrici e subappaltatrici Astaldi s.p.a, Argi e Psicopio s.c.a.r.l..
Pertanto, il ricorso si appalesa meritevole di accoglimento e, per l’effetto, va annullato il diniego di accesso per cui è causa, disponendo l’accoglimento dell’istanza di accesso della ricorrente società, nei limiti e con le prescrizioni di cui in motivazione.
Le difficoltà interpretative oggettivamente palesabili dalle norme disciplinanti la fattispecie consentono di disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento ed ordina al Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Catanzaro, nella persona del Prefetto pro tempore, di consentire, nei limiti e con le prescrizioni di cui in motivazione, l’accesso della ricorrente società alla documentazione richiesta..
Compensa per intero tra le parti le spese processuali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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