Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato in data 19.3.2009 e depositato in data 16.4.2009, le ricorrenti premettevano di essere proprietarie, in regime di comunione ereditaria proindiviso, di terreni siti in località Punta Safò del Comune di Briatico, individuati al NCT di Vibo Valentia, Comune di Briatico, fg. N. 6 part. 15, 223, 222, 218, 420 e 219, per una superficie catastale di 33.028 mq, ricadenti in area urbanisticamente normata come zona omogenea D4 "attrezzature ricettive e villaggi", ai sensi dell’art. 75 del Regolamento Edilizio Comunale.
Esponevano che, con riferimento ai suddetti terreni, avevano presentato un piano di lottizzazione, già positivamente riscontrato con Decreto prot. n. 2471 del 12.12.2007 della Direzione Generale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Calabria- Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio- Cosenza nonché con provvedimento n. 4734 del 29.7.2008 della Regione Calabria, inerente parere favorevole di conformità urbanistica, "alle condizioni di cui all’allegata relazione del Servizio UrbanisticaDemanio, Area Meridionale di Reggio Calabria, prot. n. 1191 del 29.7.2008".
Con il presente ricorso, impugnavano l’epigrafato provvedimento della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio- Cosenza, dispositivo dell’annullamento del nullaosta paesaggistico dell’Amministrazione Provinciale di Vibo Valentia prot. n. 4155 del 4.12.2008.
A sostegno del proprio ricorso, deducevano:
1) violazione e falsa applicazione del D. Lgs. 4272004, in particolare art. 159- Violazione e falsa applicazione delle l.r. nr. 3/1995, 19/2002 e 14/2006- Eccesso di potere per erronea rappresentazione dei presupposti, difetto di motivazione ed istruttoria – contraddittorietà e/o illogicità- sviamento;
L’impugnato provvedimento sarebbe inficiato da un’erronea valutazione dei presupposti di fatto, in quanto non avrebbe adeguatamente tenuto conto che l’area interessata dal progetto di piano di lottizzazione ricadrebbe nell’ambito della zona D4 degli strumenti urbanistici del Comune di Briatico- fortemente antropizzata ed a prevalente vocazione turistica. Inoltre, non sarebbe stata espletata alcuna attività istruttoria in ordine agli indicatori ambientali fondamentali di percezione.
2) sotto diverso profilo: violazione e falsa applicazione del D. Lgs. 42/2004, in particolare art. 159 – violazione e falsa applicazione delle l.r. 3/1995, 19/2002 e 14/2006- eccesso di potere per erronea rappresentazione dei presupposti, difetto di motivazione ed istruttoria – contraddittorietà e/o illogicità – sviamento.
La Soprintendenza non avrebbe preso in alcuna considerazione tutta la documentazione istruttoria posta a base del parere di nulla osta paesaggistico annullato e, in particolare, la relativa relazione istruttoria.
Concludevano per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.
Con memoria depositata in data 11.4.2011, si costituiva la difesa erariale ed insisteva per la legittimità del proprio operato.
Non si costituivano le altre amministrazioni intimate.
Alla pubblica udienza del giorno 23 giugno 2011, il ricorso passava in decisione.
Motivi della decisione
1.Viene impugnato il Decreto del Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Generale per i beni Culturali e Paesaggistici della Calabria – Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio – Cosenza n. 9 bis del 21 gennaio 2009, dispositivo dell’annullamento, ai sensi dell’art. 159 del D.Lgs. 42/2004, del provvedimento del 4.12.2008 prot. n. 4155 dell’Amministrazione Provinciale di Vibo Valentia, con cui era stato reso il nullaosta paesaggistico al piano di lottizzazione proposto dalle ricorrenti, nelle qualità di proprietarie, in regime di comunione ereditaria proindiviso, di terreni siti in località Punta Safò del Comune di Briatico, individuati al NCT di Vibo Valentia, Comune di Briatico, fg. N. 6 part. 15, 223,222,218,420 e 219, per una superficie catastale di 33.028 mq, ricadenti in area urbanisticamente normata come zona omogenea D4 "attrezzature ricettive e villaggi", ai sensi dell’art. 75 del Regolamento Edilizio Comunale.
2.1. Possono essere esaminati congiuntamente entrambi i profili di gravame, giacchè presuppongono la soluzione di questioni strettamente connesse.
Con il primo motivo, parte ricorrente deduce che l’impugnato provvedimento si porrebbe in contrasto con il parere favorevole prot. n. 2471 del 12 dicembre 2007, già reso dal Ministero dei Beni e le Attività Culturali – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Calabria – Soprintendenza per i Beni Archeologici della Calabria – cioè da diverso organo della medesima Autorità sullo stesso Piano di Lottizzazione. L’impugnato provvedimento sarebbe altresì inficiato da un’erronea valutazione dei presupposti di fatto, in quanto non avrebbe adeguatamente tenuto conto che l’area interessata dal progetto di piano di lottizzazione ricadrebbe nell’ambito della zona D4 degli strumenti urbanistici del Comune di Briatico, fortemente antropizzata ed a prevalente vocazione turistica. Inoltre, non sarebbe stata espletata alcuna attività istruttoria in ordine agli indicatori ambientali fondamentali di percezione, allo studio dell’orografia del territorio interessato, alla realizzazione di modelli dei coni visivi di un possibile spettatore che osserva in direzione dell’area, nonché in ordine all’estrapolazione areale della procedura con realizzazione di carte tematiche di quantificazione percettiva dell’impianto. Infine, l’autorità procedente, pur non escludendo che nell’area in questione sarebbe possibile realizzare interventi urbanistici, non avrebbe indicato alcuna prescrizione in ordine agli elementi, alle mitigazioni, agli accorgimenti ed alle modifiche che renderebbero l’intervento compatibile con il paesaggio.
Con il secondo motivo, le ricorrenti deducono che la Soprintendenza non avrebbe preso in alcuna considerazione tutta la documentazione istruttoria posta a base del parere di nulla osta paesaggistico annullato e, in particolare, la relativa relazione istruttoria.
2.2. In base all’art. 82, comma 9, del D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, come trasfuso nell’art. 151 del Decreto Legislativo n. 490 del 1999 e, poi, nell’art. 159 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nel testo successivamente modificato dal D. Lgs. 24.3.2006 n. 157 e poi dal D. Lgs. 26/03/2008 n. 62 e dal D. Lgs 26/03/2008 n. 63, in sede di esame dell’istanza di autorizzazione paesistica, la Regione o, in suo luogo, l’amministrazione locale subdelegata, devono rispettare il principiocardine della leale collaborazione con gli organi del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e gli altri consueti principi sulla legittimità dell’azione amministrativa, emettendo una motivazione dell’autorizzazione tale da consentire il riscontro dell’idoneità dell’istruttoria, dell’apprezzamento di tutte le rilevanti circostanze di fatto e della non manifesta irragionevolezza della scelta effettuata, in ordine alla prevalenza di un valore in conflitto con quello tutelato in via primaria.
In quest’ottica, si riconosce all’Amministrazione per i Beni e le Attività Culturali l’attribuzione di un potere, definito in termini di "cogestione dei valori paesistici", che si estrinseca nell’ambito di un unitario procedimento complesso (che può arrestarsi nella fase di competenza dell’amministrazione regionale o di quella locale subdelegata, in caso di diniego di autorizzazione), in relazione al quale la comunicazione alla Soprintendenza dell’autorizzazione accordata costituisce il presupposto formale per attivare la fase necessaria e non autonoma del controllo del contenuto dell’autorizzazione (che, nell’inerzia dell’autorità emanante, può essere sollecitata dallo stesso richiedente), la quale può concludersi con l’annullamento, da pronunciarsi entro il prescritto termine di sessanta giorni.
Secondo la complessa ricostruzione esegetica effettuata dalla decisione Cons. Stato, Ad. Plen. 14.12.2001 n. 9, l’autorità statale, pur avendo ampi poteri in materia, non può, tuttavia, sovrapporre le proprie determinazioni a quelle della Regione o dell’Ente da questa subdelegato, effettuando scelte discrezionali, se non entro limiti estremamente angusti (può, ad esempio, non annullare il provvedimento affetto da vizio formale, quando riconosca in concreto la compatibilità dell’intervento con i valori tutelati).
Invero, la legge non consente al Ministero di modificare il contenuto dell’autorizzazione e di imporre modifiche progettuali, poiché solo la Regione o l’ente subdelegato può autorizzare la modifica dei luoghi, senza che residui spazio per le determinazioni modificative unilaterali del Ministero, che può solo opporre il proprio veto (conf.: Cons. Stato, Ad. Plen., 14.12.2001, n. 9).
Pertanto, le valutazioni che l’amministrazione statale è chiamata a compiere, ai sensi dell’art. 82 del DPR n. 616 del 1977 e successive modifiche, afferiscono unicamente al paradigma del controllo di legittimità, esteso, oltre che il vizio di violazione di legge in senso stretto ed a quello di incompetenza, anche al vizio di eccesso di potere in tutte le sue manifestazioni sintomatiche (sviamento, insufficiente motivazione, difetto di istruttoria, illogicità manifesta).
La sentenza della Corte Costituzionale7 novembre 2007 n. 367 ha precisato che l’art. 26 del D. Lgs. n. 157 del 2006 (che sostituisce l’art. 159 del d.lgs. n. 42 del 2004), "non attribuisce all’amministrazione centrale un potere di annullamento del nullaosta paesaggistico per motivi di merito, così da consentire alla stessa amministrazione di sovrapporre una propria valutazione a quella di chi ha rilasciato il titolo autorizzatorio, ma riconosce ad essa un controllo di mera legittimità che, peraltro, può riguardare tutti i possibili vizi, tra cui anche l’eccesso di potere".
Ne consegue che l’autorità statale, in sede di esercizio della sua competenza ex art. 159 comma 3, del D. Lgs. n. 42 del 2004 dispone degli stessi poteri di riscontro in termini di legittimità costantemente riconosciuti come ambito della sua potestà di annullamento, senza che possa profilarsi, in relazione alla "non conformità" dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’organo delegato dalla Regione, un potere di riesame nel merito (Cons. Stato Sez. VI 23 febbraio 2009 n. 1050).
Pertanto, l’annullamento ministeriale di autorizzazione paesaggistica alla realizzazione di costruzione edilizia in zona protetta, contemplato dall’art. 82 del D.P.R. n. 616 del 1977 e succ. modif., può essere pronunciato anche per difetto di motivazione, stante che, come già precisato, anche l’atto positivo di assentimento, in sede di autorizzazione regionale o di organo delegato dalla regione, a norma dell’art. 7 della legge 29 giugno 1939 n. 1497, richiede un’adeguata motivazione sulla compatibilità effettiva dell’opera con gli specifici valori paesistici dei luoghi (conf.: Cons. Stato, Sez. VI, 12 dicembre 2002 n. 6785).
2.3. Applicando le precitate coordinate al caso di specie, non sembra al Collegio che l’intimata amministrazione statale non si sia attenuta ai canoni di un corretto esercizio del potere di annullamento e che abbia travalicato i limiti del sindacato di legittimità, riservato in ordine alle autorizzazioni paesistiche.
Ed invero, l’impugnato provvedimento, dispositivo dell’annullamento, precisa: "Considerato che l’autorizzazione in esame si attua anche in una inammissibile deroga al vincolo stesso; Considerato che per quanto sopra esposto il provvedimento in esame è viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza, contraddittorietà e incongruità della motivazione ".
Il provvedimento oggetto di annullamento, cioè il parere di nulla osta prot. n. 4156 del 4.12.2009, reso dall’Amministrazione Provinciale di Vibo Valentia, si limita a descrivere le caratteristiche della lottizzazione e precisa: "Al fine di rendere minimo l’impatto visivo, i fabbricati avranno tipologia e stili architettonici semplici, ispirati alla tradizionale architettura mediterranea con tetto di legno lamellare a falde inclinate e manto in tegole laterizie tradizionali (coppi alla romana); ampio portico in legno e tegole. Le pareti esterne saranno intonacate con malta cementizia, mentre le pareti del c.a. a faccia vista, saranno trattate con pitture epossidiche, affinchè siano poste in risalto e conseguentemente protette dagli agenti atmosferici. Gli infissi saranno realizzati in legno nazionale con vetrocamera".
Il medesimo parere di nulla osta prot. n. 4156 del 4.12.2009 dell’Amministrazione Provinciale di Vibo Valentia richiama il parere di conformità urbanistica rilasciato dalla Regione Calabria -Dipartimento Urbanistica e Governo del Territorio prot. n. 4734 del 29.7.2008, la cui Relazione di Istruttoria Preliminare, a firma del Responsabile della Sezione Urbanistica, si limita, sul punto, a prendere atto che l’area oggetto della lottizzazione non ricade in area SIC protetta o soggetta a VIA, che non ricade nella fascia di rispetto ferroviario né in prossimità del demanio marittimo, né in prossimità di viabilità principale di tipo "A", "B", o "C".
Ritiene, quindi, il Collegio che, nella specie, sussista un deficit motivazionale ed istruttorio del provvedimento di nulla osta sottostante, oggetto di annullamento, in ordine alla decisione amministrativa assunta. Invero, il provvedimento autorizzatorio fa un rinvio formalistico alla relazione tecnica istruttoria, nella quale le ragioni di compatibilità dell’intervento con la salvaguardia del paesaggio sono affidate ad una generica affermazione secondo cui l’insediamento impatterebbe sul paesaggio "senza aggredirlo o procurargli alterazioni rilevanti".
Quanto alla dedotta contraddittorietà fra il provvedimento impugnato e (l’anteriore) parere favorevole prot. n. 2471 del 12 dicembre 2007, reso dal Ministero dei Beni e le Attività Culturali – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Calabria – Soprintendenza per i Beni Archeologici della Calabria, osserva il Collegio che essa assume scarso rilievo nell’economia del presente giudizio, non soltanto a fronte dei già evidenziati profili, ma anche perché tale parere rileva unicamente ai meri fini della valutazione della compatibilità dell’intervento con i beni archeologici presenti nella zona, certamente diversa rispetto alla valutazione inerente l’impatto degli interventi stessi nel contesto paesistico (ex plurimis, conf.: T.A.R. Lazio Roma, sez. II 03/04/2008 n. 2848, in motivazione).
In definitiva, le caratteristiche prevalentemente descrittive e generiche del provvedimento di nullaosta oggetto del contestato annullamento, prive dell’indicazione di concreti e specifici elementi di valutazione globale in ordine all’impatto paesaggistico, fanno ritenere l’impugnato provvedimento esente, nel complesso, dei vizi sintomatici di legittimità denunziati in capo all’impugnato provvedimento, che non sembra impingere nel merito di valutazioni tecnicodiscrezionali ricadenti nella sfera di competenza esclusiva dell’Amministrazioni preposta alla tutela del vincolo (secondo i criteri espressi con sentenza Corte Cost. 17 marzo 2010 n. 101).
Pertanto, le censure non meritano adesione.
In definitiva, il ricorso si appalesa infondato e va rigettato.
Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2011 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Concetta Anastasi, Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato, Referendario
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