Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il presente ricorso, notificato il 3 dicembre 2010 e depositato il 21 dicembre 2010, è diretto contro il provvedimento della Sezione dell’AAMS di Brescia del 7 ottobre 2010, che ha revocato nei confronti della ricorrente E.G. la concessione della ricevitoria del lotto. Il motivo della revoca è costituito dalla mancata costituzione di idonea polizza fideiussoria a garanzia dell’esatto adempimento degli obblighi contrattuali e a copertura dei rischi derivanti da furti, rapine e incendi aventi ad oggetto gli incassi del gioco del lotto (v. art. 6 e 9 del contratto di concessione; art. 7 commi 4 e 5 della legge 19 aprile 1990 n. 85). È parimenti impugnato il provvedimento della medesima Sezione di data 25 ottobre 2010, con il quale, sul presupposto della revoca della concessione del lotto, è stata dichiarata la decadenza dalla gestione della rivendita di generi di monopolio ai sensi degli art. 6 n. 9, 13 e 18 della legge 22 dicembre 1957 n. 1293.
2. Le censure contenute nel ricorso sono così sintetizzabili: (i) violazione dell’art. 34 n. 9 della legge 1293/1957, in quanto mancherebbe il requisito dell’abitualità della violazione; (ii) assenza di proporzionalità tra la sanzione della decadenza e l’inottemperanza della ricorrente, tenuto conto della circostanza che l’attività era rimasta sospesa per un certo tempo a causa dei problemi relativi al cambio di sede reso necessario da uno sfratto per morosità.
3. L’AAMS si è costituita in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso. Questo TAR con ordinanza n. 51 del 14 gennaio 2011 ha sospeso i provvedimenti impugnati ponendo però la condizione che nel termine di 30 giorni la ricorrente depositasse la fideiussione richiesta dall’AAMS. In ottemperanza a tale decisione la ricorrente ha dapprima depositato in data 4 febbraio 2011 una polizza assicurativa (Allianz Lloyd Adriatico) e poi in data 18 maggio 2011 una fideiussione per il corretto adempimento degli obblighi contrattuali (Cariparma Crédit Agricole).
4. Passando all’esame del merito, sulle questioni sollevate nel ricorso si possono svolgere le seguenti considerazioni:
(a) l’istituto della revoca della concessione quale sanzione per l’inadempimento abituale è stato introdotto originariamente per le rivendite di generi di monopolio dall’art. 34 n. 9 della legge 1293/1957. Tale norma è stata poi estesa alle concessioni delle ricevitorie del lotto attraverso il rinvio contenuto nell’art. 6 comma 1 della legge 85/1990;
(b) il suddetto rinvio ha natura generale e quindi non può essere escluso, in quanto manca una specifica disciplina alternativa riferita alle sole ricevitorie del lotto;
(c) peraltro il meccanismo del rinvio richiama anche la norma contenuta nell’art. 35 della legge 1293/1957, che punisce con una semplice sanzione amministrativa pecuniaria le irregolarità non abbastanza gravi da comportare la disdetta o la revoca ai sensi del precedente art. 34;
(d) in base all’art. 34 n. 9 della legge 1293/1957 l’abitualità si realizza quando, dopo tre trasgressioni della stessa indole commesse entro un biennio, ne intervenga un’altra della stessa indole nei sei mesi successivi all’ultima delle precedenti;
(e) dunque la revoca della concessione ex art. 34 n. 9 della legge 1293/1957 colpisce non le singole infrazioni ma una condotta colpevolmente inadempiente mantenuta per un certo arco temporale. Il numero delle infrazioni e il tempo che le collega forniscono un parametro per il calcolo dell’importanza dell’inadempimento ai fini della risoluzione del rapporto ( art. 1455 c.c.);
(f) tale parametro non deve essere tuttavia inteso in modo rigido, come un automatismo, in quanto la revoca della concessione è comunque intrinsecamente una sanzione a cui devono essere applicati i principi dell’ordinamento, e in particolare il grado della colpa sul piano soggettivo e la proporzione tra il fatto e le conseguenze legali sul piano oggettivo. Pertanto se il comportamento del concessionario fosse particolarmente grave sotto entrambi i profili non sarebbe necessario attendere la reiterazione delle infrazioni. Reciprocamente, è possibile che anche infrazioni reiterate, se connotate da un livello di gravità limitato, non consentano di raggiungere la soglia minima per disporre la revoca della concessione;
(g) per quanto riguarda l’elemento soggettivo è necessario considerare che in effetti la ricorrente è stata più volte e in tempi diversi sollecitata dall’AAMS a regolarizzare la propria posizione attraverso la produzione della polizza fideiussoria richiesta dalla legge e dal contratto. La precedente polizza era scaduta alla fine del 2009. La mancata rinnovazione della polizza è immediatamente percepibile come un’infrazione grave, in quanto espone lo Stato al rischio di perdere i proventi del lotto. Tuttavia la ricorrente, prima e dopo l’avvio del procedimento di revoca (20 luglio 2010), ha intrattenuto rapporti con gli uffici dell’AAMS per definire il trasferimento della sua attività in una diversa sede, peraltro nella stessa via (v. note del responsabile del procedimento del 16 dicembre 2009 e del 20 maggio 2010, nonché email della ricorrente del 2 agosto 2010). Poiché nel frattempo la ricevitoria del lotto non era funzionante (i terminali del lotto erano disattivati dal 1 gennaio 2010 per la mancanza della polizza fideiussoria), e poiché la ripresa del funzionamento era subordinata tanto all’autorizzazione del cambio di sede quanto alla produzione di una nuova polizza, è verosimile che la ricorrente non avesse intenzione di sottrarsi al proprio obbligo ma semplicemente attendesse la conclusione del procedimento relativo al cambio di sede;
(h) questa circostanza rileva anche sotto il profilo della proporzionalità della sanzione. L’inadempimento è meno grave se osservato nella prospettiva della ripresa dell’attività nella nuova sede, specie considerando che l’AAMS era perfettamente informata delle intenzioni della ricorrente e avrebbe potuto concludere in tempi più rapidi il procedimento di autorizzazione. Inoltre la sospensione dell’attività della ricevitoria del lotto ha implicitamente escluso il rischio per lo Stato di perdere i relativi proventi;
(i) in definitiva risultano dimostrate le condizioni per derubricare la condotta della ricorrente dall’art. 34 n. 9 all’art. 35 della legge 1293/1957;
(j) essendo la decadenza dalla gestione della rivendita di generi di monopolio meramente consequenziale alla revoca della concessione della ricevitoria del lotto, l’esito processuale è identico per entrambi i provvedimenti.
5. Il ricorso deve quindi essere accolto, con il conseguente annullamento degli atti impugnati. Poiché la ricorrente ha prodotto la fideiussione richiesta dall’AAMS solamente in seguito alla pronuncia cautelare di questo TAR, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e conseguentemente annulla i provvedimenti impugnati. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.