Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. I ricorrenti, con atto notificato il 18 novembre 2010 e depositato il 20 novembre 2010, integrato da motivi aggiunti, hanno chiesto l’accertamento del diritto della figlia, che frequenta l’Istituto Comprensivo di Brembate Sotto, a ottenere l’insegnante di sostegno per l’intero orario scolastico nell’anno scolastico 20102011, o almeno per un numero di ore adeguato alle effettive necessità.
2. La figlia dei ricorrenti è stata riconosciuta invalida totale con necessità di assistenza continua a causa di "un disturbo generalizzato dello sviluppo in sindrome disgenetica con afasia e ritardo cognitivo grave" (v. verbale della commissione medicolegale della ASL di Bergamo del 28 maggio 2003). Contemporaneamente è stata accertata la connotazione di gravità di cui all’art. 3 comma 3 della legge 5 febbraio 1992 n. 104, essendovi una riduzione dell’autonomia personale tale da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione (v. separato verbale della commissione medicolegale della ASL di Bergamo del 28 maggio 2003). Il neuropsichiatra infantile dell’Azienda Ospedaliera di Treviglio nella relazione del 22 agosto 2008 (diagnosi funzionale regolata dall’art. 3 del DPR 24 febbraio 1994), dopo aver confermato e ulteriormente approfondito il quadro clinico, specifica che in ambito scolastico "la bambina (…) deve essere sostenuta dall’adulto per una mediazione di relazione sociale che (la stessa) ricerca, manifestando il desiderio di rimanere nel contesto classe, insieme ai compagni, pur non condividendone le attività". Un altro passo della relazione sottolinea che in precedenza il percorso scolastico era avvenuto con l’assegnazione di una figura di sostegno didattico e di un assistente educatore, complessivamente per l’intero monteore di frequenza, e che tale impostazione era stata confermata nel passaggio alla scuola media.
3. In relazione alla domanda principale di accertamento i ricorrenti hanno impugnato numerosi atti amministrativi, e in particolare: (a) i provvedimenti ministeriali con i quali è stato assegnato un numero inadeguato di insegnanti di sostegno; (b) il provvedimento dell’Ufficio Scolastico Provinciale del 21 ottobre 2010 con il quale sono stati assegnati all’Istituto Comprensivo di Brembate Sotto soltanto 3 insegnanti di sostegno; (c) la nota del dirigente dell’Istituto Comprensivo del 13 ottobre 2010 con la quale sono state assegnate alla figlia dei ricorrenti 6 ore di insegnante di sostegno; (d) i decreti dell’Ufficio Scolastico Regionale con i quali è stato definito il contingente complessivo degli insegnanti di sostegno per i vari ambiti provinciali. I ricorrenti hanno chiesto inoltre il risarcimento del danno.
4. L’amministrazione scolastica si è costituita in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.
5. Sulle questioni rilevanti nella vicenda in esame si possono svolgere le seguenti considerazioni:
(a) la normativa nazionale contiene una specifica disciplina finalizzata a garantire il diritto all’educazione e all’istruzione dei soggetti con gravi disabilità. L’art. 12 comma 5 e l’art. 13 comma 3 della legge 104/1992 prevedono un percorso che dalla segnalazione della disabilità procede per i seguenti passaggi: diagnosi funzionale, elaborazione di un profilo dinamicofunzionale, formulazione di un piano educativo individualizzato (PEI), assegnazione di insegnanti di sostegno. A questi ultimi si alternano in ambito scolastico figure professionali specializzate (assistenti educatori) fornite dagli enti locali;
(b) un obbligo rafforzato di solidarietà verso i soggetti disabili è previsto a livello internazionale dalla Convenzione delle Nazioni Unite approvata a New York il 13 dicembre 2006 e ratificata con la legge 3 marzo 2009 n. 18. L’art. 24 della Convenzione impegna in particolare gli Stati a garantire effettivamente l’istruzione di tali soggetti anche provvedendo a ragionevoli adattamenti per andare incontro alle esigenze individuali;
(c) basandosi sulla Convenzione di New York e sull’art. 38 comma 3 Cost. la giurisprudenza costituzionale (v. C.Cost. 26 febbraio 2010 n. 80) ha stabilito che il diritto del disabile all’istruzione si configura come un diritto fondamentale, la cui fruizione è assicurata, in particolare, attraverso misure di integrazione e sostegno finalizzate a garantire la frequenza degli istituti scolastici. Rispetto a tale diritto, nei casi di disabilità grave, non valgono i limiti di finanza pubblica fissati per contenere le spese in modo lineare e uniforme;
(d) parte della giurisprudenza amministrativa applica le norme sopra richiamate e le indicazioni della Corte Costituzionale nel senso che non può in ogni caso costituire impedimento all’assegnazione, a favore degli studenti gravemente disabili, delle ore di sostegno necessarie il vincolo costituito dalla dotazione organica degli insegnanti di sostegno (v. TAR Cagliari Sez. I 30 ottobre 2010 n. 2442). Un diverso orientamento riconosce che per i disabili gravi l’obiettivo primario è quello della massima tutela possibile del diritto all’istruzione fino alla previsione di un rapporto di 1 a 1 tra ore di sostegno e ore di frequenza, ma non considera di per sé illegittimo un rapporto inferiore, se motivato dall’analisi accurata della situazione specifica nel quadro di vincoli oggettivi (v. CS Sez. VI 21 aprile 2010 n. 2231);
(e) questa seconda impostazione appare preferibile perché rispetta la graduazione degli interessi coinvolti dando la dovuta preminenza al diritto all’istruzione dei disabili gravi senza trascurare le esigenze organizzative e finanziarie connesse agli organici degli insegnanti di sostegno. La legittimità di un PEI contenente un rapporto diverso da quello ottimale di 1 a 1 è quindi condizionata alla ragionevolezza intrinseca della soluzione adottata dall’istituto scolastico nel caso concreto e all’efficacia dell’intervento di sostegno. Qualora vi siano dubbi sulla ragionevolezza o sull’efficacia si realizza il presupposto per superare il vincolo di bilancio che l’amministrazione scolastica si è data, e per ottenere conseguentemente delle assunzioni in deroga di nuovi insegnanti di sostegno;
(f) nello specifico l’Ufficio Scolastico Provinciale ha chiarito (v. nota del dirigente del 20 settembre 2010) che per l’anno scolastico 20102011 sono stati attribuiti all’Istituto Comprensivo 3 insegnanti di sostegno per 7 alunni disabili (3 con disabilità lieve e 4 con disabilità grave) frequentanti la scuola secondaria di primo grado;
(g) il PEI della figlia dei ricorrenti (presentato il 23 novembre 2010) prevede 32 ore settimanali complessive (29 curricolari, 2 di attività opzionali, 1 di mensa). L’insegnante di sostegno copre 6 ore, mentre le restanti 26 sono coperte da un assistente educatore. Sono previsti obiettivi nelle seguenti aree: socioaffettivarelazionale, sensopercettivamotoria, cognitiva, dell’autonomia personale. A tali obiettivi si affiancano alcuni progetti e laboratori specifici (progetto teatro, progetto acquaticità, laboratorio musicoterapia, laboratorio danzamovimentoterapia, laboratorio orto);
(h) gli obiettivi e le altre attività didattiche ricadono sotto la supervisione del neuropsichiatra infantile che segue la figlia dei ricorrenti. Sono agli atti le relazioni degli incontri del 16 novembre 2009 e dell’8 febbraio 2010 tra il suddetto neuropsichiatra, i ricorrenti, l’insegnante di sostegno, l’assistente educatore, e il professore con funzione di coordinatore di classe;
(i) il ruolo di questi incontri appare decisivo per dare una soluzione concreta al problema che in termini giuridici generali ruota attorno alla definizione del contenuto del diritto fondamentale all’istruzione. Si tratta infatti di stabilire su un’adeguata base scientifica cosa si debba includere nell’offerta formativa nelle condizioni date. È evidente che quando si scende nello specifico il neuropsichiatra infantile è la figura professionale che maggiormente è in grado di orientare non solo l’implementazione ma la stessa definizione degli obiettivi del PEI (anche con proiezione sugli anni successivi), e di indicare le aree di lavoro maggiormente utili in relazione al grado di sviluppo della personalità degli allievi con disabilità gravi. È ragionevole che proprio da queste indicazioni prenda poi forma sul piano amministrativo la scelta circa la ripartizione dell’orario tra l’insegnante di sostegno e l’assistente educatore, a seconda della preparazione richiesta per il raggiungimento degli obiettivi così individuati. Peraltro il neuropsichiatra infantile (o comunque la figura medica competente per patologia) non diventa il dominus esclusivo della decisione sul numero di ore dell’insegnante di sostegno, in quanto deve confrontarsi in primo luogo con le valutazioni e le richieste dei genitori (i quali possono in effetti ritenere più proficuo l’apporto dell’insegnante di sostegno rispetto al lavoro dell’assistente educatore) e poi con i risultati osservati in concreto dai soggetti che operano nell’ambito scolastico;
(j) indicazioni circa l’ottimale ripartizione dell’orario tra l’insegnante di sostegno e l’assistente educatore possono anche derivare in via diretta dall’accertamento della situazione di handicap effettuato ai sensi DPCM 23 febbraio 2006 n. 185. Nelle proprie giustificazioni tanto l’Istituto Comprensivo (v. relazioni del dirigente scolastico del 28 febbraio 2011 e del 29 novembre 2010) quanto l’Ufficio Scolastico Provinciale (v. nota del 18 marzo 2011) puntualizzano che per la figlia dei ricorrenti la suddetta certificazione non è stata fornita. Questo argomento non ha però valore dirimente, in quanto la gravità della situazione dell’alunna era già stata accertata dalla ASL di Bergamo il 28 maggio 2003 (prima dell’introduzione della nuova procedura) e comunque risultava ampiamente descritta nella diagnosi funzionale del neuropsichiatra infantile del 22 agosto 2008;
(k) è vero peraltro che la diagnosi funzionale non indica come necessaria la presenza di un insegnante di sostegno per l’intero orario scolastico. Al contrario, emerge un giudizio complessivamente favorevole al sistema misto basato sul lavoro congiunto (in orari separati) dell’insegnante di sostegno e dell’assistente educatore. Anche negli incontri con il neuropsichiatra infantile del 16 novembre 2009 e dell’8 febbraio 2010 la valutazione dei risultati ottenuti con il sistema misto appare positiva, sia pure con l’indicazione di alcune correzioni nella metodologia in relazione a problemi particolari emersi nel corso dell’anno scolastico;
(l) in questo quadro non vi sono elementi sufficienti per l’accoglimento del ricorso. Mancano infatti i parametri intermedi di natura tecnica che sarebbero necessari per stabilire l’irragionevolezza e l’inefficacia del PEI adottato dall’Istituto Comprensivo e per individuare una diversa estensione dell’orario settimanale coperto tramite l’insegnante di sostegno;
(m) resta tuttavia ferma la possibilità per i ricorrenti di prospettare per il futuro all’amministrazione scolastica una nuova ripartizione dell’orario tra l’insegnante di sostegno e l’assistente educatore. In questa eventualità grava sull’amministrazione scolastica un duplice obbligo: (1) l’Istituto Comprensivo deve prendere in considerazione la richiesta avviando tempestivamente un confronto con il neuropsichiatra infantile, e con gli altri soggetti interessati, per rivedere e precisare le effettive necessità dell’allieva; (2) l’Ufficio Scolastico Provinciale deve stabilire la dotazione di insegnanti di sostegno in modo coerente con le indicazioni che potranno emergere dal predetto confronto.
6. Sulla base delle considerazioni sopra esposte, e fatto salvo quanto precisato al punto 5(m), il ricorso deve essere respinto, compresa la domanda di risarcimento. La complessità di alcune questioni consente l’integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando, respinge il ricorso come precisato in motivazione. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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