Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. La Provincia di Bergamo con deliberazione giuntale n. 355 del 20 settembre 2010 ha approvato un intervento straordinario di importo pari a Euro 1.000.000 per sostenere il sistema di liquidità delle imprese attraverso il rafforzamento del fondo rischi dei consorzi fidi (C.).
2. Il bando approvato contestualmente prevede (punto 2) che possano beneficiare del finanziamento i C. in possesso dei seguenti requisiti: (a) essere iscritti all’Unità di Informazione Finanziaria (UIF) presso la Banca d’Italia; (b) essere espressione, affiliati, o fare capo ad associazioni di categoria rappresentate nel CNEL; (c) in via alternativa: (1) avere realizzato nel corso del 2009 un volume di operazioni garantite a favore di imprese con sede legale/operativa in Provincia di Bergamo pari ad almeno il 10% dell’ammontare complessivo delle garanzie in essere al 31 dicembre 2009, oppure (2) avere sede operativa o unità locale (risultanti dal registro delle imprese) in Provincia di Bergamo da almeno 15 anni alla data di approvazione del bando.
3. Oltre a precisare i requisiti soggettivi di ammissibilità il bando (punti 378) stabilisce anche le modalità di impiego del contributo erogato. In particolare i C. beneficiari (a) devono concedere garanzie nel rispetto delle norme comunitarie sugli aiuti de minimis di cui al Reg. (CE) 15 dicembre 2006 n. 1998/2006, (b) devono destinare il contributo a incremento del fondo rischi per la copertura di insolvenze di imprese aventi sede legale/operativa in Provincia di Bergamo, (c) devono evidenziare in bilancio e in una nota integrativa l’utilizzo del contributo e redigere un rendiconto semestrale e finale per ciascuna operazione effettuata.
4. Anche le modalità di calcolo del contributo hanno una connotazione territoriale. Il bando (punto 4) ripartisce il finanziamento (a) per il 65% proporzionalmente alle garanzie in essere al 31 dicembre 2009 riferite a finanziamenti concessi da istituti di credito convenzionati a favore di imprese aventi sede legale/operativa in Provincia di Bergamo, (b) per il restante 35% proporzionalmente alle garanzie rilasciate nel corso del 2009, anche in questo caso riferite a finanziamenti concessi da istituti di credito convenzionati a favore di imprese aventi sede legale/operativa in Provincia di Bergamo. Nessun C. può comunque ricevere più del 37% della somma stanziata dalla Provincia per il finanziamento.
5. La ricorrente E. scpa è una società consortile (risultata dalla trasformazione di un preesistente consorzio fidi) che svolge attività di garanzia collettiva dei fidi. Pur essendo presente su larga parte del territorio nazionale e anche in Provincia di Bergamo (al 31 dicembre 2009 contava tra i propri associati 1.203 piccole e medie imprese aventi sede legale/operativa nella suddetta Provincia), la ricorrente non soddisfa nessuno dei criteri stabiliti dal punto 2 lett. (c) del bando. Inoltre sarebbe pregiudicata da un’applicazione restrittiva del punto 2 lett. (b), in quanto il suo collegamento con associazioni di categoria rappresentate nel CNEL si limita al fatto di essere socio di Fincredit Confapi, a sua volta organismo di Confapi, che fa parte del CNEL.
6. Sotto questi profili la ricorrente ha dunque presentato impugnazione davanti al TAR Milano con atto notificato il 26 ottobre 2010 e depositato il 10 novembre 2010. Le censure sono così sintetizzabili: (i) violazione dei principi comunitari di cui agli art. 49 TFUE (libertà di stabilimento), 56 TFUE (libertà di prestazione di servizi), 101 TFUE (divieto di pratiche anticoncorrenziali); (ii) violazione dei principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost.; (iii) disparità di trattamento.
7. La Provincia si è costituita in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso ed eccependo l’incompetenza territoriale del TAR Milano ex art. 13 e 47 cpa. In seguito all’ordinanza della Sez. I 4 dicembre 2010 n. 254 che ha dichiarato l’incompetenza territoriale del TAR Milano il ricorso è stato incardinato in data 16 dicembre 2010 presso il TAR Brescia.
8. In corso di causa la Provincia con determinazione del responsabile del Servizio Istruzione Formazione Lavoro SicurezzaLavoro n. 3493 del 26 novembre 2010 ha ripartito il contributo tra i 10 C. che ne avevano fatto richiesta ammettendo con riserva anche la ricorrente in attesa della definizione del contenzioso giurisdizionale. In base a tale riparto alla ricorrente spetterebbe, sul totale del finanziamento (Euro 1.000.000), una quota pari a Euro 276.248,89 (l’importo maggiore tra tutti i C. partecipanti).
9. La suddetta determinazione è stata impugnata dalla ricorrente con motivi aggiunti notificati il 28 dicembre 2010 e depositati il 29 dicembre 2010. Le censure sono derivate da quelle del ricorso introduttivo. Viene inoltre particolarmente sottolineato come sia irragionevole un bando che esclude proprio il C. maggiormente attivo sul territorio provinciale (tenendo conto dei criteri del punto 4 del bando, la ricorrente è prima per garanzie in essere al 31 dicembre 2009 e seconda per garanzie rilasciate nel corso del 2009).
10. Sulle questioni proposte nel ricorso e nei motivi aggiunti si possono svolgere le seguenti considerazioni:
(a) la ricorrente è una società consortile che non costituisce espressione di una particolare associazione di categoria imprenditoriale. Pertanto non possiede il requisito stabilito dal punto 2 lett. (b) del bando, che considera soggetti ammissibili unicamente i C. espressione, affiliati, o facenti capo ad associazioni di categoria rappresentate nel CNEL;
(b) il requisito del collegamento con il CNEL attraverso la rappresentanza di categoria si può spiegare in termini storici, in quanto i C. sono sorti e si sono sviluppati su base volontaristica, in ambiti territoriali inizialmente ristretti, come espressione delle associazioni di categoria delle piccole e medie imprese operanti nei diversi comparti produttivi. Lo scopo di facilitare le imprese consorziate nell’accesso al credito attraverso garanzie ispirate ai principi di mutualità e solidarietà era quindi immediatamente percepibile come un interesse collettivo delle associazioni di categoria, e si è trasformato per questa via anche in un interesse pubblico di natura economicosociale, trovando il proprio naturale referente istituzionale nel CNEL;
(c) tuttavia l’evoluzione della realtà economica e le recenti regolamentazioni del settore bancario (v. ora la disciplina introdotta dal Dlgs. 13 agosto 2010 n. 141) hanno trasformato i C. in soggetti dotati di nuove responsabilità, in particolare per quanto riguarda la valutazione e la mitigazione del rischio del credito erogato alle imprese consorziate (nell’interesse delle imprese stesse, in termini di minori oneri finanziari, ma anche delle banche, che devono graduare i propri accantonamenti in relazione al rischio assunto nelle singole operazioni di credito e quindi tendono a preferire come clienti le imprese selezionate e garantite dai C.). Ulteriori responsabilità sono poi attribuite ai C. direttamente dalle pubbliche amministrazioni, che delegano a questi soggetti sulla base di apposite convenzioni una parte dell’attività di sostegno e di finanziamento pubblico delle piccole e medie imprese;
(d) in questo quadro non è ragionevole fare riferimento ai C. come espressione delle associazioni di categoria, in quanto verrebbero trascurati e penalizzati, senza particolari ragioni di interesse pubblico, proprio i C. che, superando i limiti di uno specifico comparto produttivo, maggiormente si sono dotati dell’autonomia operativa e delle dimensioni necessarie per i nuovi compiti. Non è neppure corretto utilizzare la legittimazione del CNEL per conseguire il risultato di limitare l’accesso ai finanziamenti pubblici ai soli C. affiliati alle associazioni di categoria, in quanto gli alti compiti di proposta e consulenza demandati al CNEL non possono tradursi in una rendita di posizione per le associazioni che sono rappresentate in tale organismo;
(e) per quanto riguarda i requisiti stabiliti in via alternativa dal punto 2 lett. (c) del bando, occorre osservare separatamente i due lati dell’intervento di sostegno finanziario degli enti locali (disciplinato dall’art. 13 comma 10 del DL 30 settembre 2003 n. 269), ossia (1) i beneficiari finali, (2) gli intermediari professionali;
(f) come evidenziato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nella segnalazione S/1177 del 19 luglio 2010, non interferisce con il principio di libera concorrenza la scelta degli enti locali di riservare i benefici pubblici (sotto forma di garanzie) alle sole imprese che hanno la sede legale/operativa nel territorio di riferimento degli enti stessi. In questo caso infatti viene correttamente perseguito il fine pubblico di promuovere lo sviluppo del territorio su cui l’ente locale ha competenza amministrativa. Al contrario è anticoncorrenziale e discriminatoria la scelta di utilizzare indici di collegamento territoriali per selezionare i soggetti economici (in questo caso i C.) ai quali è affidato il compito di intermediazione nell’erogazione dei benefici pubblici. A parte il caso residuale del controllo analogo, gli enti locali devono quindi individuare gli intermediari attraverso procedure ad evidenza pubblica;
(g) secondo la predetta segnalazione dell’Autorità l’erogazione di garanzie alle imprese da parte dei C. mediante fondi pubblici non costituisce un servizio pubblico ma un ordinario appalto di servizi. Peraltro, anche volendo utilizzare la qualificazione di servizio pubblico, ogni restrizione su base territoriale nella scelta dei C. destinatari dei contributi sarebbe in contrasto con i principi comunitari di cui agli art. 49 e 56 TFUE (libertà di stabilimento, libertà di prestazione di servizi), nonché con i principi (comunitari e costituzionali) di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza;
(h) applicando questi principi al caso in esame risulta evidente che il bando è legittimo nella parte in cui determina su base territoriale le modalità di calcolo del contributo (punto 4) e nella parte in cui stabilisce un vincolo di destinazione territoriale all’impiego del contributo stesso (punti 378). Sotto entrambi i profili viene infatti in rilievo la finalità di riversare le risorse pubbliche sulle realtà produttive già presenti nel territorio provinciale. In particolare il calcolo del contributo in modo proporzionale alle garanzie prestate fino al 2009 è un’alternativa legittima alla procedura ad evidenza pubblica (che concentrerebbe l’intero finanziamento in un unico C.), in quanto nell’attuale situazione economica sussiste l’interesse pubblico a rafforzare il maggior numero di imprese attive, e non alcuni sottoinsiemi, preservando il tessuto produttivo nel suo complesso;
(i) il bando risulta invece illegittimo nel punto 2 lett. (c), dove sono fissati i criteri di ammissibilità dei C.. In quanto intermediari nell’utilizzazione del finanziamento pubblico i C. sono soggetti economici che si muovono in uno specifico mercato e sono tutelati dai richiamati principi comunitari e costituzionali. Non possono quindi essere introdotte barriere che, frammentando artificiosamente il mercato di riferimento secondo i confini amministrativi, ostacolano l’espansione dei C. in ambiti territoriali diversi da quelli di origine. È irrilevante il metodo con cui in concreto le barriere sono strutturate (sede legale, percentuale sul volume di operazioni garantite), essendo dirimente l’effetto di esclusione collegato al mancato radicamento nel territorio.
11. In conclusione il ricorso deve essere accolto. Conseguentemente il bando oggetto di impugnazione viene annullato per i profili sopra qualificati come illegittimi, ed è parimenti annullata la clausola di riserva posta dalla Provincia alla liquidazione del finanziamento nei confronti della ricorrente. La particolarità della controversia consente l’integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso come precisato in motivazione. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.