Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
La Sig.ra A.M., odierna contro interessata, ha inoltrato alla Regione Calabria domanda per la legittimazione di un quoziente di terreno sito in località "Lombardo – Macchia della Vena" del Comune di San Marco Argentano, riportato al catasto terreni al foglio 7, particelle 2829303146 e 47.
Con successiva nota del 3 novembre 2009 la contro interessata ne ha chiesto anche la contestuale affrancazione del canone di natura enfiteutica determinato dalla procedura di legittimazione.
Con decreto Dirigenziale n. 955 dell’8 febbraio 2010, assunto il 5/2/2010 – prot. n. 77 – veniva concessa la legittimazione del possesso delle sole particelle 46 e 47 del foglio 7 e dichiarato affrancato dal canone annuo il quoziente di terreno oggetto di legittimazione.
Veniva, invece, rigettata la domanda di legittimazione ed affrancazione delle particelle 28293031 delle quali, sulla base della relazione del Perito istruttore demaniale (PID) dott. Severini Giuseppe, recepita dal decreto di cui sopra, veniva accertata la natura allodiale in favore dell’odierno ricorrente.
Afferma il ricorrente di avere avuto conoscenza del decreto impugnato solo in data 20 luglio 2010, a seguito di fax rimesso al sottoscritto dall’Avv. Francesco Noto, difensore della sig.ra A.M..
Per completezza delle questioni esposte in fatto va tenuto conto in questa sede che a favore del ricorrente il Tribunale Civile di Cosenza Sezione Specializzata Agraria, con sentenza n. 1905/03 del 7 gennaio 2004 ha dichiarato risolto per scadenza il contratto di affitto intercorrente fra il ricorrente e la sig.ra D.C.M.P., suocera convivente della contro interessata, confermata dalla Corte di Appello di Catanzaro con sentenza n. 684/05 e che il rapporto agrario dichiarato risoluto aveva ad oggetto l’intero compendio immobiliare per il quale la contro interessata aveva inoltrato domanda di legittimazione ed affrancazione.
A seguito di tali sentenze il ricorrente con atto di precetto notificato in data 16 luglio 2010, ha intimato alla conduttrice dei fondi il rilascio dell’immobile suddetto, procedura di rilascio che è stata parzialmente eseguita in data 13 ottobre 2010. Avverso la intrapresa esecuzione ha proposto opposizione l’odierna contro interessata facendo valere il Decreto del Dirigente Generale della Regione Calabria n. 77 del 5 febbraio 2010 – e successiva stipula di concessione contratto del giorno 11 marzo 2010 -, in virtù del quale la stessa aveva ottenuto l’affrancazione delle particelle 46 e 47.
Avverso il decreto regionale è stato proposto il presente ricorso a sostegno del quale si deduce:
1) – violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della l. 241/90. Motivazione carente e/o insufficiente;
In primo luogo il ricorrente afferma che il provvedimento è stato adottato in violazione degli artt. 3 e 7 della legge 241/90 in quanto allo stesso, nella sua qualità di proprietario dell’immobile oggetto della domanda di legittimazione ed affrancazione, non è stata mai data comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo, mentre un secondo aspetto di illegittimità discende dal fatto che nel provvedimento non risulta in alcun modo evidenziata una puntuale e specifica motivazione in ordine all’interesse pubblico sottostante alla legittimazione ed affrancazione dei terreni di uso civico.
2) – Incompetenza.
Il provvedimento impugnato è ancora illegittimo per incompetenza in quanto mentre si poteva ritenere devoluta alla competenza della Regione la prima istanza, ossia quella di legittimazione, poiché presentata in epoca in cui la competenza in materia di usi civici apparteneva alle Regioni,
allo stesso organo non poteva essere attribuita la competenza a conoscere l’istanza di affrancazione, perché fatta valere in data 3 novembre 2009, ossia successivamente alla entrata in vigore della Legge Regionale n. 18/2007, con la quale la competenza delle Regioni in materia di usi civici è stata trasferita ai Comuni.
3) – Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Secondo il ricorrente il decreto impugnato sarebbe inficiato anche da difetto di istruttoria, non potendosi disconoscere che il medesimo è frutto di accertamenti lacunosi, superficiali ed erroneamente condotti; afferma ancora il ricorrente che se l’amministrazione resistente avesse compiuto un’attenta e scrupolosa istruttoria, sicuramente sarebbe giunta a conclusioni diverse in quanto sarebbe emerso che la conduzione del fondo, in qualità di fittavolo, era riconducibile a soggetti diversi (i suoceri) dalla odierna contro interessata e cioè la Sig.ra D.C.M.P. e prima il defunto marito di quest’ultima, per come ha incontrovertibilmente acclarato la sentenza del Tribunale di Cosenza Sez. Specializzata Agraria.
4) – Violazione degli artt. 18, 19 e 20 l.r. n. 18/07 e dell’art. 29 l. 16/6/27 n. 1766.
Infine afferma il ricorrente la violazione della disciplina relativa alla verifica della demanialità delle terre oggetto di uso civico e delle condizioni richieste per la legittimazione e per l’affrancazione.
Si è costituita in giudizio l’odierna contro interessata eccependo in primo luogo il difetto di giurisdizione del giudice adito in quanto in virtù del decreto regionale la controinteressata sarebbe diventata titolare di un diritto soggettivo sull’immobile la cui proprietà è contestata. Ancora eccepisce la tardività del ricorso in quanto avverso il decreto i termini per impugnarlo decorrevano dalla sua pubblicazione sul BURC non essendo il ricorrente soggetto espressamente nominato nello stesso.
Per quanto concerne il merito del ricorso se ne afferma l’infondatezza nel merito chiedendosi che lo stesso venga respinto.
Si è costituita in giudizio anche la Regione Calabria affermando in primo luogo la tardività del ricorso per non aver impugnato nei termini gli atti istruttori del Perito Istruttore Demaniale pubblicati all’albo Pretorio del Comune di San Marco Argentano tra il 2004 e il 2005 e nel 2009 e successivamente il decreto regionale in questa sede avversato e pubblicato sul BUR Calabria, supplemento straordinario n. 3 del 19 aprile 2010, risultando il ricorso notificato in data 3 novembre 2010.
Per quanto concerne il merito della questione la Regione afferma che la legittimazione e l’affrancazione delle sole particelle 46 e 47 del più ampio compendio immobiliare è stato disposto in conformità degli accertamenti effettuati dal Perito Istruttore Demaniale dai quali risulterebbe che dette particelle hanno natura demaniale e risultano gravate da uso civico. A questo stato di fatto il ricorrente doveva proporre tempestiva opposizione nei sopracitati periodi di pubblicazione.
Alla camera di consiglio del 18 dicembre 2010 questo Tribunale ha accolto la domanda di sospensione cautelare proposta dal ricorrente con riferimento alla censura sulla "mancata partecipazione al procedimento di legittimazione e affrancazione del ricorrente il quale avrebbe potuto rappresentare in quella sede la propria posizione anche per quanto concerne i rapporti intercorsi tra gli originari conduttori dei fondi, suoceri della contro interessata e quest’ultima".
Alla pubblica udienza del 21 luglio 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
In primo luogo vanno considerate le eccezioni di inammissibilità del ricorso proposte dalle parti resistenti.
Per quanto concerne l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla controinteressata sulla scorta della circostanza che l’avversato provvedimento di affrancazione avrebbe fatto insorgere in capo alla stessa una posizione di diritto soggettivo, con conseguente devoluzione della cognizione della presente controversia all’A.G.O., la stessa è infondata e, pertanto, da respingere. Vero è, infatti, che il provvedimento di legittimazione delle occupazioni di terre del demanio civico comporta la trasformazione del demanio in allodio e, contestualmente, la nascita, in capo all’occupatore, di un diritto soggettivo perfetto di natura reale sul terreno che ne è oggetto (cfr. T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 12 gennaio 2011, n. 5), ma ciò comunque in esito ad un procedimento nel quale si esplica attività amministrativa autoritativa. E, comunque, in ossequio alla regola del petitum sostanziale, la giurisdizione va individuata sulla scorta della posizione giuridica soggettiva fatta valere da parte ricorrente, e cioè del soggetto che in tal modo lamenta il mancato accertamento in suo favore della natura allodiale delle particelle di terreno di che trattasi, posizione che ha pacificamente consistenza di interesse legittimo. In altri termini, concernendo la controversia in esame la sussistenza dei presupposti necessari della legittimazione, essa attiene ad una situazione del privato configurabile come interesse legittimo a fronte del potere autoritativo esercitato dall’Amministrazione, con conseguente giurisdizione dell’adito giudice amministrativo (cfr. Cassazione civile, sez. un., 29 aprile 2008, n. 10814).
Del pari infondate sono le eccezioni di tardività del ricorso, sollevate dalla resistente Regione e dalla odierna controinteressata. E’ comprovato in atti del presente giudizio che il provvedimento in questa sede impugnato, pur direttamente coinvolgendo la posizione giuridica del ricorrente, non è stato allo stesso individualmente comunicato, per come peraltro prescritto ai fini dell’efficacia degli atti amministrativi dall’art. 21 bis della legge n. 241 del 1990, né la eccepita tardività può essere fatta derivare dalla omessa impugnativa di atti intermedi ed istruttori della complessa procedura conducente alla legittimazione del possesso proprio perché trattasi di atti destinati a confluire nel provvedimento in questa sede avversato tempestivamente, ove si abbia riguardo – come è necessario – al momento in cui il ricorrente ne ha avuto piena conoscenza.
Per quanto concerne il merito del ricorso, questo va accolto siccome fondato.
Merita, infatti, di essere condivisa la censura con cui parte ricorrente lamenta violazione dell’articolo 7 della legge 241 del 1990, a mente del quale l’avvio del procedimento è comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. La norma citata, inoltre, prevede anche che "qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento".
In tema di obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, la giurisprudenza è oramai consolidata nel ritenere che "…l’istituto della comunicazione non è configurato quale mero strumento di instaurazione del contraddittorio, bensì quale strumento mediante il quale è garantita una fattiva collaborazione del privato, il quale deve essere messo in condizione di esporre le proprie ragioni a tutela dei propri interessi nei casi in cui l’Amministrazione imponga limitazioni ai suoi diritti; la preventiva comunicazione di avvio del procedimento costituisce infatti un principio generale dell’agere amministrativo….alla sua osservanza l’Amministrazione è obbligata a meno che non sussistano ragioni di assoluta urgenza da esplicitare adeguatamente nella motivazione del provvedimento (cfr. T.A.R. Basilicata Potenza, sez. I, 11 maggio 2011, n. 298).
La funzione della partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo mediante la prospettazione di osservazioni e controdeduzioni è quella di far emergere gli interessi, anche spiccatamente privati, che sottostanno all’azione amministrativa discrezionale, in modo da orientare correttamente ed esaustivamente la stessa scelta della Pubblica Amministrazione mediante una ponderata valutazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco per il raggiungimento della maggiore soddisfazione possibile dell’interesse pubblico (cfr. T.A.R. Piemonte Torino, sez. I, 30 giugno 2011, n. 718).
Orbene, non sussistono dubbi in ordine alla circostanza che l’odierno ricorrente è pienamente coinvolto nel procedimento di che trattasi e che l’atto finale di detto procedimento esplica effetti giuridici sfavorevoli nella sua sfera giuridica, sia pure non quale diretto destinatario del medesimo provvedimento. In ragione di detta circostanza, per cui può ben ritenersi il ricorrente titolare di una posizione differenziata dalla generalità e dunque qualificata, a questi andava comunicato l’avvio del procedimento de quo onde consentire allo stesso quella fattiva partecipazione in sede istruttoria che è lo scopo principe della partecipazione del privato al procedimento. Né può ritenersi che, nella specie, detta partecipazione sarebbe stata irrilevante, "dovendo" l’amministrazione necessariamente pervenire alle statuizioni di cui al provvedimento impugnato, essendo agevole di contro rilevare come gli elementi fattuali addotti con il ricorso in esame avrebbero potuto e dovuto essere portati in sede istruttoria all’esame dell’amministrazione, ove questa lo avesse consentito appunto provvedendo a comunicare all’odierno ricorrente l’avvio del procedimento de quo.
L’acclaramento della fondatezza della esposta censura consente di assorbire le ulteriori e distinte censure dedotte con il ricorso in esame, conseguendo all’annullamento del provvedimento impugnato la riedizione del potere amministrativo da parte della competente amministrazione, nel rispetto tuttavia delle regole di partecipazione la cui violazione è stata accertata.
Il ricorso è dunque fondato e va pertanto accolto con annullamento dell’atto impugnato.
Sussistono, tuttavia, giuste ragioni per compensare integralmente fra le parti le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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