Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
In data 18 luglio 2010 il Codacons aveva chiesto alla Regione Sardegna di avere accesso agli atti in epigrafe indicati, riguardanti, da un lato, la selezione e la conseguente nomina dell’ing. I.F. a Direttore generale dell’A.R.P.A.S. Sardegna (avvenuta con decreto del Presidente della Giunta regionale sarda 27 agosto 2009, n. 56, previa delibera della Giunta 6 agosto 2009, n. 38/43) e, dall’altro, tutte le autorizzazioni alla realizzazione di impianti eolici sul territorio sardo adottate dall’A.R.P.A.S. durante la permanenza in carica dello stesso ing. F.. L’interesse all’accesso veniva dal Codacons ricondotto alle proprie finalità statutarie, che comprendono la tutela dell’ambiente e della salute (quale ente di protezione ambientale riconosciuto ai sensi dell’art. 13 della legge n. 349/1986), nonché la cura degli interessi collettivi dei consumatori ed utenti (quale ente iscritto all’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, in base all’art. 137 del decreto legislativo n. 206/2005). Il Codacons, in particolare, evidenziava come la nomina dell’ing. F. a Direttore generale dell’A.R.P.A.S., ente istituzionalmente deputato alla tutela dell’ambiente, non fosse stata circondata da sufficienti garanzie di trasparenza, non essendo stata resa pubblica la procedura che – ai sensi dell’art. 6 della legge Regione Sardegna n. 6/2006 – avrebbe dovuto precedere la nomina stessa, così come il curriculum vitae dell’interessato e degli altri candidati.
Con determinazione dell’11 ottobre 2010, prot. 22564 – dato atto del già consentito accesso ai (soli) provvedimenti conclusivi del procedimento di nomina (decreto del Presidente della Regione 27 agosto 2009, n. 56 e deliberazione della Giunta regionale 6 agosto 2009, n. 38/43) – il Direttore del Servizio Affari generali e istituzionali della Regione Sardegna ha respinto, per il resto, l’istanza del Codacons, sul presupposto che lo stesso non avrebbe interesse ad accedere agli atti endoprocedimentali in quanto non riconducibili alla nozione di "informazione ambientale" di cui al decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195. Nella motivazione del provvedimento di rigetto si legge, inoltre, che l’ostensione di quegli atti potrebbe recare nocumento ad indagini penali in corso sulla medesima procedura di nomina, il che giustificherebbe un rifiuto dell’accesso ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c), del decreto legislativo dianzi richiamato.
Avverso tale atto di diniego il Codacons propone il ricorso in esame, che affida alla seguente, articolata, censura:
1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 e segg. della legge 7 agosto 1990, n. 241, e s.m.i., nonché del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195 e dei principi generali di imparzialità, trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione.
Si è costituita in giudizio la Regione Autonoma della Sardegna, eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ed interesse ad agire.
Si sono, altresì, costituiti in giudizio il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, chiedendo la reiezione del gravame.
Con ordinanza 2 febbraio 2011, n. 175, questa Sezione – sul presupposto notorio (e indirettamente confermato dalla stessa motivazione del provvedimento impugnato) dell’intervenuto avvio, da parte della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma, di indagini aventi ad oggetto l’installazione di impianti eolici sul territorio sardo – ha chiesto a quell’Ufficio inquirente se dovesse considerarsi sussistente la condizione ostativa all’accesso di cui all’art. 5, comma 2, del d.gvo n. 195/2005, con riferimento all’avviso pubblico precedente alla nomina del nuovo Direttore Generale dell’A.R.P.A.S., al curriculum vitae dell’Ing. F. e degli altri aspiranti alla carica, agli atti inerenti alla relativa valutazione comparativa, nonché alle delibere riguardanti la costruzione di impianti eolici nel territorio sardo adottate dall’A.R.P.A.S. durante la permanenza in carica dello stesso ing. F. quale Direttore generale.
Con nota 31 maggio 2011, pervenuta alla Segretaria di questo Tribunale in data 3 giugno 2011, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma ha comunicato che "l’accesso alla documentazione non reca pregiudizio ai procedimenti pendenti presso questa Procura".
Alla Camera di consiglio del 29 giugno 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
La citata comunicazione della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma esclude l’esistenza di ostacoli all’accesso legati ad esigenze del segreto istruttorio, per cui è possibile passare all’esame degli altri aspetti del ricorso.
Priva di pregio è, in primo luogo, l’eccezione di difetto di legittimazione proposta dalla difesa della Regione Sardegna.
Come noto la legittimazione all’accesso (ed alla correlativa tutela processuale) compete, oltre che alle persone fisiche, agli enti esponenziali di interessi collettivi e diffusi dotati di sufficiente rappresentatività e aventi finalità statutarie direttamente ricollegabili all’oggetto dell’istanza; inoltre, con specifico riferimento al Codacons, è stata più volte riconosciuta la sua legittimazione ad esercitare il diritto di accesso (e ad azionare la correlativa tutela processuale) in ordine a documenti amministrativi incidenti sull’ambiente e sugli interessi dei consumatori e degli utenti di pubblici servizi (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 14 marzo 2011, n. 2260; T.A.R. Campania Salerno, Sez. II, 02 aprile 2009, n. 1274; T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, 1 febbraio 2007, n. 724).
Del resto non vi è dubbio che il Codacons presenti i richiesti requisiti di rappresentatività e "finalità statutaria", trattandosi di un ente associativo che:
– ha tra i suoi scopi quello di affermare il "diritto alla trasparenza, alla corretta gestione e al buon andamento delle pubbliche amministrazioni", nonché di tutelare i consumatori contro i danni ambientali, in particolare mediante "il controllo e la tutela di un equilibrato rapporto tra l’uso individuale delle risorse dell’ambiente ed un razionale sviluppo della società improntato al rispetto e alla tutela della dignità della persona umana ed alla salvaguardia dell’interesse fondamentale della sicurezza attuale e futura delle singole persone" (art. 2 dello statuto Codacons: doc. 9 di parte ricorrente);
– è iscritto nell’elenco nazionale degli enti rappresentativi dei consumatori ed utenti, secondo il modello prefigurato dall’art. 137 del d.lgvo. 6 settembre 2006, n. 6 (cd. Codice del Consumo), che attribuisce a questo genere di associazioni la funzione di "tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti" (artt. 139 e 140 del Codice);
– è, inoltre, "associazione di protezione ambientale" ai sensi della legge 8 luglio 1986, n. 349, per cui può avvalersi dello "speciale regime" di accesso alla documentazione amministrativa previsto dal d.lgvo 19 agosto 2005, n. 195 in materia di "informazioni ambientali", ove si prevede, fra l’altro, che "L’autorità pubblica rende disponibile, secondo le disposizioni del presente decreto, l’informazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dimostrare il proprio interesse" (art. 3 del citato d.lgvo, sul quale si tornerà più avanti);
– è, infine, "associazione di promozione sociale" ai sensi degli artt. 2 e 7 della legge 7 dicembre 2000, n. 383, come tale titolare delle prerogative previste dall’art. 27 della stessa legge, secondo cui le associazioni di promozione sociale "sono legittimate: a) a promuovere azioni giurisdizionali e ad intervenire nei giudizi promossi da terzi, a tutela dell’interesse dell’associazione; b) ad intervenire in giudizi civili e penali per il risarcimento dei danni derivanti dalla lesione di interessi collettivi concernenti le finalità generali perseguite dall’associazione; c) a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi lesivi degli interessi collettivi relativi alle finalità di cui alla lettera b)";
– di conseguenza, può avvalersi del "regime privilegiato di accesso" previsto dall’art. 26 della stessa legge n. 183/2000, secondo cui "1. Alle associazioni di promozione sociale è riconosciuto il diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui all’art. 22, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241" (comma 1), con la precisazione che "2. Ai fini di cui al comma 1 sono considerate situazioni giuridicamente rilevanti quelle attinenti al perseguimento degli scopi statutari delle associazioni di promozione sociale" (comma 2).
Vi è poi da esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse proposta ugualmente dalla difesa regionale.
Al riguardo assume rilievo la sussistenza di un interesse sostanziale dell’associazione ricorrente (ricollegabile alle sue finalità statutarie) alla ostensione dei documenti richiesti, secondo quanto previsto dall’art. 22, comma 1, lett. b) della legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., secondo cui sono "interessati, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso".
In tal modo, peraltro, l’indagine finisce inevitabilmente per estendersi al merito stesso del ricorso, per cui è opportuno ripartire la successiva trattazione in relazione alla diversa tipologia di documenti amministrativi ai quali il Codacons chiede di avere accesso.
In primo luogo l’istanza ha ad oggetto le deliberazioni riguardanti la costruzione di impianti eolici nel territorio sardo, adottate dall’A.R.P.A.S., a partire dalla nomina dell’Ing. F. quale Direttore della stessa.
Con riferimento a questa tipologia di atti non sussistono particolari dubbi in ordine alla sussistenza di un interesse all’accesso da parte dell’associazione ricorrente. Si tratta, infatti, di provvedimenti direttamente incidenti sull’ambiente e sul territorio, adottati da un ente – l’A.R.P.A.S. Sardegna – che in base all’art. 1 della legge Regione Sardegna 18 maggio 2006, n. 6, svolge attività "funzionale al perseguimento dell’obiettivo regionale di promozione dello sviluppo sostenibile e di tutela e promozione della qualità degli ecosistemi naturali e antropizzati, con particolare attenzione a quelli agricoli, ed è finalizzata:…al conseguimento della massima efficacia nella previsione, prevenzione e rimozione dei fattori di degrado che hanno o che potrebbero avere conseguenze dirette o indirette sulla salute umana e sull’ambiente, attraverso il monitoraggio, l’analisi e la previsione dell’evoluzione delle componenti ambientali" e che in base all’art. 2 della stessa legge è titolare di un potere di controllo e di supporto tecnico degli organi regionali in ordine a tutti i principali interventi potenzialmente incidenti sull’ambiente regionale.
Pertanto la conoscenza dei provvedimenti adottati dall’Agenzia in materia di impianti eolici incide direttamente sulle finalità statutarie e normative del Codacons, ponendosi quale "presupposto conoscitivo necessario" affinché detta Associazione possa efficacemente svolgere la propria funzione di tutela degli interessi collettivi degli utenti e dei consumatori (cfr., al riguardo, T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 14 marzo 2011, n. 2260, ove è stato riconosciuto il diritto del Codacons di accedere agli atti amministrativi concernenti l’approvazione del progetto esecutivo e la realizzazione di un impianto di smaltimento dei rifiuti).
Inoltre la richiesta del Codacons trova ulteriore e specifico fondamento nella (certamente estensiva) disciplina dettata in materia di "accesso ambientale" (artt. 1 e 2 del d.lgvo n. 195/2005) e di "accesso da parte delle associazioni di promozione sociale" (art. 26 della legge n. 383/2000: vedi supra), laddove quest’ultima disposizione fa automaticamente discendere il diritto di accesso degli enti esponenziali alla mera attinenza degli atti amministrativi richiesti con i loro scopi statutari, mentre la prima disposizione estende il concetto di "informazione ambientale" (suscettibile di accesso) a tutte "le misure, anche amministrative, quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa" (cfr. art. 2, n. 3, del d.lgvo n. 195/2005).
Né potrebbe fondatamente obiettarsi che una richiesta di accesso a "tutte le deliberazioni riguardanti la costruzione di impianti eolici nel territorio sardo, adottate dall’A.R.P.A.S., a partire dalla nomina dell’Ing. F. quale Direttore della stessa" (cfr. epigrafe del ricorso), sia viziata da eccessiva genericità. Intanto deve precisarsi che non può essere considerata "generica" tout court una richiesta di documentazione molto estesa, inoltre il caso ora in esame è connotato dalla significativa peculiarità che molti procedimenti avviati dalla Regione nel settore dell’energia eolica (con il contributo dell’A.R.P.A.S. e durante la permanenza in carica dell’ing. F.) sono stati sottoposti ad indagini penali inerenti ipotizzate irregolarità inficianti le relative scelte gestionali, per cui è del tutto comprensibile che il Codacons – il quale ha tra le sue finalità statutarie quella di agire in giudizio avverso scelte amministrative lesive dell’ambiente o degli interessi dei consumatori ed utenti – intenda acquisire un "quadro completo" sui relativi procedimenti amministrativi; in altre parole, la sufficiente determinatezza della richiesta di accesso è in questo caso assicurata dall’esplicito collegamento con ipotizzate irregolarità che avrebbero inficiato l’intera gestione del settore eolico in Sardegna durante la permanenza in carica dell’ing. F..
Resta da esaminare il ricorso nella parte in cui ha ad oggetto l’avviso pubblico per la selezione del nuovo Direttore Generale dell’A.R.P.A.S., il curriculum vitae dell’Ing. F. e degli altri candidati, nonché gli altri atti dai quali risulti la valutazione comparativa effettuata ai fini della scelta; si tratta di atti aventi natura essenzialmente organizzativa, ai quali le considerazioni già svolte si attagliano, pertanto, solo in parte.
Tuttavia il Collegio ritiene che la relativa richiesta di accesso meriti accoglimento.
Non tanto perché la correttezza delle procedure di selezione del Direttore generale dell’A.R.P.A.S., oltre a poter avere indirette ricadute sulle deliberazioni ambientali poi adottate dall’Amministrazione, comunque rientra nell’ambito delle "scelte amministrative" alle quali il Codacons – in virtù delle sue finalità statutarie ed in forza delle sopra richiamate disposizioni normative – ha interesse ad accedere in qualità di "associazione di promozione sociale", ma soprattutto perché, in virtù di recenti interventi normativi, le procedure amministrative di scelta dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni, unitamente al risultato delle correlative gestioni, sono state assoggettate ad un regime di "piena ed incondizionata pubblicità", a prescindere addirittura da una eventuale richiesta di soggetto specificamente interessato.
Si fa riferimento al d.lgvo 27 ottobre 2009, n. 150, che all’art. 11 così statuisce: "1. La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. 2. Ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, adotta un Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare annualmente, che indica le iniziative previste per garantire: a) un adeguato livello di trasparenza, anche sulla base delle linee guida elaborate dalla Commissione di cui all’articolo 13; b) la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità. 3. Le amministrazioni pubbliche garantiscono la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance. 4. Ai fini della riduzione del costo dei servizi, dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nonchè del conseguente risparmio sul costo del lavoro, le pubbliche amministrazioni provvedono annualmente ad individuare i servizi erogati, agli utenti sia finali che intermedi, ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279. Le amministrazioni provvedono altresì alla contabilizzazione dei costi e all’evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonchè al monitoraggio del loro andamento nel tempo, pubblicando i relativi dati sui propri siti istituzionali. 5. Al fine di rendere effettivi i principi di trasparenza, le pubbliche amministrazioni provvedono a dare attuazione agli adempimenti relativi alla posta elettronica certificata di cui all’articolo 6, comma 1, del decreto legislativo del 7 marzo 2005, n. 82, agli articoli 16, comma 8, e 16bis, comma 6, del decretolegge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e di cui all’articolo 34, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69. 6. Ogni amministrazione presenta il Piano e la Relazione sulla performance di cui all’articolo 10 comma 1, lettere a) e b), alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell’ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. 7. Nell’ambito del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità sono specificate le modalità, i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica dell’efficacia delle iniziative di cui al comma 2. 8. Ogni amministrazione ha l’obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale in apposita sezione di facile accesso e consultazione, e denominata: "Trasparenza, valutazione e merito": a) il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità ed il relativo stato di attuazione; b) il Piano e la Relazione di cui all’articolo 10; c) l’ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l’ammontare dei premi effettivamente distribuiti; d) l’analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell’utilizzo della premialità sia per i dirigenti sia per i dipendenti; e) i nominativi ed i curricula dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione e del Responsabile delle funzioni di misurazione della performance di cui all’articolo 14; f) i curricula dei dirigenti e dei titolari di posizioni organizzative, redatti in conformità al vigente modello europeo; g) le retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e delle componenti legate alla valutazione di risultato; h) i curricula e le retribuzioni di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico amministrativo; i) gli incarichi, retribuiti e non retribuiti, conferiti ai dipendenti pubblici e a soggetti privati. 9. In caso di mancata adozione e realizzazione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità o di mancato assolvimento degli obblighi di pubblicazione di cui ai commi 5 e 8 è fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti".
Riguardo all’applicabilità di tale disciplina alle amministrazioni regionali, assume rilievo l’art. 16 del d.lgvo n. 150/2009, il quale – nel concludere il Titolo II, nel quale è ricompreso anche il sopra citato art. 11 – così recita: "1. Negli ordinamenti delle regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, e degli enti locali trovano diretta applicazione le disposizioni dell’articolo 11, commi 1 e 3. 2. Le regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15, comma 1. 3. Nelle more dell’adeguamento di cui al comma 2, da attuarsi entro il 31 dicembre 2010, negli ordinamenti delle regioni e degli enti locali si applicano le disposizioni vigenti; decorso il termine fissato per l’adeguamento si applicano le disposizioni previste nel presente Titolo fino all’emanazione della disciplina regionale e locale". Pertanto, essendo ormai scaduto il termine previsto per la sua attuazione, la normativa statale trova integrale applicazione anche alla Regione Sardegna, a ciò non ostando neppure la sua natura di "regione ad autonomia speciale", considerata la particolare natura della nuova disciplina statale, certamente qualificabile in termini di riforma economico – sociale (al riguardo è sufficiente richiamare le disposizioni introduttive del d.lgvo n. 150/2009, che evidenziano chiaramente la sua portata sistematica ed ordinamentale).
Ciò posto, è sufficiente osservare che la novella in questione ha operato un vera e propria "rivoluzione copernicana", esprimendosi apertamente in termini di "totale accessibilità" dei procedimenti amministrativi inerenti le nomine dei dirigenti (ivi compresi i relativi curricula), nonché ponendo sostanzialmente "a disposizione della collettività" ogni informazione utile alla valutazione degli stessi dirigenti pubblici e del loro operato.
E ciò conferma il pieno diritto dell’associazione ricorrente ad avere accesso a dati che ormai il legislatore considera sostanzialmente "pubblici", al fine di consentire proprio quel "controllo diffuso" sull’operato dell’amministrazione che il Codacons contempla fra le proprie finalità statutarie.
Il ricorso merita, quindi, accoglimento, per cui è ritenuto sussistente il diritto del ricorrente all’accesso alla documentazione richiesta.
Sussistono giusti motivi per una integrale compensazione delle spese di giudizio, vista la complessità della res controversa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe proposto, ritenuto sussistente il diritto del ricorrente all’accesso, ordina alla Regione Sardegna di concedere allo stesso l’accesso alla documentazione richiesta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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