Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1). Con sentenza n. 10366 del 2006 il T.A.R. per il Lazio, sezione terza ter, accoglieva in parte il ricorso proposto dalla sig.ra. G. P. ed dagli altri litisconsorti indicati in epigrafe – tutti già in posizione di comando o fuori ruolo presso l’Ufficio del garante per la radiodiffusione e l’editoria, ai sensi dell’art. 6, comma 6, della legge 6 agosto 1990, n. 223 e dell’art. 3 del d.P.R. 10 luglio 1991, nei cui rapporti attivi e passivi è poi subentrata, ai sensi dell’art. 1, comma 22, ultimo periodo, della legge 25 agosto 1997, n. 249, l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (in prosieguo di trattazione Autorità) – volto ad ottenere il riconoscimento del diritto alla corresponsione dell’indennità perequativa prevista dall’art. 50 del regolamento del personale, approvato con delibera n. 17 del 16 giugno 1998, con condanna dell’Autorità al pagamento delle competenze dovute, nonché l’annullamento delle determinazioni dell’ Autorità di cui alle note prot. n. U/01728/05/NA del 4/3/05 e prot. U/0573/05/RM del 10/3/05, recanti il diniego di estensione del giudicato formatosi in ordine ad analoga pretesa avanzata da altri dipendenti in posizione di distacco presso l’ Autorità.
Il T.A.R. statuiva in particolare che al personale proveniente da altre amministrazioni e collocato fuori ruolo al servizio dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, e in particolare a quello proveniente dal Garante per la radiodiffusione e per l’editoria, trova applicazione:
– il trattamento economico accessorio di cui all’art.41, d.P.R. 10 luglio 1991, n.231, secondo quanto disposto dall’art.1, comma 19, l. n.249/1997, fino all’entrata in vigore dell’art.50 del regolamento del personale, nel testo di cui alla delibera 20 luglio 1999, n.157;
– a decorrere da quest’ultima data (data di entrata in vigore del Regolamento e quindi dal giorno successivo alla sua pubblicazione sulla G.U. del 23 luglio 1998), il trattamento economico accessorio di cui al citato art.50, ovviamente in sostituzione della precedente indennità di funzione, da corrispondersi fino alla data di cessazione del servizio presso l’Autorità.
Avverso detta sentenza, nella parte in cui non accoglie i residui capi di domanda, ha proposto appello la sig.ra G. P., unitamente ad altri ricorrenti in primo grado, ed ha dedotto:
– che, in contrario a quanto statuito dal T.A.R., l’indennità perequativa, nella misura prevista dall’art. 50 del regolamento del personale, va corrisposta con decorrenza 10 marzo 1998, data di insediamento dell’ Autorità per le garanzie nelle comunicazioni,
– che il T.A.R. ha omesso di pronunziarsi in ordine alla pretesa al pagamento di altre differenze retributive spettanti a vario titolo per retribuzioni accessorie e, in particolare, in ordine all’adeguamento delle retribuzioni orarie connesse alle prestazioni di lavoro straordinario, nonché all’importo dei buoni pasto.
In sede di note conclusive gli appellanti hanno insistito nei motivi di impugnativa.
Si è costituta in giudizio l’ Autorità per le garanzie nelle comunicazione, che ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per genericità del thema decidendum introdotto e, nel merito, ha contraddetto i motivi di gravame concludendo per il rigetto dell’appello.
All’udienza del 12 luglio 2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2). Diversamente da quanto eccepito dall’ Autorità il ricorso non si configura inammissibile per genericità del petitum, alla luce di quanto previsto dall’ art. 101 cod. proc. amm., che individua quale contenuto essenziale dell’atto di appello l’esposizione sommaria dei fatti edelle specifiche censure contro i capi della sentenza gravata, nonché delle relative conclusioni.
Il ricorso indica in modo chiaro ed esaustivo i precedenti della vicenda contenziosa e, con domanda di parziale riforma della sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 10366 del 2006 (cui l’ Autorità ha prestato acquiescenza), viene formulata richiesta di accertamento del diritto a percepire l’indennità perequativa di cui all’art. 50 del regolamento del personale, approvato con delibera n. 17/98 del 16 giugno 2008, con decorrenza 10 marzo 1998 (data di insediamento del’ Autorità per le garanzie nelle comunicazioni), anziché dalla data di entrata in vigore del predetto regolamento, come invece statuito dal primo giudice.
Non vi è, quindi, incertezza sul thema decidendum introdotto in via principale con l’atto di appello, con riferimento ad una posizione di impiego comune a tutti i ricorrenti.
Ogni questione sulla determinazione del quantum del compenso indennitario – e cioè se esso, ai sensi del richiamato art. 50 del regolamento del personale, spetti nella sola misura del 50 % della retribuzione in godimento o, invece, con il conguaglio economico previsto all’ultimo periodo dalla disposizione in esame qualora detto trattamento economico risulti inferiore a quello di dipendenti (dell’ Autorità) che esercitano analoghe funzioni – attiene alla fase di esecuzione della sentenza del T.A.R. e non determina alcuna incertezza sul perimetro della domanda formulata in appello che, come innanzi esposto, investe la decorrenza economica del beneficio indennitario.
2.1). Correttamente, invece, l’ Autorità rileva l’inammissibilità delle ulteriori domande articolate in appello afferenti all’adeguamento dei compensi per lavoro straordinario, nonché dell’ importo per buoni pasto.
Dette pretese non possono ricondursi al generico inciso contenuto a pag. 2 del ricorso introduttivo del giudizio avanti al T.A.R. con il quale si chiede l’accertamento del diritto ad altre differenze retributive spettanti a vario titolo per retribuzioni accessorie e, tantomeno, al richiamo a pag. 4 di detto ricorso ad un atto di diffida notificato all’ Autorità relativo al pagamento, oltre delle differenze retributive dovute per l’ indennità ex art. 50, anche di retribuzioni orarie connesse alle prestazioni di lavoro straordinario effettuate, nonché (di adeguamento) dell’ importo dei buoni pasto. Nelle stesse conclusioni del ricorso al T.A.R. la domanda di condanna dell’ Amministrazione è riferita al solo pagamento di somme dovute a titolo dell’indennità predetta.
Il ricorso avanti al giudice amministrativo non costituisce un mero atto di impulso del pubblico dipendente affinché il giudice adito, sulla base di generiche indicazioni, provveda d’ufficio alla determinazione del trattamento economico afferente ad una determinata posizione di impiego.
Come correttamente illustrato dall’Autorità resistente grava sul ricorrente l’onere di indicare i presupposti di fatto e le ragioni di diritto su cui si fonda il punto di domanda.
Nessun ordine argomentativo risulta speso al riguardo dai ricorrenti in primo grado e, come prima accennato, difetta ogni puntuale indicazione in ricorso dei capi di domanda – secondo quanto prescritto dall’allora vigente art. 6 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642 – relativi alle pretese economiche per prestazioni di lavoro straordinario e per quantificazione del valore del buono pasto.
La sentenza del T.A.R. correttamente non ha adottato nessuna statuizione in merito a detti emolumenti e, diversamente da quanto dedotto in appello, non è viziata per infrapetizione.
3). Deve quindi esaminarsi il nucleo essenziale della presente impugnativa che investe la decorrenza del diritto dei dipendenti – già in posizione di distacco presso l’Ufficio del garante per la radiodiffusione e l’editoria, il cui rapporto di lavoro è poi proseguito alle dipendenze dell’ Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – all’erogazione dell’indennità prevista dall’art. 50 del regolamento del personale.
3.1). L’ Autorità al punto 5.1.2. delle note a difesa nega in radice, in contrario alle conclusioni del primo giudice, che l’indennità in questione possa essere corrisposta prima del definitivo riassetto della pianta organica del personale a seguito dell’espletamento delle relative procedure concorsuali, secondo quanto previsto dalla disciplina transitoria dettata dall’art. 61, commi 1 e 2, del regolamento del personale.
Si tratta, tuttavia, di questione che doveva essere introdotta con autonoma impugnazione della decisione del T.A.R. e che resta preclusa dal giudicato formatosi in ordine del diritto degli odierni appellanti a percepire l’emolumento di cui è controversia a partire dall’entrata in vigore del regolamento approvato con la delibera dell’ Autorità n. 17 del 1998.
3.2). Ciò posto la Sezione non ravvisa di doversi discostare dal proprio precedente orientamento volto ad escludere ogni decorrenza retroattiva alla data del 10 marzo 1998, di insediamento dell’ Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, del trattamento indennitario introdotto con l’art. 50 della delibera n. 17 del 16 giugno 1998 (cfr. Cons. VI^, n. 973 del 9 marzo 2005).
Ed invero:
– ai sensi dell’art. 1, comma 22, ultimo periodo, l’ Autorità dal momento della sua istituzione è subentrata nella titolarità dei rapporti facenti capo al Garante per la radiodiffusione e l’editoria;
– in assenza di contrarie disposizioni nella legge istitutiva dell’ Autorità il personale già in posizione di fuori ruolo presso il Garante è passato, senza soluzione di continuità, alle dipendenze dell’Autorità;
– nei confronti di detto personale ha trovato applicazione la disciplina dettata dall’art. 1, comma 19, della legge n. 249 del 1997, che mantiene ferma l’erogazione dell’indennità prevista dall’art. 41 del D.P.R. 10 luglio 1991, n. 231, vale a dire l’indennità di funzione riconosciuta a suo tempo in favore del personale fuori ruolo presso il Garante per l’editoria;
– il compenso indennitario ha trovato nuova disciplina nell’ art. 50 della delibera n. 17 del 1998, con le modifiche introdotte dalla delibera 20 luglio 1999, n. 157, volto a riconoscere ai dipendenti dello Stato o di altre pubbliche amministrazioni comunque distaccato presso l’Autorità un’indennità pari al 50% della retribuzione in godimento, con esclusione dell’indennità integrativa speciale, nonché un’indennità perequativa, nel caso in cui il trattamento economico risulti inferiore a quello dei dipendenti di ruolo dell’Autorità stessa che svolgano analoghe funzioni;
– detta norma deve intendersi riferita – per evidenti ragioni perequative e di parità di trattamento – non al solo personale collocato fuori ruolo su richiesta dell’Autorità, ma anche a quello già in detta posizione ereditato dal Garante;
– nella successione nel tempo delle norme recanti la disciplina dell’emolumento in questione, il trattamento economico accessorio previsto dall’art. 41 del d.P.R. 10 luglio 1991 n. 231 resta fermo fino all’entrata in vigore dell’art. 50 del regolamento del personale, nel testo di cui alla delibera 20 luglio 1999 n. 157 (23 luglio 1998);
– a decorrere da quest’ultima data spetta il trattamento economico accessorio di cui al citato art. 50, ovviamente in sostituzione della precedente indennità di funzione.
Osta all’applicazione retroattiva dell’art. 50 della delibera n. 17 del 1998 sia l’assenza di ogni espressa previsione al riguardo nel testo della disposizione stessa, sia la regola di irretroattività, peculiare alle statuizioni provvedimentali che rivestono natura regolamentare, che discende dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, in base al quale l’atto a contenuto normativo dispone per l’avvenire e non può avere effetto retroattivo. Detto principio può ricevere deroga per effetto di una disposizione di legge pari ordinata e non in sede di esercizio del potere regolamentare, che è fonte normativa gerarchicamente subordinata.
3.3). Non giova alle ragioni dei ricorrenti il richiamo all’art. 4, comma terzo, della delibera dell’ Autorità n. 4 dell’ 11 marzo 1998, di costituzione di un gruppo di lavoro per l’avvio dell’attività e dei compiti del nuovo istituto, ove e previsto che fino alla definizione del trattamento economico e giuridico del personale dell’Autorità il personale di cui al presente articolo (e cioè quello utilizzato in posizione fuori ruolo da altra amministrazione) gode del trattamento indennitario di cui all’art. 2, comma 3 della delibera medesima.
Si tratta di disposizione che fa sistema con il comma tre dell’art 2 prima richiamato – che si limita a dettare disposizioni volte a prevenire ogni reformatio in pejus del trattamento economico del personale collocato fuori ruolo presso l’Autorità rispetto a quello corrisposto dall’ Amministrazione di provenienza ed a ribadire il diritto, già riconosciuto dall’art. 1, comma 19, della legge n. 249 del 1997, all’erogazione dell’indennità prevista dall’art. 41 del D.P.R. 10 luglio 1991 n. 231, ove non goduta all’atto del reclutamento, e cioè come prima precisato dell’indennità di funzione riconosciuta a suo tempo in favore del personale fuori ruolo presso il Garante per l’editori
Nessuna argomento può, pertanto, trarsi dalla disposizione da ultimo esaminata, in relazione al suo oggetto ed all’ambito di disciplina, a sostegno di un’applicazione retroattiva dell’art. 50 della delibera n. 17 del 1998.
3.4). La determinazione del trattamento economico dei pubblici dipendenti è vincolata alle disposizioni di legge e di regolamento che ne determinano il quantum.
Esclusa, sulla base del quadro regolamentare vigente, ogni decorrenza retroattiva dell’art. 50 della delibera n. 17 del 1998, l’erogazione dell’emolumento in questione a partire dall’entrata in vigore della delibera stessa non è censurabile sotto il profilo dell’eccesso di potere per disparità di trattamento, assumendo a parametro di raffronto eventuali applicazioni difformi in favore di taluni dipendenti, trattandosi di vizio peculiare all’esercizio di potestà discrezionali.
L’appello va, quindi, respinto.
In relazione ai profili della controversia spese ed onorari del giudizio possono essere compensati fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.