Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con ricorso giurisdizionale notificato il 13 aprile 1994, il dott. A. G., assistente di ruolo (IX livello funzionale) della Divisione di Geriatria presso l’U.S.L. L. n. 6 de L’Aquila, asseritamente in attesa di ottenere l’immissione in ruolo nella posizione funzionale di aiuto, ai sensi dell’art. 17 del D.P.R. 220 dicembre 1979, n. 761, e dell’art. 78 del D.P.R. 28 novembre 1990, n. 384, chiedeva al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo l’annullamento del provvedimento prot. 4390 del 15 febbraio 1994, con il quale la predetta amministrazione sanitaria, respingendo la domanda in data 31 gennaio 1994, tesa ad ottenere l’attribuzione dello stesso trattamento economico in godimento al personale della posizione funzionale corrispondente al X livello del ruolo sanitario, aveva precisato che il personale già ricompreso nella posizione funzionale corrispondente al IX livello sarebbe stato inquadrato nella posizione economica superiore a seguito di un giudizio di idoneità ed in relazione ai posti vacanti.
L’impugnativa era imperniata su due motivi di censura, rubricati rispettivamente, il primo "Violazione e falsa applicazione dell’art. 15, I e II comma, e dell’art. 18, comma 1 bis, dei decreti legislativi n. 502/1992 – n. 517/1993 – Violazione dell’art. 36 della Costituzione" e il secondo "In subordine, questione di legittimità costituzionale dell’art. 18 dei decreti legislativi n. 502/92 e n. 517/1993 in relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione e in riferimento all’art. 26del decreto legislativo n. 29 del 3.2.1993 nel testo aggiornato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 24.2.1994".
Secondo il ricorrente, in virtù delle disposizioni di cui agli artt. 15 e 18 dei decreti legislativi n. 502 del 1992 e n. 517 del 1993, non vi era alcuna differenza di compiti e di relative responsabilità tra il personale medico inquadrato nel I livello dirigenziale che tuttavia veniva inspiegabilmente articolato in due fasce economiche: ciò determinava la fondatezza della sua richiesta, erroneamente respinta dall’amministrazione in base ad un’inammissibile ed irragionevole interpretazione restrittiva della norma che, se così intesa, non poteva sottrarsi ad un giudizio di illegittimità costituzionale sotto i profili evidenziati.
2. L’adito tribunale con la sentenza n. 744 del 19 settembre 1998, nella resistenza dell’intimata azienda sanitaria, respingeva il ricorso, in quanto non solo la nota impugnata non aveva neppure natura provvedimentale (essendosi l’amministrazione limitata a esplicitare quanto già direttamente previsto dalla normativa), per quanto, per un verso, le doglianze concernenti il corretto inquadramento giuridico – retributivo del ricorrente a seguito delle previsioni contenute negli articoli 15 e 18 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come modificati dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, dovevano essere proposte avverso il relativo atto autoritativo, allo stato non ancora adottato, mentre, per altro verso, anche a voler ammettere la natura provvedimentale della nota impugnata, la determinazione dell’amministrazione non contrastava con l’articolo 36 della Costituzione, né era apprezzabile la dedotta questione di legittimità costituzionale degli articoli 15 e 18 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come modificati dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, in relazione all’articolo 26 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, per presunta disparità di trattamento economico dei medici rispetto al personale dirigente dei ruoli professionali, tecnico e amministrativo del Servizio Sanitario Nazionale.
3. Con atto di appello notificato il 17 settembre 1999 l’interessato ha chiesto la riforma di tale sentenza, lamentandone l’erroneità alla stregua di due motivi di gravami, rubricati rispettivamente "Sulla indebita pronuncia di infondatezza del ricorso" e "Indebita declaratoria di fondatezza della questione di legittimità costituzionale".
Riproponendo sostanzialmente i motivi di censura svolti in primo grado e, a suo avviso, malamente apprezzati ed erroneamente respinti, l’appellante ha rivendicato il suo diritto, quale assistente medico, ad ottenere l’immediata equiparazione del trattamento economico percepito a quello di aiuto, stante l’identità delle funzioni e delle responsabilità di dette figure per effetto del combinato disposto degli articoli 15 e 18, comma 2 bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 501, come modificati dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, sussistendo tra l’altro anche la disponibilità dei posti (ciò in quanto l’organico della Divisione di geriatria, presso cui prestava servizio, constava di un primario, un aiuto e due assistenti, con conseguente necessaria trasformazione di almeno un posto di assistente in posto di aiuto, ai sensi di quanto disposto dagli articoli 17 del D.P.R. 761/1979 e 78 del D.P.R. 384/1990): pertanto non solo l’amministrazione con la evasiva risposta fornita aveva essa stesso evidenziato l’omessa applicazione alla normativa in esame, per quanto i primi giudici avevano malamente apprezzato la fattispecie, contraddittoriamente respingendo il ricorso in ragione di una asserita, ma inesistente, transitorietà della differenziazione fra ex assistenti e aiuti.
E’ stata riproposta anche la questione di legittimità costituzionale degli articoli 15 e 18 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 501, come modificati dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, in relazione all’articolo 26 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sotto il profilo della disparità di trattamento economico con la dirigenza dei medici rispetto al personale dirigente dei ruoli professionali, tecnico e amministrativo del Servizio Sanitario Nazionale, inopinatamente respinta dai primi giudici con motivazione incomprensibile e lacunosa, frutto di un evidente superficiale esame della stessa.
3. Ha resistito al gravame l’A.S.L. 1 – Avezzano – Sulmona – L’Aquila (già A.S.L./4 dell’Aquila ed ex U.L.S.S. n. 6 dell’Aquila).
4. Con ordinanza collegiale n. 422 del 25 novembre 2010 la Sezione ha ordinato incombenti istruttori a carico delle parti in causa, chiedendo altresì al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo l’invio del fascicolo del primo grado di giudizio.
I predetti incombenti istruttori sono stati adempiuti, anche se l’A.S.L. n. 4) dell’Aquila (già U.L.S.S. n. 6), pur depositando la documentazione richiesta, non ha prodotto la richiesta relazione illustrativa dell’intera vicenda contenziosa.
5. L’appellante, nell’imminenza dell’udienza di discussione, oltre a depositare ulteriore documentazione, ha nuovamente illustrato con apposita memoria le proprie tesi difensive.
6. All’udienza pubblica del 22 marzo 2011, dopo la rituale discussione, nel corso della quale il difensore dell’appellante ha anche formulato istanza di rinvio della trattazione non essendo ancora stata depositata dall’appellata amministrazione la richiesta relazione istruttoria, la causa stessa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
7. In via preliminare la Sezione osserva che gli incombenti istruttori disposti con la ordinanza collegiale n. 422 del 25 novembre 2010 sono stati sostanzialmente adempiuti e la documentazione così acquisita consente la decisione della causa, irrilevante essendo la mancata produzione da parte dell’A.S.L. n. 4 dell’Aquila (già U.L.S.S. n. 6) della relazione istruttoria illustrativa dell’intera vicenda.
Non può pertanto trovare accoglimento la richiesta di rinvio della trattazione della causa formulata dal difensore dell’udienza.
8. Ciò precisato, la Sezione osserva che l’appello è infondato.
8.1. Il decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502, recante "Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421", al primo comma dell’art. 15, rubricato "Disciplina della dirigenza medica e delle professioni sanitarie", stabilisce che "Fermo restando il principio dell’invarianza della spesa, la dirigenza sanitaria è collocata in un unico ruolo, distinto per profili professionali, e in un unico livello, articolato in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali. In sede di contrattazione collettiva nazionale sono previste, in conformità ai princìpi e alle disposizioni del presente decreto, criteri generali per la graduazione delle funzioni dirigenziali nonché per l’assegnazione, valutazione e verifica degli incarichi dirigenziali e per l’attribuzione del relativo trattamento economico accessorio correlato alle funzioni attribuite e alle connesse responsabilità del risultato".
Il successivo articolo 18, recante "Norme finali e transitorie", dopo aver affidato (comma 1) al Governo il compito di adeguare, con atto regolamentare, la vigente disciplina concorsuale del personale del Servizio sanitario nazionale alle norme contenute nel decreto stesso ed a quelle contenute nel decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (in quanto applicabile, prevedendo in particolare: a) requisiti specifici, compresi i limiti di età, per l’ammissione; b) i titoli valutabili ed i criteri di loro valutazione; c) le prove di esame; d) la composizione delle commissioni esaminatrici; e) le procedure concorsuali; f) le modalità di nomina dei vincitori; g) le modalità ed i tempi di utilizzazione delle graduatorie degli idonei) e dopo aver previsto, al secondo comma, che fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 1 e salvo quanto previsto dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni, i concorsi continuavano ad essere espletati secondo la normativa del precedente D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, e successive modificazioni ed integrazioni, ivi compreso l’art. 9 della legge 20 maggio 1985, n. 207, al comma 2 bis, introdotto dall’articolo 19 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, ha espressamente stabilito quanto segue:
"In sede di prima applicazione del presente decreto il primo livello dirigenziale è articolato in due fasce economiche nelle quali è inquadrato rispettivamente: a) il personale della posizione funzionale corrispondente al decimo livello del ruolo sanitario; b) il personale già ricompreso nella posizione funzionale corrispondente al nono livello del ruolo medesimo il quale mantiene il trattamento economico in godimento.
Il personale di cui alla lettera b) in possesso dell’anzianità di cinque anni nella posizione medesima è inquadrato, a domanda, previo giudizio di idoneità, nella fascia economica superiore in relazione alla disponibilità di posti vacanti in tale fascia. Con regolamento da adottarsi entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, ai sensi dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della sanità di concerto con i Ministri del tesoro e per la funzione pubblica, sono determinati i tempi, le procedure e le modalità per lo svolgimento dei giudizi di idoneità. Il personale inquadrato nella posizione funzionale corrispondente all’undicesimo livello del ruolo sanitario è collocato nel secondo livello dirigenziale".
8.2. Sulla scorta di tale substrato normativo correttamente i primi giudici hanno respinto nel merito la domanda del dott. A. G., potendo prescindersi dalla natura provvedimentale o meno dell’atto impugnato.
Infatti, diversamente da quanto sostenuto dall’interessato, non solo è priva di qualsiasi fondamento normativo la tesi della sostanziale equiparazione delle funzioni e delle responsabilità del personale medico confluito nell’unico livello dirigenziale, stante la puntuale letterale disposizione contraria del ricordato primo comma dell’art. 15 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, secondo cui il predetto unico livello è "articolato in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali", attribuite sulla base della contrattazione collettiva nazionale, cui è attribuito il compito di prevedere "in conformità ai principi e alle disposizioni del presente decreto, criteri generali per la graduazione delle funzioni dirigenziali nonché per l’assegnazione, valutazione e verifica degli incarichi dirigenziali e per l’attribuzione del relativo trattamento economico accessorio correlato alle funzioni attribuite e alle connesse responsabilità di risultato".
Ciò esclude, sotto altro concorrente profilo, che possa in qualche modo prospettarsi l’eventuale svolgimento da parte del personale medico confluito nel primo livello dirigenziale di mansioni superiori, se proveniente da carriere originariamente diverse.
Né si rinviene nelle ricordate disposizioni legislativo, che prevedono due fasce economiche per il primo livello dirigenziale, un principio che preveda il passaggio automatico alla fascia superiore (A) per coloro che siano inquadrati nella fascia B, in quanto già ricompreso nella posizione funzionale corrispondente al nono livello del ruolo sanitario, essendo previsto dal comma 2 bis dell’articolo 18, con norma di carattere transitorio, in sede di prima applicazione della nuova normativa, solo per coloro che siano inquadrati nella fascia B e che abbiano già il possesso dell’anzianità di cinque anni nella medesima posizione funzionale, l’inquadramento nella fascia economica superiore, previo apposito giudizio di idoneità e in presenza di apposita disponibilità di posti vacanti: ciò conferma che non sussiste affatto parità di funzioni e di responsabilità del personale medico inquadrato nel primo livello dirigenziale e conferma altresì la scelta, rispondente ai principi costituzionali fissati dall’articolo 97 della Costituzione, secondo cui l’accesso e la carriera nella pubblica amministrazione avvengono normalmente attraverso una procedura concorsuale, strumento ritenuto idoneo e adeguato per selezionare il personale migliore.
La delineata normativa poi si sottrae anche al dubbio di legittimità costituzionale sostenuto dall’appellante.
Invero, come del resto risulta letteralmente dalla stessa intitolazione della rubrica, l’art. 18, comma 2 bis ha natura di norma transitoria, avendo la funzione di disciplinare il momento di passaggio dal vecchio sistema a quello previsto dal legislatore, con la finalità di omogeneizzare le due professionalità (di aiuto e di assistente), nel rispetto tuttavia delle diverse caratteristiche originarie, pena la irrazionalità e l’illogicità della stessa normativa.
La suddivisione del primo livello dirigenziale in due fasce economiche si giustifica pertanto per la necessità di operare quella auspicata omogeneizzazione fra le due carriere, senza tuttavia incorrere in ingiustificati effetti premiali a favore degli exassistenti, improvvisamente del tutto equiparati agli exaiuti, e senza comportare un altrettanto illogico e arbitrario appiattimento retributivo, non accompagnato da una contestuale attribuzione di identità di mansioni: ciò del resto coerentemente con i principi di imparzialità e buona amministrazione predicati dall’articolo 97 della Costituzione, nonché degli stessi principi di uguaglianza (art. 3) e giusta retribuzione (art. 36).
La norma "a regime" (art. 15) del resto era stata concepita nell’ottica della scomparsa delle due figure dei medici sottoposti alla direzione del primario, figure professionali destinate quindi a confluire nell’unica figura dirigenziale di primo livello, caratterizzate da specifica autonomia e connessa responsabilità, con un unico trattamento economico.
Alla luce di tali osservazioni la normativa in esame non risulta irragionevole, irrazionale, illogica, arbitraria e contrastante con i principi di uguaglianza e di giusta retribuzione, costituendo in definitiva una disciplina transitoria che, pur finalizzata alla omogeneizzazione di distinte competenze e responsabilità (con differenziato trattamento retributivo, il tutto giustificato dalla obiettiva circostanza che, secondo il sistema previgente, i requisiti per poter accedere alla qualifica di aiuto ovvero di assistente, erano affatto diversi e di diversa portata erano le prove da sostenere per superare i relativi concorsi): del resto la stessa Corte costituzionale, proprio in relazione al principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., ha più volte sottolineato che è dato riconoscere disparità di trattamento soltanto nei casi in cui situazioni del tutto assimilabili vengano disciplinate con norme diverse, ovvero situazioni differenziate fra di loro siano assoggettate ingiustificatamente ad un’identica disciplina, evenienze che non si rinvengono nel caso in esame.
Pertanto la previsione di un meccanismo di graduale omogeneizzazione fra le due figure, accompagnato dalla previsione di una possibile assimilazione del trattamento retributivo a seguito del superamento di esami di idoneità per accedere alla fascia superiore, sulla base del possesso di una determinata anzianità maturata in quella inferiore, costituisce uno strumento del tutto adeguato e coerente, non contrastante con i ricordati principi costituzionali.
9. In conclusione alla luce di tali considerazioni l’appello deve essere respinto.
La peculiarità delle questioni trattate giustifica tuttavia la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal dott. A. G. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo n. 744 del 19 settembre 1998, lo respinge.
Dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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