Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con delibera della Commissione Straordinaria n. 15 del 2 aprile 2008 il Comune di Boscoreale, ricapitolata puntualmente la vicenda relativa alla realizzazione nel proprio territorio degli interventi del programma straordinario di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219 (realizzazione affidata in concessione dal Commissario straordinario di governo al Consorzio Cooperative Costruzioni) ed alla successiva fase di esaurimento della stessa (in virtù della quale l’amministrazione comunale era subentrata nell’originario rapporto concessorio nelle forme e nei limiti dell’art. 22 della legge n. 341 del 1995), ha respinto "…la richiesta di ulteriori affidamenti nonché di ulteriori attività finalizzate a procurare finanziamenti da assegnare ad attività del concessionario" (punto 2) ed ha ritenuto "…concluso il rapporto di concessione, salvo quanto necessario alla definizione dei lavori in corso e già finanziati" (punto 3), incaricando l’ufficio tecnico ed il responsabile unico del procedimento di tutte le attività necessarie alla effettiva definizione del rapporto concessorio (punti 4 e 5) e stabilendo che "per l’utilizzo delle residue somme a disposizione per le opere di completamento e per la eventuale ulteriore aggregazione di risorse finanziarie, richieste al Commissario Straordinario, la progettazione e l’affidamento dei relativi lavori saranno effettuati… nel rispetto delle procedure previste dal D. Lgs. n. 163/2006 e ss.mm.ii" (punto 6).
2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sez. VIII, con la sentenza n. 1853 del 9 aprile 2010, nella resistenza del Comune di Boscoreale e del Commissario straordinario di governo di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, estromesso quest’ultimo per difetto di legittimazione passiva, ha respinto il ricorso proposto dal Consorzio Cooperative Costruzioni – C.C.C. Società Cooperativa per l’annullamento della ricordata delibera della Commissione straordinaria del Comune di Boscoreale, essendo infondate tutte le censure sollevate.
In sintesi, secondo il tribunale, non solo in fatto l’intervento straordinario di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 291, era da considerarsi esaurito, per quanto in diritto lo stesso legislatore era più volte intervenuto con una serie di provvedimenti normativi tesi a disciplinare la conclusione e la definizione dei rapporti instauratisi per la gestione del dopo – terremoto del 23 novembre 1980: da ciò discendeva la legittimità della delibera impugnata.
3. Con atto di appello notificato il 10 giugno 2010 il Consorzio Cooperative Costruzioni – C.C.C. Società Cooperativa ha chiesto la riforma di tale sentenza, lamentandone l’erroneità alla stregua di sette motivi di gravame ("Error in judicando et in procedendo in relazione all’erronea valutazione di un punto decisivo della controversia, rappresentato dalla corretta interpretazione della convenzione Rep. 3/81 – violazione art. 1362 e 1375 c.c. e disapplicazione di atti validi ed efficaci – violazione dell’obbligo di leale collaborazione", primo motivo; "Error in judicando in relazione alla l. n. 144/99 – art. 42 – violazione art. 112 c.p.c.", secondo motivo; "Error in judicando et in procedendo in relazione all’erronea interpretazione di un punto decisivo della controversia – violazione art. 112 c.p.c.", terzo motivo; "Error in judicando et in procedendo in relazione all’omesso esame di un punto decisivo della controversia – violazione dell’art. 112 c..p.c.", quarto motivo; "Error in judicando in relazione alla violazione e falsa applicazione D. Lvo 267/2000", quinto motivo; "Error in judicando et in procedendo in relazione all’erronea interpretazione di un punto decisivo della controversia – violazione art. 112 c.p.c. – art. 143 e 144, 1° comma, D. Lvo n. 267 del 2000", sesto motivo; "Error in judicando et in procedendo in relazione all’omesso esame di un punto decisivo della controversia – violazione art. 112 c.p.c. – art. 345 L. 2248 del 1865 all. E e art. 134 D. Lvo n. 163 del 2006", settimo motivo), attraverso cui sono state sostanzialmente riproposte le censure sollevate in primo grado, malamente apprezzate, superficialmente esaminate ed inopinatamente respinte con motivazione lacunosa, insufficiente e affatto condivisibile.
Ha resistito al gravame il Comune di Boscoreale che ne ha chiesto il rigetto.
Si sono costituiti in giudizio anche il Commissario straordinario di governo per il contenzioso ed il trasferimento delle opere di cui al titolo VIII della legge n. 291 del 1981 e la Presidenza del Consiglio dei ministri.
4. Nell’imminenza dell’udienza di discussione le parti hanno illustrato con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive.
All’udienza pubblica del 22 febbraio 2011, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
5. I motivi di gravame, che per la loro intima connessione possono essere trattati congiuntamente, sono infondati.
Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.
5.1. L’art. 22 del d.l. 23 giugno 1995, n. 244 (recante "Misure dirette ad accelerare il completamento degli interventi pubblici e la realizzazione dei nuovi interventi nelle aree depresse"), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 8 agosto 1995, n. 341, conteneva "Disposizioni in materia di alloggi e di opere infrastrutturali per l’intervento a Napoli ex titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219", stabilendo, per quanto qui interessa, al comma 1 che gli alloggi realizzati in Napoli e nei comuni contermini ai sensi del titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 291, ed indicati nel decreto del Ministro del bilancio e della programmazione economica 4 novembre 1994 erano acquisiti all’atto del trasferimento, i primi al comune di Napoli e gli altri al patrimonio dell’Istituto autonomo per le case popolari (IACP) della provincia di Napoli e aggiungendo che il Comune di Napoli e il predetto IACP subentravano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi in atto, procedendo, entro il termine di cui al successivo comma 2, al completamento delle operazioni ancora in corso ed al collaudo definitivo delle opere ove non ancora intervenuto.
Il successivo comma 2 stabiliva inoltre che le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le altre opere infrastrutturali, indicate nel decreto del Ministro del bilancio e della programmazione economica 4 novembre 1994, erano acquisite all’atto del trasferimento al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni, enti o amministrazioni indicati negli allegati stessi, previa consegna degli atti tecnici, amministrativi, contabili prodotti dall’amministrazione concedente e constatazione dello stato di consistenza della infrastruttura, aggiungendo che i predetti comuni, enti e amministrazione subentravano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi in atto, procedendo altresì al completamento delle operazioni ancora in corso ed al collaudo definitivo delle opere ove non intervenuto nel termine del 31 dicembre 1996.
Gli alloggi e le opere di cui ai ricordati commi 1 e 2, secondo quanto previsto dal comma 3 dell’articolo in esame, erano trasferiti nello stato di fatto e di diritto in cui si trovavano, con la precisazione che i collaudi definitivi potevano riguardare anche singole opere o gruppi di opere strettamente connesse e funzionali tra loro e destinate al medesimo ente e che, a tal fne, ogni rapporto concessorio unitario poteva essere scisso, se necessario, in relazione ai soggetti destinatari che avrebbero poi curato i successivi adempimenti.
La giurisprudenza (Cass. I, 3121 del 5 marzo 2002), ha avuto sul punto modo di chiarire che il subentro dei comuni, enti o amministrazioni nei rapporti giuridici in atti non costituiva un effetto automatico "ipso iure" conseguente alla sola entrata in vigore del predetto articolo 22 del d.l. 23 giugno 1995, n. 244, ma implicava una previa attività amministrativa (di rendicontazione, catalogazione, redazione dello stato di consistenza e formale consegna delle opere in questione).
5.2. Ulteriori disposizioni concernenti la disciplina della chiusura dell’intervento straordinario di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981 si rinvengono nell’articolo 42 della legge 17 maggio 1999, n. 144 ("Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all’occupazione e della normativa che disciplina l’INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali").
In particolare il predetto articolo stabiliva che: a) gli alloggi realizzati nei comuni contermini al comune di Napoli ai sensi del titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219 e successive modificazioni, ed indicati nel decreto del Ministro del bilancio e della programmazione economica 4 novembre 1994, erano acquisiti al patrimonio disponibile dei comuni nel cui territorio erano stati realizzati (comma 1); b) le opere di urbanizzazione primaria e secondaria comprese nei comparti in cui ricadevano gli alloggi di cui al comma 1 erano acquisite all’atto del trasferimento al demanio o al patrimonio indisponibile del comune destinatario degli alloggi; con tali opere era altresì trasferita ai comuni anche l’eventuale residua dotazione finanziaria loro afferente (comma 2).
Il successivo terzo comma, oltre a prevedere che il Commissario straordinario, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7 agosto 1997, aveva il compito di gestire il contenzioso di competenza dello Stato, affidava a tale funzionario il compito di predisporre "un piano per la definizione e chiusura del programma di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219 e successive modificazioni", piano finalizzato a individuare gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e di completamento necessari per l’ultimazione delle opere acquedottistiche, degli alloggi non trasferiti alla data dell’entrata in vigore della (presente) legge e delle relative opere di urbanizzazione, prevedendo lo stralcio del programma di ricostruzione delle opere non ancora realizzate o in avanzato stato di degrado o che, comunque, in relazione agli oneri previsti per la realizzazione, non risultassero più compatibili con la esigenza prioritaria della definitiva chiusura dell’intervento straordinario di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, con la precisazione che le convenzioni con i concessionari aventi ad oggetto le opere stralciate erano risolte di diritto con gli effetti di cui all’articolo 345 della legge 20 marzo 1865, n. 2248.
Il comma 6 del predetto articolo 42 conteneva una delega al Governo ad emanare, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi "per la definitiva chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 291 e successive modificazioni", indicando i relativi principi e criteri direttivi.
5.3. In attuazione di tale delega veniva emanato il decreto legislativo 20 settembre 1999, n. 354 ("Disposizioni per la definitiva chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, successive modificazioni, a norma dell’art. 42, comma 6, della L. 17 maggio 1999, n. 144").
Per quanto qui interessa, l’articolo 1, rubricato "Trasferimento delle opere e degli alloggi", imponeva al commissario straordinario, entro e non oltre centoventi giorni dall’approvazione del piano di cui all’articolo 42, comma 3, della legge 17 maggio 1999, n. 144, di completare le procedure di trasferimento delle opere e degli alloggi agli enti ed ai comuni proprietari, che li avrebbero preso in consegna, con la relativa documentazione, previa sottoscrizione di apposito processo: dalla data di quest’ultimo (e comunque allo scadere del termine di cui al primo periodo del comma 1) gli enti destinatari assumevano tutti gli obblighi e i diritti relativi allo stato di proprietario nonché quelli nei confronti del concessionario scaturenti dagli atti convenzionali, come previsto dal decreto legge 23 giugno 1995, n. 244, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1995, n. 341.
L’articolo 2, rubricato "Completamento degli interventi", prevedeva che per la conclusione degli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e di completamento, necessari per l’ultimazione delle opere acquedottistiche, degli alloggi non trasferiti alla data di entrata in vigore della legge 17 maggio 1999, n. 144, e delle relative opere di urbanizzazione, sulla base delle indicazioni contenute nel piano, in applicazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e tenuto conto di quanto occorrente per la definizione del contenzioso, gli enti destinatari e il commissario straordinario contraevano mutui o effettuavano altre operazioni finanziarie nei limiti dell’autorizzazione di spese di cui al comma 5 dello stesso articolo, aggiungendo che il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sulla base della ripartizione delle risorse, avrebbe trasferito annualmente agli enti destinatari e al commissario straordinario le quote dei limiti d’impegno necessarie al pagamento delle rate di ammortamento dei mutui e delle altre operazioni finanziarie; inoltre secondo il comma il commissario straordinario doveva stabilire il termine per la realizzazione degli interventi di competenza degli enti destinatari, nominando in caso di inutile spirare del predetto termine, previa diffida, un commissario ad acta per il completamento degli interventi nella persona del provveditore alle opere pubbliche della Campania.
5.4. Giova aggiungere, per completezza, che per le opere realizzate ai sensi del titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, nel Comune di Boscoreale è stato redatto in data 20 aprile 2002 un apposito verbale di trasferimento in proprietà al comune stesso con decorrenza 1° agosto 2002, data a decorrere dalla quale il Comune di Boscoreale ha perciò assunto tutti gli obblighi ed i diritti relativi allo stato di proprietario delle opere in questione, nonché nei confronti del concessionario scaturenti dagli atti convenzionali, come previsto dal D.L. 23 giugno 1995, n. 244, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1995, n. 341.
Nel predetto verbale di trasferimento, oltre a darsi conferma al predetto ente locale della dotazione finanziaria afferente alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria (punto 3), sono stati ritenuti ammissibili a finanziamento gli interventi individuati nel piano tecnico finanziario per il completamento e la manutenzione delle opere trasferite per un importo di Lire 30.013.691.299, determinando in complessive Lire 27.756.936.929 la somma ancora da corrispondere al Comune di Boscoreale da parte del Commissario straordinario di governo.
5.5. Sulla scorta di tale substrato normativo e fattuale le conclusioni cui sono pervenuti i primi giudici, in quanto ragionevoli e coerenti con il dettato normativo, meritano conferma, con conseguente legittimità della delibera impugnata.
5.5.1. Diversamente da quanto sostenuto dall’appellante non può innanzitutto dubitarsi che l’intervento straordinario di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, sia da considerarsi esaurito, non tanto (e non solo) a causa del notevolissimo lasso di tempo trascorso dall’evento sismico che lo ha giustificato, quanto piuttosto per la decisa volontà del legislatore, che ha inteso far rientrare nell’assetto istituzionale ordinario sia la gestione delle opere realizzate, sia l’eventuale ulteriore attività ad esse afferenti.
Ciò esclude la persistente vigenza delle originarie convenzioni stipulate con i concessionari per la realizzazione di lavori o di progetto di completamento delle opere trasferite ai comuni ed agli enti destinatari delle stesse, secondo la ricordata disciplina normativa, tra cui il Comune di Boscoreale, irrilevante essendo la circostanza che tali eventuali ulteriori opere siano da considerarsi funzionali o organicamente connesse a quelle realizzate per effetto delle originarie convenzioni: in realtà, secondo la puntuale volontà del legislatore, gli unici interventi ancora riconducibili alle originarie concessioni erano soltanto quelli puntualmente indicati nel piano di cui all’articolo 42 della legge 17 maggio 1999, n. 144, per i quali era quindi prevista anche la relativa copertura finanziaria.
Né può sostenersi che, nel caso in esame, fosse addirittura mancato proprio il "piano" di cui all’articolo 42 della legge 17 maggio 1999, n. 14, quest’ultimo risultando chiaramente dalla attenta lettura del verbale di trasferimento del 20 aprile 2002, in cui si dà atto dell’analitica ricognizione tecnica ed amministrativa svolta per l’individuazione del patrimonio immobiliare del titolo VIII e degli interventi di manutenzione e completamento da realizzare, con determinazione delle relative risorse finanziarie occorrenti.
5.5.2. Da ciò discende l’assoluta legittimità della delibera della Commissione Straordinaria del Comune di Boscoreale n. 15 del 12 aprile 2008, la quale in realtà, come puntualmente evidenziato dai primi giudici, dopo aver ricapitolato l’intera vicenda relativa alla realizzazione nel territorio del comune di Boscoreale degli interventi del programma straordinario di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, ha rilevato come ulteriori interventi, ancorché connessi e collegati a quelli già realizzati in via straordinaria, non potevano essere affidati all’originario concessionario, non rientrando tra quelli contenuti nel piano di chiusura dell’intervento straordinario, anche per la mancanza della relativa necessaria copertura finanziaria.
Peraltro deve segnalarsi che non solo l’appellante non ha sul punto svolto alcuna puntuale contestazione (dimostrando l’erroneità dell’assunto dell’amministrazione e indicando invece, com’era suo onere, che gli ulteriori interventi da realizzare rientrassero nel predetto piano), per quanto dalla documentazione versata in atti sin dal primo grado di giudizio (fascicolo di produzione dell’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli per il Commissario Straordinario) risulta che proprio la Commissione Straordinaria del Comune di Boscoreale, sulla base del piano di ricognizione posto a base del verbale di trasferimento delle opere del 20 aprile 2001, aveva chiesto con nota 25064 del 26 novembre 2007 al Commissario straordinario (per il contenzioso ed il trasferimento delle opere del titolo VIII della l. 219/81) una integrazione dei fondi asseritamente occorrenti per l’ulteriore completamento delle opere indicate in quel piano (oltre che la manutenzione straordinaria e per l’adeguamento strutturale ed impiantistico delle opere di urbanizzazione primarie e secondarie).
Tale richiesta non ha in realtà avuto alcun seguito, il che, indipendentemente da ogni altra considerazione, esclude che le ulteriori opere in essa indicate possano farsi rientrare, ai fini finanziari e dell’operatività delle originarie concessioni, nell’ambito del piano di chiusura e completamento dell’intervento straordinario del titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 291.
5.5.3. Le censure sollevate dal Consorzio Cooperative Costruzioni, sia nei confronti della delibera impugnata in primo grado, sia nei confronti della sentenza impugnata, sono pertanto prive di fondamento, dovendo negarsi, per completezza, che la delibera n. 14 del 2 aprile 2008, oggetto dell’impugnazione con il ricorso introduttivo del giudizio, sia affetta del vizio di incompetenza.
Anche a voler prescindere dalla considerazione che essa, come si è avuto modo di accennare, ha natura ricognitiva della situazione di fatto e di diritto relativa alle opere realizzate nell’ambito dell’intervento straordinario di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219 e degli ulteriori interventi di manutenzione e completamento (ricognizione relativa anche alla vigenza o meno delle originarie concessioni), è sufficiente osservare che non è stata fornita alcuna prova circa la eventuale limitazione alla sola ordinaria amministrazione dei poteri di gestioni attribuiti alla Commissione Straordinaria del Comune di Boscoreale, dovendo invece ragionevolmente ritenersi, in mancanza di diverse puntuali eccezioni, che alla stessa competessero i pieni poteri di amministrazione.
6. In conclusione, alla stregua delle osservazioni svolte l’appello deve essere respinto.
Sussistono nondimeno giusti motivi, anche per estrema complessità della normativa concernente la disciplina della conclusione dell’intervento straordinario di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, per compensare interamente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Consorzio Cooperative Costruzioni – C.C.C. Società Cooperativa avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sez. VIII, n. 1853 del 9 aprile 2010, lo respinge.
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.