Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Il signor E. D. P., con il ricorso n. 1024 del 1996 proposto al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, L’Aquila, ha chiesto l’annullamento della deliberazione della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Teramo, n. 187 del 9 luglio 1996, con la quale era stato definitivamente inquadrato nella settima qualifica funzionale ai sensi dell’art. 3, comma 8, d.l. 23 settembre 1994, n. 547, convertito dalla l. 22 novembre 1994, n. 644, e l’accertamento del diritto all’inquadramento nella ottava qualifica funzionale a decorrere dal 16 ottobre 1984.
2. Il Tribunale amministrativo, con la sentenza n. 522 del 2006, ha respinto il ricorso e compensato le spese del giudizio.
3. Con l’appello è chiesta la riforma della sentenza e, per l’effetto, l’annullamento della impugnata deliberazione n. 187 del 1996, e l’affermazione del diritto ad essere inquadrato nel profilo professionale di "funzionario amministrativo" dell’ottava qualifica funzionale.
4. All’udienza del 19 luglio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. Nell’appello la sentenza è censurata, per i motivi così sintetizzabili:
in quanto erronea nella ricostruzione della posizione del ricorrente poiché alla data del 16 ottobre 1984 egli non apparteneva, come asserito nella sentenza, alla carriera di concetto né rivestiva la qualifica di Segretario Capo ma era soltanto inquadrato nella VII qualifica funzionale;
erronea anche nella ricostruzione del quadro normativo; questo infatti risulta, secondo la corretta ricostruzione, dall’art. 108 del Regolamento – tipo per il personale camerale approvato con decreto interministeriale del 12 luglio 1982, in coordinamento con l’art. 4, comma 4, l. 11 luglio 1980, n. 312, e con l’art. 1, comma 1, d.l. 28 gennaio 1986, n. 9, che ha cessato di avere efficacia dopo il 16 ottobre 1984 per effetto del d.P.R. 31 maggio 1984 n. 665 ("Norme risultanti dalla disciplina prevista dall’accordo relativo al rinnovo contrattuale per il periodo 198284 per il personale dipendente dalle camere di commercio"). Tale decreto è stato poi annullato in sede giurisdizionale e quindi, a seguito della normativa posta con l’art. 3, comma 8, d.l. 23 settembre 1994, n. 547 ("Interventi urgenti a sostegno dell’economia", convertito con modificazioni dalla l. 22 novembre 1994, n. 644), deve essere considerato l’avvenuto inquadramento del personale camerale nelle qualifiche funzionali alla data del 15 ottobre 1984, non applicandosi perciò automaticamente a tale personale la tabella delle corrispondenze stabilite per gli impiegati civili dello Stato dalla Commissione di cui alla l. 11 luglio 1980, n. 312.
Nell’appello sono quindi dedotti articolati motivi di censura dei provvedimenti adottati dalla Camera di commercio di Teramo, così sintetizzabili:
le Deliberazioni camerali n. 131 e n. 181 del 1985, di inquadramento del ricorrente nel profilo professionale di Collaboratore amministrativo, VII qualifica funzionale, sono state caducate per effetto dell’annullamento giurisdizionale del d.P.R. n. 665 del 1984, che ha fatto rivivere il Regolamento – tipo per il personale del 12 luglio 1982; su questa base l’impugnata deliberazione n. 187 del 1996 non ha efficacia per l’inquadramento definitivo del ricorrente, come peraltro avvalorato dalle note del Ministero dell’industria n. 395513 del 22 febbraio 1995, n. 396276, n. 397046, n. 390211, rispettivamente, del 1° giugno, 25 settembre e 18 dicembre successivi, n. 486380 del 4 marzo 1996; con la detta deliberazione n. 187 del 1996 il ricorrente è stato perciò illegittimamente privato dei benefici di cui al comma 2 dell’art. 108 del citato Regolamento – tipo del 1982, come coordinato nel quadro normativo sopra riportato, conferitigli con decorrenza dal 1° gennaio 1983 con Deliberazione camerale n. 98 del 20 maggio 1983, per il quale egli risultava inquadrato, anche se in soprannumero, nella VII qualifica ex carriera direttiva e non ex carriera di concetto, dovendosi ricostruire le carriere dei dipendenti delle Camere di Commercio sulla base del combinato disposto dell’art. 108 del Regolamento del 1982 e dell’art. 3, comma 8, d.l. n. 547 del 1994, come anche sancito dal Consiglio di Stato nel parere n. 386 del 1996.
2. Le censure così riassunte sono infondate.
2.1. Questo Consiglio ha chiarito, quanto alla ricostruzione della normativa rilevante in materia, che:
a) L’art. 3, comma 8, d.l.. 23 settembre 1994 n. 547, convertito dalla l. 22 novembre 1994 n, 644, stabilisce che l’inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali del personale delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, ai sensi dell’art. 108 del regolamentotipo per il personale delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, approvato con decreto del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato, di concerto con il Ministro del tesoro, in data 12 luglio 1982, avrà luogo, con decorrenza 16 ottobre 1984, sulla base delle corrispondenze stabilite, per gli impiegati civili dello Stato, dalla commissione di cui all’art. 10 l. 11 luglio 1980 n. 312. Tale disposizione è finalizzata a colmare il vuoto normativo venutosi a creare nei confronti del personale camerale, rispetto al quale non si era concluso il passaggio dal vecchio ordinamento (articolato sulle carriere) a quello nuovo (articolato sulle qualifiche funzionali), secondo un procedimento simile a quello per il personale statale ai sensi della l. 11 luglio 1980, n. 312 (che si articolava in due fasi, la prima delle quali consisteva in un inquadramento provvisorio, ai sensi dell’art. 4, comma 1, della legge da ultimo citata, la seconda nell’inquadramento definitivo, previa individuazione dei profili professionali da ascrivere a ciascuna qualifica funzionale – avvenuta con d.P.R. 29 dicembre 1984, n. 1219 – e predisposizione, da parte della commissione paritetica per l’inquadramento di cui all’art. 10 l. n. 312 del 1980, della tabella di corrispondenza tra le attribuzioni dei nuovi profili professionali e le qualifiche del preesistente ordinamento, operazione culminata nella delibera di detta commissione del 28 settembre 1984). Per il personale camerale, la prima delle due fasi è stata attuata con il decreto interministeriale 12 luglio 1982, di approvazione del regolamento tipo del personale, con il quale le carriere dei dipendenti camerali sono state riorganizzate in otto qualifiche funzionali, mentre la seconda fase è stata disciplinata con d.P.R. 31 maggio 1984 n. 655, il cui art. 18 conteneva le norme per l’inquadramento definitivo del personale nei profili professionali. Tuttavia, tale seconda fase non ha avuto attuazione perché quel decreto presidenziale è stato annullato con sentenza del Tribunale amministrativo del Lazio, confermata in appello, e analoga sorte ha avuto l’art. 50 del successivo d.P.R. 3 agosto 1990, n. 333, che aveva confermato le disposizioni del decreto annullato. A colmare il vuoto contrattuale e normativo venutosi a creare per effetto dell’annullamento è intervenuto l’art. 3, comma 8, d.l. 23 settembre 1994, n. 547, convertito dalla l. 22 novembre 1994, n. 644 (Cons. Stato, VI: 6 marzo 2009, n. 1328; vedi anche 27 giugno 2008, n. 3281; 1 settembre 1999, n. 1144);
b) l’inquadramento definitivo dei dipendenti delle Camere di commercio deve essere perciò operato sulla base delle corrispondenze stabilite dalla commissione di cui al citato art. 10 l. n. 312 del 1980: corrispondenze che non possono tener conto di quanto avvenuto medio tempore, ma devono rifarsi alla posizione rivestita all’atto dell’inquadramento provvisorio: la normativa del 1994 va intesa come riferita alla situazione giuridica del personale antecedente al 1984, e precisamente, agli inquadramenti effettuati ai sensi dell’art. 108 del decreto interministeriale 12 luglio 1982, essendo gli unici rimasti salvi a seguito dell’annullamento del d.P.R.. n. 665 del 1984 e non essendo prevista una ulteriore previa operazione di inquadramento dall’art. 3, comma ottavo d.l.. n. 547 del 1994. Rispetto a tale disposizione – che ha utilizzato, per il passaggio dalle vecchie alle nuove qualifiche, lo stesso modello di inquadramento previsto per il personale statale dalla l. n. 312 del 1980, completato con la delibera della commissione paritetica del 28 settembre 1988 – l’attività della Camera di Commercio aveva natura vincolata (Cons. Stato, VI, n. 3281 del 2008, cit.).
2.2. In questo quadro va esaminata la posizione dell’appellante, con il richiamo della qualifica in cui è stato inquadrato ai sensi dell’art. 108 del regolamentotipo del 12 luglio 1982 ed il riscontro della corrispondenza di tale qualifica alla VIII qualifica funzionale in cui è preteso l’inquadramento.
Dalla deliberazione camerale del 20 maggio 1983, n. 98, risulta che si è ritenuto di "dover inquadrare il Sign. D. P., ai sensi del 2° comma dell’art. 108 del Regolamento D.I. 12.7.1982, alla qualifica VII a decorrere dall’1.1.1983…" (nelle successive deliberazioni n. 131 e n. 181 del 1985, adottate in base all’art. 18 del d.P.R. n. 665 del 1984, l’inquadramento dell’appellante è confermato nella VII qualifica funzionale, profilo professionale "collaboratore amministrativo", ciò che, pur annullato il detto decreto presidenziale, si ritiene rilevante per la valenza in fatto di conferma ricognitiva del disposto inquadramento quanto alla VII qualifica funzionale ed al corrispondente profilo professionale).
Nell’appello si sottolinea che, ai sensi dell’art. 2 del regolamento del 1982, i contenuti dell’attività propria della VII qualifica risultano "con preparazione professionale o con eventuale responsabilità di unità organiche. Attività professionali comportanti o preposizione a uffici, servizi o altre unità organiche non aventi rilevanza esterna con margini valutativi per il perseguimento dei risultati, e facoltà di decisione e proposta nell’ambito di direttive generali, ovvero attività di collaborazione istruttoria o di studio, nel campo amministrativo e tecnico, richiedente specializzazione e preparazione professionale di settore a livello universitario. La preposizione a unità organiche comporta piena responsabilità per le direttive o istruzioni impartite nell’attività di indirizzo e coordinamento e per i risultati conseguiti. Titolo di studio richiesto per accedervi dall’esterno: Diploma di laurea".
Nello "Annesso C1" del d.P.R. 29 dicembre 1984, n. 1219 ("Individuazione dei profili professionali del personale dei ministeri in attuazione dell’art. 3 della legge 11 luglio 1980, n. 312", adottato "visti gli atti della commissione paritetica di cui al predetto art. 10") il contenuto dell’attività del "collaboratore amministrativo della qualifica VII" è così caratterizzato: "1) dirige una unità organica del settore amministrativo non avente rilevanza esterna provvedendo a tutti gli adempimenti previsti dalla materia attribuita al settore medesimo nell’ambito di normative generali e delle linee della programmazione dell’attività dell’ufficio nonché alla emanazione di programmi, direttive ed istruzioni specifiche volte alla individuazione degli obiettivi qualitativi, quantitativi e temporali da seguire, verifica i risultati ed i costi dell’attività svolta dall’unità organica che dirige. 2) nell’ambito di procedure o di istruzioni di massima, svolge attività istruttoria direttamente o coordinando l’attività di un gruppo di lavoro e/o impiegati di professionalità inferiore predisponendo provvedimenti ed atti (riservati al settore) di competenza di livelli superiori. 3) istruisce, predispone, redige e sottoscrive atti e provvedimenti attribuiti alla sua competenza specifica da norme o da istruzioni generali. 4) collabora all’attività di studio e di ricerca, svolgendo anche attività didattica, e concorre direttamente alla formulazione di piani di intervento o di programmazione dell’ufficio. 5) collabora nell’attività ispettiva svolgendo in occasione di ispezioni anche attività di consulenza specifica nell’ambito della specifica competenza e/o sulla base di norme o istruzioni generali partecipa ad organi collegiali….7) svolge attività di segretario di comitati, commissioni e simili con piena autonomia organizzativa." (con ulteriori specificazioni).
Il profilo professionale "funzionario amministrativo della qualifica VIII" è, nella stessa sede, a sua volta così definito: "1) dirige una unità organica anche a rilevanza esterna del settore amministrativo non riservata a dirigenti ovvero coordina e promuove l’attività di unità a rilevanza non esterna operando nello stesso settore anche con l’emanazione di programmi di settore, direttive ed istruzioni specifiche volte alla individuazione degli obiettivi qualitativi, quantitativi e temporali da conseguire. verifica i risultati ed i costi dell’attività svolta dall’unità organica che dirige. 2) collabora nella promozione e nella preparazione di programmi e progetti relativi all’intero servizio e concorre all’attuazione dei medesimi, partecipando, altresì, alle necessarie valutazioni periodiche dei risultati. 3) predispone ed esamina atti e provvedimenti amministrativi, esclusi quelli riservati dalla legge ai dirigenti, ed eventualmente nei limiti di materia delegatigli dai dirigenti nell’ambito di leggi e regolamenti.4) esamina le proposte di normativa dal punto di vista della tecnica legislativa, della fattibilità e della efficacia nell’ambito delle materie attribuite alla competenza del settore cui è addetto ed esprime parere su quesiti di natura giuridica proposti da uffici dell’amministrazione sia in rapporto alla specifica attività che al contenzioso… 8) svolge, dietro incarico, attività ispettiva in settori specifici attinenti alle proprie funzioni, ovvero quale esperto di settore. 9) partecipa ad organi collegiali anche in rappresentanza dell’amministrazione, nell’ambito di norme e disposizioni di carattere generale." (con ulteriori specificazioni).
Da ciò risulta, con riguardo, in sintesi, ai principali indici di caratterizzazione delle rispettive attività, che: il funzionario amministrativo dirige unità organiche anche a rilevanza esterna ovvero coordina più unità organiche a rilevanza non esterna, collabora alla programmazione dell’attività dell’intero servizio, rappresenta l’amministrazione in organi collegiali, può svolgere attività ispettiva; il collaboratore amministrativo, ai sensi del regolamento del 12 luglio 1982 e del d.P.R. 29 dicembre 1984, n. 1219, dirige unità organiche sempre a rilevanza interna, non ha poteri di coordinamento di altre unità organiche, non collabora all’attività di programmazione dell’intero servizio, non rappresenta l’amministrazione in organi collegiali, non ha la responsabilità propria di attività ispettive ma vi collabora.
2.3. Se ne deduce con evidenza, da un lato, il diverso grado delle responsabilità che distingue le due qualifiche e profili professionali e, dall’altro, la continuità dei contenuti della declaratoria dell’attività propria del collaboratore amministrativo della VII qualifica nel regolamento del 12 luglio 1982 e nel d.P.R. n. 1219 del 1984.
Ciò che comporta, quanto al caso di specie, che, assunto come termine di riferimento l’inquadramento dell’appellante ai sensi dell’art. 108 del regolamento ora citato, raffrontato tale inquadramento con la declaratoria delle qualifiche e profili professionali individuata sulla base degli atti della commissione di cui all’art. 10 della legge n. 312 del 1980, ne consegue la legittimità dell’impugnato provvedimento n. 187 del 1996, di inquadramento definitivo del sign. D. P. nella VII qualifica funzionale.
3. Per quanto considerato l’appello è infondato e deve essere perciò respinto.
Sussistono motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello in epigrafe, n. 10056 del 2006.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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