Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. In sede di approvazione della Parte strutturale del nuovo P.R.G., il Comune di Spoleto, nel recepire le prescrizioni formulate dalla Provincia di Perugia in ordine alla compatibilità con il P.U.T. ed il P.T.C.P., ha, tra l’altro, eliminato la previsione di circa 40.000 mc. di edilizia residenziale compresi nell’ambito di un progetto (denominato "Spoleto International Golf") presentato dalla società Azienda Agricola T. S.r.l., odierna ricorrente, per la realizzazione di un importante intervento turistico ricettivo nella sua proprietà.
L’impugnazione degli atti di approvazione del nuovo P.R.G. (deliberazioni consiliari n. 50 e n. 51 del 2008, unitamente alla deliberazione della G.P. n. 192 del 2008 ed agli atti della Conferenza Istituzionale, presupposti) da parte della ricorrente è stata respinta da questo Tribunale con la sentenza n. 149/2010 (nei cui confronti la ricorrente ha proposto appello, tuttora pendente).
2. La società ricorrente lamenta ora che, relativamente ad un progetto da realizzarsi nel Comune di Perugia nella proprietà della società A. S.p.a. (progetto che, a dire della ricorrente, riguarda un contesto ambientale analogo e può definirsi – per dimensioni, caratteristiche ed obiettivi – una "fotocopia" di quello da essa presentato al Comune di Spoleto), la Provincia, in occasione dell’esame di una variante all’uopo apportata al P.R.G. di Perugia, si sia invece espressa favorevolmente.
Sottolineando che due iniziative all’interno del medesimo ambito territoriale sarebbero difficilmente sostenibili, impugna la deliberazione consiliare del Comune di Perugia n. 23 in data 8 febbraio 2010, con cui è stata approvata, ai sensi dell’articolo 5 del d.P.R. 447/1998, la predetta variante al P.R.G., unitamente alle presupposte valutazioni della Provincia di Perugia (verbali delle conferenze di servizi in data 26 maggio 2009 e 24 novembre 2009).
Deduce a tal fine censure di eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca e disparità di trattamento, nonché di violazione della legge 241/1990 e dei principi della partecipazione e del contraddittorio. Ciò, in quanto:
– la localizzazione in un area sottoposta a vincolo paesaggistico ( d.m. 21 giugno 1967), nonché prossima ad un’area S.I.C., e la presenza nel contesto territoriale interessato di aree di particolare interesse naturalistico ambientale, di zone sottoposte a vincolo idrogeologico, di zone a moderato rischio di alluvionamento e di zone di interesse archeologico, sono stati considerati come connotati positivamente rilevanti ai fini della buona riuscita del progetto; ciò, sulla base del rilievo secondo cui il progetto "valorizza le caratteristiche paesaggistiche del territorio in cui si insedia come risorsa fondamentale per l’avvio di una nuova attività imprenditoriale che produce rilevanti effetti di sviluppo economico…". Viceversa, le medesime potenzialità e gli stessi obiettivi di incremento turistico e di volano occupazionale e commerciale, presenti anche nel progetto della ricorrente, non erano stati apprezzati;
– la verifica di compatibilità dell’intervento con l’articolo 36 del P.T.C.P. e con le altre previsioni di salvaguardia territoriale, che nel caso del progetto della ricorrente aveva condotto ad escludere l’edificazione di 40.000 mc di residenza, nel caso del progetto A. ha fatto salva la previsione di un’edificazione funzionalmente e volumetricamente equivalente, anche se sotto la dizione, sfumata, di "attività ricettive extra alberghiere" (inserita al posto dell’originaria esplicita definizione di unità abitative);
– alla ricorrente, notoriamente controinteressata alla realizzazione del progetto A. in quanto avente carattere concorrenziale del progetto "Spoleto International Golf", in violazione della legge 241/1990 non è stata data alcuna comunicazione, onde poter partecipare al procedimento.
3. Resistono, controdeducendo puntualmente, la Provincia di Perugia, il Comune di Perugia e la società A., controinteressata.
4. Occorre ricordare che la ricorrente ha presentato, ai sensi dell’articolo 116, comma 2, cod. proc. amm., una "istanza" (ricorso notificato) per ottenere l’esibizione di ulteriore documentazione amministrativa relativa al progetto della controinteressata A..
Tanto, poiché, avendo riscontrato, a seguito dell’esame degli atti del procedimento, che lo Studio di Impatto Ambientale – S.I.A., utilizzato nell’ambito del procedimento di V.I.A., contiene riferimenti al Piano di Sviluppo Aziendale, aveva chiesto in data 26 novembre 2010 alla Regione Umbria di poter accedere al Piano; ma la Regione, sulla base di un’opposizione della società A., aveva negato l’accesso. A supporto della propria pretesa all’accesso, la ricorrente ha sottolineato che il documento potrebbe dimostrare che anche il progetto A. (così come il progetto della ricorrente) contempla circa 40.000 mc di volumetria destinata ad edilizia residenziale, evidenziando la disparità di trattamento sulla quale è incentrata l’impugnazione principale.
Con ordinanza collegiale 28 marzo 2011, n. 95, il Tribunale ha ritenuto di non poter disporre l’ordine di esibizione dei documenti, affermando in particolare che la conoscenza degli ulteriori, analitici elementi contenuti nel Piano non sia direttamente correlabile all’interesse azionato nel giudizio di impugnazione – giudizio che è basato su una valutazione della logicità, non contraddittorietà ed imparzialità delle scelte in ordine alla variante urbanistica effettuate dalle Amministrazioni territoriali, ed in particolare dalla Provincia di Perugia, e non può riguardare, invece, le strategie aziendali e le intenzioni soggettive dell’imprenditore privato iniziatore (o coiniziatore) del procedimento urbanistico.
La ricorrente precisa di aver gravato detta ordinanza.
5. Il Comune di Perugia e la società controinteressata hanno eccepito il difetto di legittimazione (mancando l’interesse a ricorrere e l’attualità della lesione paventata, che sarebbe soltanto ipotetica e potenziale), sottolineando che i due progetti sono eterogenei ed ubicati in zone distanti tra di loro, e che la ricorrente attualmente non è ancora operativa nel settore di attività (e comunque, in futuro opererebbe anche mediante realizzazione di unità abitative residenziali, a differenza della controinteressata).
Al contrario, il Collegio ritiene che (alla luce delle caratteristiche del territorio e della struttura del sistema di ricettività turistica della Regione) sia più che plausibile la diretta concorrenzialità delle due iniziative, che conseguentemente l’attualità della lesione lamentata dalla ricorrente possa essere apprezzata alla luce della preclusione di una proficua realizzazione del suo progetto che, anche qualora venisse accolto l’appello pendente, deriverebbe ormai dalla realizzazione dell’altro. Mentre il profilo della effettiva presenza di una componente residenziale soltanto nel progetto della ricorrente, e non anche in quello di A., attiene al merito della presente controversia (ed è infatti oggetto delle censure fondamentali prospettate), e non può quindi postularsi quale causa di inammissibilità.
Anche la circostanza, eccepita dal Comune, che il progetto A. sia attuativo dell’assetto già impresso all’area dal P.R.G. del 2002 (circostanza che andrebbe, peraltro, approfondita) non può condurre all’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione dello strumento urbanistico, dato che il progetto A. è stato approvato, in applicazione dell’articolo 5 del d.P.R. 447/1998, in deroga al P.R.G., e che comunque la ricorrente in questa sede si limita a contestare che la Provincia di Perugia, nei confronti del piano attuativo, non sia intervenuta in senso limitativo, come aveva fatto nei confronti del nuovo P.R.G. di Spoleto nella parte che la interessava.
Le eccezioni vanno pertanto disattese.
6. Nel merito, il ricorso non può essere accolto.
6.1. Può anzitutto ricordarsi come, secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato, le scelte di pianificazione urbanistica appartengono alla sfera degli apprezzamenti di merito dell’Amministrazione per cui, in ordine ad esse, non sono ipotizzabili censure di disparità di trattamento basate sulla comparazione con la destinazione impressa ad immobili adiacenti, dovendo tali scelte obbedire solo al superiore criterio di razionalità nella definizione delle linee dell’assetto territoriale, nell’interesse pubblico alla sicurezza delle persone e dell’ambiente, e non anche ai criteri di proporzionalità distributiva degli oneri e dei vincoli (in ultimo, relativamente ad impugnazioni volte a contestare, in chiave comparativa, una ingiustificata diversità delle destinazioni di zona, cfr. Cons. Stato, III, 17 settembre 2010, n. 2536; IV, 21 aprile 2010, n. 2264; 18 giugno 2009, n. 4024; 7 luglio 2008, n. 3358).
Il richiamo a detto orientamento – che è temperato dalla rilevanza riconosciuta alla disparità, in presenza di errori di fatto o di abnormi illogicità – sembra utile – pur nella diversità dell’ordine di censure in esame, che presuppone una comparazione tra aree abbastanza distanti ma suscettibili di una trasformazione edificatoria in funzione di una valorizzazione turistica sicuramente assai simili – quanto meno per sottolineare come un giudizio comparativo riguardo a valutazioni di compatibilità urbanistiche e territoriali sia intrinsecamente problematico, e come quindi una disparità di trattamento sia postulabile, quale sintomo di eccesso di potere, soltanto in casi limite, di particolare evidenza.
6.2. Ciò premesso, la Provincia di Perugia ha evidenziato le diversità che impediscono di far emergere una disparità di trattamento nelle proprie valutazioni.
Ad avviso del Collegio si tratta di diversità sostanziali, che giustificano il diverso esito della valutazione (o comunque impediscono di ravvisare caratteristiche comparabili idonee ad evidenziare nella valutazione avversata manifeste illogicità o travisamenti).
In sintesi (a parte la diversità del tipo procedimento urbanistico in cui tale valutazione si è inserita, aspetto che non sembra rilevante ai fini della causa), secondo quanto precisato dalla Provincia (e non confutato dalla ricorrente):
– l’intervento della società ricorrente si inseriva in un’area individuata dal P.R.G. di Spoleto come "zona boschiva e zona a particolare interesse agricolo EnEp", ovvero in un’area del tutto libera da previsioni urbanistiche che prevedano la realizzazione di volumi edificabili; detta area è qualificata come avente un particolare pregio ambientale, in quanto classificate dal P.T.P.C. della Provincia di Perugia tra le "aree di elevato interesse naturalistico" e ad "elevata diversità floristicovegetazionale" (cfr. articolo 36, comma 1, lettera d), delle N.T.A. del P.T.C.P., articolo 12 ss. del P.U.T. di cui alla l.r. 27/2000), nelle quali è vietata l’individuazione di nuovi complessi insediativi di tipo residenziale e industriale;
– per questo motivo, la Provincia, in sede di valutazione di compatibilità con il P.T.C.P. ed il P.U.T., dopo aver ipotizzato la rimozione delle previsioni di nuova volumetria per complessivi 113.000 mc, prevalentemente residenziali, a seguito dei rilievi e delle precisazioni del Comune di Spoleto ha "prescritto", oltre alla restrizione dell’area dell’intervento, l’eliminazione di 40.000 mc di nuovi insediamenti residenziali, assentendo la realizzazione di insediamenti che comporteranno un incremento di volumetria edificabile pari a 37.500 mc di nuovo impianto, oltre a 10.000 mc di recupero degli edifici esistenti;
– per contro, l’intervento della A. (oggetto di valutazione da parte della Provincia mediante i pareri di cui alle d.G.P. n. 306 in data 3 giugno 2009 e n. 637 in data 21 dicembre 2009, oltre che nella nota prot. n. 13/503116 in data 28 settembre 2009 relativo alla V.I.A. regionale) si inserisca in un’area dove il P.R.G. Parte Strutturale già prevedeva quattro "APET – Ambiti di promozione economicaturistica" (denominati "Pavia", "Piantoni", "Monticelli" e "Momigliano"), che già consentivano di edificare una volumetria complessiva di 13.824 mc; nell’APET Pavia, l’unico a ricadere, ai sensi dell’articolo 36, comma 1, lettera d), del P.T.C.P. in un’area di elevato valore naturalisticoambientale, la Superficie Utile Coperta rimane invariata rispetto a quella prevista dal P.R.G.;
– inoltre, il progetto A. non comporta un incremento della superficie interessata dall’edificazione, ma soltanto della volumetria edificabile, e, per come presentato (su questo profilo, oggetto di specifica censura, vedi appresso), risultava destinato esclusivamente ad "attività ricettiva", ai sensi della l.r. 18/2006, e non ricomprendeva alcun insediamento residenziale.
6.3. Resta da valutare se con il progetto A. sia stata assentita anche la realizzazione di edifici residenziali.
Si è detto che la ricorrente sostiene che nel progetto è presente una componente residenziale in senso stretto. Per dimostrarlo, fa leva essenzialmente su alcune indicazioni contenute nello S.I.A. presentato da A., dove si fa riferimento alla "realizzazione di 72 nuove unità abitative extralberghiere" (pag. 57), in aggiunta alle 109 camere previste in hotel, e si sottolinea che tra i principali fattori di successo del progetto vi è quello dello "sviluppo della residenzialità e della stanzialità dei flussi turistici" e che "l’articolazione delle diverse proposte del Resort (soggiorno in hotel, vendita di unità abitative e conseguente inserimento nel programma Rental Pool di Four Season Hotel) permetteranno di recuperare in tempi significativamente brevi parte delle risorse investite e ne permetteranno una sostenibilità in termini di gestione manutenzione" (pag. 58), e che la fase di esercizio prevede, tra l’altro, la "vendita e gestione delle nuove unità abitative" (pag. 61); e sulla circostanza che la relazione tecnica del progetto urbanistico (pagg. 18 ss.) descriverebbe tre tipologie di abitazioni, di diversa ampiezza, corrispondenti ad appartamenti separati dalla struttura alberghiera, privi degli standard prestazionali e qualitativi previsti dalla l.r. 18/2006 (come indispensabili per gli immobili di nuova costruzione destinati a ricettività extralberghiera).
Il Collegio al riguardo sottolinea che:
– la Provincia, nel parere reso nell’ambito del procedimento di V.I.A., ha puntualizzato (sostanzialmente, ha prescritto) che "L’intero progetto di cui al presente intervento è destinato ad "attività ricettiva" ai sensi della L.R. 18/2006; dovrà pertanto essere stralciato un refuso improprio a pag. 61 del S.I.A. relativo alla "vendita e gestione delle unità abitative" inserito tra i servizi resi nella fase di esercizio" "; si tratta, ad avviso del Collegio, dell’unico elemento davvero significativo che le intenzioni e previsioni di A. fossero quelle censurate dalla ricorrente;
– per il resto, nelle destinazioni d’uso assentite dal piano approvato con d.C.C. 23/2010 viene indicata la natura di "attività ricettiva extralberghiera" dei "72 appartamenti articolati in 4 "borghi umbri’" (pag. 3); il riferimento alle "unità abitative" del progetto è stato dunque accompagnato dalla qualificazione in senso turistico ("extralberghiera", appunto, secondo la denominazione utilizzata dalla normativa di settore – l.r. 18/2006, capo II: "Strutture ricettive extralberghiere"); e comunque diverse disposizioni della l.r. 18/2006 si riferiscono alle "unità abitative" per indicare sia le unità residenziali che le unità extralberghiere (articoli 31, comma 1, 23, lettera b), 25, 54, comma 4 b); infine, l’importanza strategica attribuita allo sviluppo della "residenzialità e stanzialità" è strettamente riferita ai "flussi turistici", e quindi ben si presta ad essere interpretata nel senso dell’insediamento di unità abitative extralberghiere finalizzate ad evitare il fenomeno del turismo c.d. mordi e fuggi;
– quanto alla pretesa mancanza degli standard prestazionali e qualitativi previsti dalla legge regionale di settore, l’affermazione risulta generica, non argomentata, né tanto meno supportata da riferimenti oggettivi.
Occorre perciò concludere che, se anche i programmi originari della controinteressata comprendevano una destinazione residenziale in senso stretto, è certo che detta componente del progetto complessivo non è stata accettata nella presupposta valutazione della Provincia e non è stata quindi assentita dal provvedimento comunale impugnato. E che quindi gli immobili realizzati in base al progetto non potranno essere destinati a residenza dei proprietari (in questo senso, la posizione e l’impegno del Comune di Perugia appaiono, almeno formalmente, netti).
6.4. Infine, non sussisteva alcun obbligo di comunicare alla ricorrente l’avvio del procedimento di valutazione del progetto A..
Intanto, tale obbligo di partecipazione individuale è escluso nelle procedure pianificatorie dall’articolo 13 della legge 241/1990.
In concreto, comunque, non sembra possibile configurare un titolo di partecipazione necessaria in capo alla ricorrente, quale controinteressato al provvedimento in senso tecnico; la prospettiva della valutazione dell’interesse a ricorrere, che avviene ex post, al momento della proposizione del ricorso giurisdizionale, è più ampia (potendosi giovare anche degli elementi forniti dall’interessato) di quella della valutazione della posizione di controinteressato al provvedimento ai fini della partecipazione endoprocedimentale, che non può che avvenire ex ante, sulla base degli elementi acquisiti al procedimento. Ciò detto, non sembra al Collegio che, sulla base di una valutazione del provvedimento da adottare sul progetto A., il Comune di Perugia potesse agevolmente desumere l’interesse oppositivo della odierna ricorrente.
Può aggiungersi che neanche nella sede di partecipazione propria del procedimento urbanistico, a seguito dell’esperimento della pubblicità prevista dall’articolo 13 della l.r. 11/2005, la ricorrente ha presentato alcuna osservazione.
7. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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