Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1) Il Comitato Regionale Piemonte della Croce Rossa Italiana ha indetto, con provvedimento del 23 aprile 2010, una procedura aperta di gara, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’affidamento del servizio di consulenza e assistenza relativo alla salute e alla sicurezza nei luoghi di lavoro, comprendente l’assunzione degli incarichi di Responsabile del servizio di prevenzione e protezione e di Medico competente.
Presentavano domanda di partecipazione sei concorrenti, quattro dei quali erano ammessi alla gara.
Un concorrente veniva escluso a causa dell’insufficienza del punteggio riportato per l’offerta tecnica.
Infine, con determinazione del 18 ottobre 2010, l’appalto era definitivamente aggiudicato al raggruppamento capeggiato da I. S.r.l. che aveva riportato complessivi punti 93,41; il raggruppamento formato dalle ricorrenti, con un punteggio complessivo pari a 85,75, si classificava al secondo posto della graduatoria.
2) Con ricorso giurisdizionale ritualmente e tempestivamente notificato, le esponenti contestano la legittimità degli atti di gara e dell’aggiudicazione, sulla scorta di un motivo di gravame unico, così rubricato: "Violazione di legge con riferimento al punto III.2) del bando di gara e al punto 7, lett. F) del disciplinare di gara. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, erronea valutazione e travisamento dei fatti".
In sintesi, esse affermano che il raggruppamento aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso dalla gara per mancanza del requisito della copertura assicurativa delle prestazioni oggetto del contratto, richiesto dalla lex specialis a pena di esclusione: la polizza assicurativa prodotta in gara non comprenderebbe, infatti, le attività connesse all’incarico di "medico competentè ex d.lgs. n. 81/2008, specificamente consistenti nell’effettuazione delle visite mediche ai lavoratori e facenti parte delle prestazioni richieste dalla legge di gara.
Le ricorrenti chiedono anche che sia dichiarata l’inefficacia del contratto eventualmente stipulato a seguito dell’aggiudicazione e che la stazione appaltante sia condannata al risarcimento dei danni.
3) Si è costituita in giudizio la Croce Rossa Italiana, con il patrocinio dell’Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino, dispiegando eccezioni di rito e di merito.
Si è costituita anche I. S.r.l., capogruppo del raggruppamento aggiudicatario, contrastando nel merito la fondatezza del ricorso e opponendosi al suo accoglimento.
4) Con ordinanza presidenziale n. 36 del 16 dicembre 2010, sono stati chiesti chiarimenti documentati "in ordine alla riconducibilità delle attività sanitarie del "medico competentè alle attività coperte dalla polizza assicurativa della I. S.r.l.".
L’ordinanza è stata ottemperata tanto dalla Croce Rossa Italiana quanto da Z.A., la Società con cui I. S.r.l. aveva stipulato la polizza prodotta in gara.
In ottemperanza alla successiva ordinanza presidenziale n. 90 del 26 gennaio 2011, Z.A. ha fornito ulteriori ragguagli in ordine ai contenuti della polizza predetta.
5) Con ricorso incidentale notificato il 20 gennaio 2011, I. S.r.l. ha impugnato gli atti con cui il raggruppamento formato dalle ricorrenti è stato ammesso alla gara e, quindi, è stato utilmente collocato in graduatoria.
Il ricorso incidentale si fonda sul seguente motivo di gravame: "Violazione e falsa applicazione del punto III.2) del bando di gara e del punto 7, lett. F) del disciplinare. Violazione dell’art. 38 del d.P.R. n. 445/2000. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di presupposti, travisamento, illogicità, irragionevolezza e disparità di trattamento".
Anche le censure di legittimità dedotte dalla ricorrente incidentale riguardano la mancanza della prescritta copertura assicurativa, atteso che il raggruppamento ricorrente, in luogo della polizza richiesta dalla legge di gara, si è limitato a presentare tre dichiarazioni concernenti la copertura assicurativa personale dei professionisti della cui collaborazione si sarebbero avvalse le imprese del raggruppamento.
6) In prossimità della pubblica udienza, le parti costituite hanno depositato memorie difensive e di replica.
Il ricorso è stato chiamato all’udienza del 5 luglio 2011 e ritenuto in decisione.
Ha fatto seguito la pubblicazione del dispositivo di sentenza n. 731 del 6 luglio 2011.
Motivi della decisione
7) Va attribuita priorità allo scrutinio del ricorso incidentale che, essendo diretto a contestare la legittimazione delle ricorrenti principali, mediante censura degli atti con cui il raggruppamento da esse formato è stato ammesso alla gara, pone questioni potenzialmente ostative all’esame delle ragioni dedotte con il ricorso principale.
7.1) La difesa delle ricorrenti principali eccepisce preliminarmente la tardività del ricorso incidentale, notificato a mezzo posta il 20 gennaio 2011, ben oltre il termine di trenta giorni decorrente dal 29 novembre 2010, data in cui il ricorso principale era stato notificato all’odierna ricorrente incidentale.
7.2) Controdeduce la ricorrente incidentale, osservando che l’art. 119, comma 2, cod. proc. amm., nel sancire il principio della dimidiazione dei termini processuali nelle materie elencate al primo comma, esclude espressamente quello per la notifica del ricorso incidentale; inoltre, l’art. 120, comma 5, specificamente concernente le procedure di affidamento, stabilisce che solo il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti vadano notificati nel termine di trenta giorni, ma nulla prevede in ordine al termine per la notificazione del ricorso incidentale.
A sostegno della propria tesi, la ricorrente incidentale richiama la pronuncia n. 113 del 26 gennaio 2011, con cui il T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, ha escluso, sulla base di un’interpretazione rispettosa del tenore letterale delle richiamate disposizioni, che il termine ridotto per la proposizione del ricorso principale e dei motivi aggiunti debba essere applicato, in via analogica, anche al ricorso incidentale.
7.3) Le argomentazioni da ultimo riferite non paiono persuasive.
E’ vero, infatti, che il richiamato art. 120, comma 5, non precisa espressamente che il termine di trenta giorni vale anche per la proposizione del ricorso incidentale, ma tale soluzione ermeneutica si impone considerando che la disposizione normativa parla genericamente di "ricorso’, denominazione nella quale si devono includere, in assenza di diverse specificazioni, tanto l’atto introduttivo del giudizio quanto il ricorso incidentale.
Non potrebbe ritenersi, comunque, che il legislatore abbia voluto riconoscere al ricorrente incidentale un termine di impugnativa più ampio di quello assegnato al ricorrente principale, poiché tale conclusione contrasterebbe illogicamente con la ratio acceleratoria della disposizione e, soprattutto, con una elementare esigenza di parità di trattamento processuale delle parti contrapposte (così T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 13 giugno 2011, n. 1475).
Anche il termine di decadenza per la notificazione del ricorso incidentale, pertanto, è di trenta giorni e decorre dalla notifica del ricorso principale.
7.4) Ne consegue la declaratoria di irricevibilità del ricorso incidentale proposto da I. S.r.l., siccome notificato a distanza di cinquantadue giorni dalla ricezione del ricorso principale.
8) Per ciò che concerne il ricorso principale, la difesa erariale ne eccepisce preliminarmente l’inammissibilità sotto un duplice profilo.
8.1) In primo luogo, l’eccepiente afferma che il ricorso è stato notificato ad un organo (il Comitato Regionale Piemonte) privo di legittimazione passiva in quanto, in base all’art. 26 dello Statuto della Croce Rossa Italiana, la rappresentanza legale dell’Ente spetta al Comitato Centrale nella persona del Direttore Generale.
L’eccezione è priva di pregio in quanto il ricorso è stato regolarmente proposto contro l’amministrazione che ha emesso il provvedimento impugnato e notificato presso l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato, la quale ne assume ex lege la rappresentanza e difesa in giudizio, nel cui distretto ha sede l’organo giurisdizionale competente a decidere la controversia.
8.2) Secondo la difesa erariale, il ricorso sarebbe comunque inammissibile per carenza di interesse, dal momento che il raggruppamento formato dalle ricorrenti non possedeva il requisito di partecipazione alla gara relativo alla copertura assicurativa e non potrebbe quindi, nell’ipotesi di accoglimento della domanda giurisdizionale, subentrare nella posizione di aggiudicatario.
Anche in questo caso, però, si tratta di un’eccezione priva di pregio giuridico in quanto il raggruppamento formato dalle ricorrenti, essendo stato ammesso alla gara e collocato al secondo posto della graduatoria finale, con atti non incisi in via di autotutela dall’amministrazione che li ha adottati, ha un indubbio interesse attuale a veder dichiarare l’illegittimità dell’aggiudicazione disposta in favore della controinteressata.
9) Nel merito, il ricorso è infondato.
9.1) Come anticipato in premessa, le censure dedotte da parte ricorrente, nel contesto dell’unico motivo di ricorso, sono tese ad evidenziare la pretesa insussistenza in capo al raggruppamento aggiudicatario dei requisiti di partecipazione previsti a pena di esclusione dalla legge di gara.
Le esponenti fanno specifico riferimento al requisito previsto dal punto 7, lett. F), del disciplinare di gara che richiedeva il "possesso di polizze assicurative R.C. professionale inerenti ai settori oggetto di gara con massimali di almeno Euro 1.500.000,00 per danni a persone e a cose".
La polizza prodotta in gara dal raggruppamento aggiudicatario non sarebbe stata conforme alla richiamata prescrizione in quanto, non garantendo la copertura delle attività sanitarie comprese nell’incarico di "medico competente’, non si sarebbe estesa a tutti i "settori oggetto di gara’.
9.2) Occorre riconoscere che la polizza presentata da I. S.r.l. ai fini della partecipazione alla gara non si connota, come avviene non infrequentemente per questo tipo di documenti, per la perspicuità delle espressioni utilizzate.
Tale polizza, rilasciata da Z.A. con un massimale di Euro 5.000.000 per danni a persone e di Euro 2.500.000 per danni a cose, garantisce, infatti, le "attività di coordinamento ed assistenza alle aziende in materia di sicurezza e di igiene sul lavoro", senza specifici riferimenti alle attività che la contraente sarebbe stata chiamata a svolgere per l’assolvimento dell’incarico di "medico competente’.
Tuttavia, non vi è ragione per ritenere che dette attività non debbano ritenersi incluse nei compiti di assistenza in materia di igiene sul lavoro che formano oggetto della garanzia assicurativa, tanto più che le condizioni particolari allegate alla polizza non prevedono delimitazioni o esclusioni di sorta al riguardo.
Lo stesso agente della Compagnia assicuratrice, espressamente richiestone dalla stazione appaltante, ha espressamente confermato, con nota del 26 novembre 2010, che l’attività di "medico competentè era inclusa nella garanzia prestata con la polizza in questione.
9.3) L’attività istruttoria svolta nel corso del giudizio ha condotto alle medesime risultanze.
In ottemperanza ad apposita ordinanza presidenziale, infatti, Z.A. ha dichiarato, con nota del 3 gennaio 2011, che "nella copertura assicurativa originaria è compresa l’attività di medico competente incaricato dalla Soc. I. srl così come previsto dall’art. 41 del D.Lgs. 81/08", ovviamente "in funzione di secondo rischio rispetto alla polizza di responsabilità civile professionale stipulata singolarmente dai medici competenti incaricati dalla Soc. I. srl’.
A scanso di residui dubbi, peraltro, è stata stipulata, in data 26 novembre 2010, un’appendice alla polizza assicurativa con cui le parti (I. S.r.l. e Z.A.) dichiarano che "relativamente alla responsabilità civile verso terzi e/o prestatori di lavoro, è compresa l’attività di medico competente incaricato dalla Soc. I. srl così come previsto dall’art. 41 del D.Lgs. 81/08": la stipulazione "a premio zerò (cioè senza corresponsione di alcuna maggiorazione di premio) vale ad escludere che le parti abbiano inteso, con l’appendice, estendere le garanzie previste dall’originaria polizza.
9.4) Tanto precisato, nessun rilievo può essere mosso nei confronti della stazione appaltante la quale ha puntualmente accertato il possesso dei requisiti di partecipazione in capo al raggruppamento aggiudicatario, nello specifico documentati da una polizza assicurativa avente un oggetto corrispondente, senza esclusioni, alle attività che formavano oggetto del servizio posto in gara.
Del tutto esente da mende appare anche il comportamento del soggetto aggiudicatario che, dapprima, si è curato di stipulare il prescritto contratto di assicurazione con una primaria compagnia del settore, peraltro con un massimale ben più elevato di quello richiesto dalla legge di gara, e, successivamente, si è anche attivato con l’assicuratore perché fossero più rigorosamente definiti i confini delle prestazioni garantite dalla copertura assicurativa.
Sarebbe del tutto iniquo, d’altronde, far ricadere sul concorrente le eventuali conseguenze pregiudizievoli dell’imperfetta redazione di uno strumento contrattuale (la polizza assicurativa) che si presume unilateralmente predisposto dall’altro contraente.
10) Le peculiarità della controversia giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regione per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, così dispone:
– dichiara irricevibile il ricorso incidentale;
– respinge il ricorso principale;
– compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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